鄉鎮體制正在變得日趨懸浮和高能耗

　　近年來，鄉鎮基層的事情越來越多，壓力越來越大，基層治理的生態環境發生巨大變化，并推動著鄉鎮體制的轉型。不同于以前的簡約型體制，當前的鄉鎮體制正在變得日趨懸浮和高能耗，鄉鎮工作越來越脫離鄉村社會的現實基礎，同時伴隨鄉鎮體制擴張而來的運行成本也越來越高。

　　鄉鎮體制擴張

　　A鎮是鄂東南地區的一個普通農業鄉鎮，總人口四萬左右，但常住人口不到兩萬，大部分人都外出務工。同時在教育城鎮化的驅動下，當地農民只要有條件的都到縣城買了房。與很多中西部農村一樣，當地農村的老齡化與空心化也非常明顯。但伴隨鄉村社會的“收縮”，鄉鎮體制近幾年卻出現了明顯的擴張趨勢。

　　最近五六年，A鎮的工作人員逐年增加，從之前的三四十人增加到五六十人，新增的主要是聘用人員。“以前（2016年左右）每個辦公室只有兩個人，年輕人屈指可數，主要是老同志，聘用人員不到十個，現在每個辦公室的人都增加了，聘用人員有二三十人。”

　　還有少量的新增人員是因為鄉鎮增設機構，屬于“體制內”人員。與以前相比，鄉鎮的機構編制也在隱性擴張。近幾年，很多鄉鎮都新設了退役軍人服務站、應急辦以及執法中心等單位。新增機構多是因為上面的任務要求，而非鄉村社會的內在需求。

　　鄉鎮體制擴張的直接原因是鄉鎮的事情變多了，各種新的任務要求鋪面而來。以農口為例，以前只有兩三個人，現在有八九個人，主要是因為農業領域的事情大大增加。尤其是提出鄉村振興以后，廁所革命、人居環境整治、產業發展以及荒地整治等，這些都是新增的重點任務。另外，紀委以前只有一個人，現在也增至六個人。

　　鄉鎮干部年輕化

　　伴隨鄉鎮體制擴張，鄉鎮的人員結構也在經歷“大換血”，鄉鎮干部年輕化已經成為鄉鎮體制的普遍趨勢。

　　隨著年輕人的大量輸入以及一批老干部逐步退休，A鎮的干部結構已經完成新老更替，年輕人占一半以上。鄉鎮書記40歲左右，其余的鄉鎮領導大部分是30多歲。60后、70后加起來不到10個人，80后幾乎“斷層”，大部分是90后尤其是95后。小劉91年出生，2014年以大學生村官的身份參加工作，后來通過選調生分到A鎮，一直工作到現在，目前是農辦主任，自認為已經是鄉鎮的“老同志”了！

　　鄉鎮干部年輕化帶來以下幾個方面的影響和變化：一是鄉鎮的流動性加劇。年輕干部一般具有較強的事業心和晉升預期，當鄉鎮難以滿足其發展預期時就會通過流動來尋找新的發展機會。在A鎮，35歲被視為“副科線”，如果35歲沒上副科，機會就非常渺茫了。年輕人大量流入意味著鄉鎮的職業競爭更加激烈。A鎮近五六年內已經走了10個左右，幾乎每年都有人離開，小劉已經成為年輕人里年紀最大的了。干部流動在增強鄉鎮活力的同時也可能帶來工作“斷層”問題，畢竟鄉鎮處于最基層，鄉鎮工作的開展需要經驗積累以及一些地方性的關系網絡，后者很難在短時間內獲得。

　　二是鄉鎮干部之間的關系疏離化。A鎮一位90年代參加工作的老干部表示，“原來大家一起工作的時候就像一家人一樣，非常熟悉，現在很難，我們跟新來的年輕干部沒話說，從來沒說一句話的有幾個”。這種關系的疏離感不僅發生在年輕干部與老干部之間，甚至年輕干部之間也是如此。那種親密的熟悉感只發生在少數人之間，大部分干部之間只是一種純粹的工作關系，很少有工作以外的交流與互動。

　　三是對鄉鎮工作能力的影響。鄉鎮基層最主要的能力要求仍是群眾工作能力，即與群眾打交道、處理群眾問題的能力，需在長期與群眾互動的過程中習得。年輕干部的優勢是政策執行能力較強，但群眾工作能力相對較弱。年輕干部固然可以通過學習逐步掌握群眾工作方法，但需要一定的時間成本。當干部年輕化成為鄉鎮干部的主導結構時，必然不利于鄉鎮工作的順利開展。

　　總體上，當鄉鎮干部都變成年輕人，伴隨年輕化而來的流動性、去鄉土化以及關系疏離等，將從根本上改變鄉鎮體制的運行模式，使鄉鎮體制與鄉村社會逐漸分離。應合理設置鄉鎮年輕干部的比例結構，充分發揮干部年輕化的優勢，而不是讓年輕化成為鄉鎮體制的短板。

　　鄉鎮工作：“沒有意義的忙碌”

　　最近幾年，鄉鎮的工作任務可謂與日俱增，鄉鎮干部連軸轉，忙得不可開交，但鮮有干部從中獲得意義感和成就感。一位老干部直言，當前鄉鎮工作不僅事情多、不好做，而且壓力大，甚至想“提前退休”了！

　　A鎮當前的幾項主要工作包括產業發展、創建全國衛生鄉鎮以及共同締造，另外還有農村人居環境整治、拋荒地整治、發展新型集體經濟、廁所革命等任務，幾乎每項工作都很難做。以創建衛生鄉鎮為例，上面要求村里不能亂堆亂放，一些老人在院子里堆東西，鄉村干部去收拾，群眾不配合，認為沒有意義，但上面要檢查，鄉鎮沒辦法，必須去搞，而且每個灣子都要搞，因為每個月都要檢查，而且不知道上面會到哪個灣子，臨時突擊根本不行。鄉鎮干部無奈地說，“群眾把垃圾扔到溝里，一點辦法都沒有，還要去幫他撿起來！”更荒唐的是，創衛里有一條要求是山上墳頭祭祖插的花也要拔掉，理由竟然是“不環保”！鄉鎮干部很是頭疼：如果拔了，群眾肯定有意見；不拔又不符合創建要求。

　　創衛工作除了搞環境，還要做宣傳。但宣傳就要花錢，包括宣傳標語、廣告牌、橫幅以及墻繪等。“上面要宣傳，又不給錢，宣傳不合格就扣分，為了那一分兩分要花一兩千去搞。花那么多錢搞宣傳，誰看啊，有意義嗎？浪費錢！”很多廣告牌，頭天剛做好，第二天就被破壞了。

　　既然創建衛生鄉鎮成本高、難度大而且沒有意義，那么，A鎮為什么要做衛生創建呢？創建衛生鄉鎮真得很重要嗎？“我不知道重不重要，但別的鄉鎮都創了，你們創不創？不管什么時候創你總要創啊。別人搞得時候你可以不搞，現在別人都搞完了，你搞不搞？”這種情況下，要不要創建已經不是鄉鎮的事了，而是縣級政府的事，A鎮創建將影響到整個縣級創建的榮譽。

　　實際上，當前最折騰的還是農村環境衛生工作。因為涉及農民的思想觀念，而且與農民的生產生活方式不匹配，難度尤其大。一些鄉鎮干部也認為這些工作不太符合農村實際，而且也不能從根本上解決什么問題，“木柴堆在那里美不美觀不重要，但這就是農村啊，非要把農村搞得跟城市一樣有什么意義？”

　　在這些農業型村莊，環境衛生是無關緊要的。表面上看是在幫助農民“創造美好生活”，但實際上農民很清楚他們需要什么。長此以往，群眾自然認為鄉村干部只做一些虛頭巴腦的事情，并不關心和解決群眾真正急難愁盼的問題。一位老干部深有感觸地說：“原來鄉鎮與群眾的關系是融合的，雖然群眾會反感，但鄉鎮的工作接地氣。現在的干群關系是我們搞我們的，他搞他的。”

　　“負重前行”與體制懸浮

　　當前，在自上而下的任務高壓下，鄉鎮體制普遍呈現出一種積極運轉的狀態，“發展”成為鄉鎮治理的核心話語。這種“發展”不僅體現在經濟層面的產業發展，還要求在社會治理領域積極改善農村的環境面貌。這種外部驅動的發展要求給鄉鎮帶來了兩個方面的強壓力：一是考核問責壓力。伴隨任務結構的改變，上面對鄉鎮基層的考核方式也隨之變化，考核的頻率更高、指標更細、范圍更廣，考核后排名通報約談常態化。以前，工作壓力主要在領導身上，現在任何工作都責任到人，所以每個人都有壓力。二是財政壓力。“發展”意味著要做事，做事就要花錢。同時，伴隨任務增加而來的體制擴張意味著鄉鎮體制的運行成本也在逐步增加，鄉鎮的開支也就越來越大。但絕大部分中西部鄉鎮的財政能力都是非常薄弱的，最近幾年的項目建設已經使很多鄉鎮入不敷出了。A鎮去年開始出現工資發放困難的情況，甚至面臨負債風險，目前已將“保運轉”放在首位。

　　總體而言，當前的鄉鎮體制越來越懸浮于鄉村社會。這不只是說鄉鎮的工作與農民的現實需求脫節，更重要的是，這些自上而下的、不符合農村實際情況的任務要求正在重塑一個與鄉村社會結構脫嵌的鄉鎮體制。新的鄉鎮體制雖然也通過各種政策任務進入鄉村社會，并與群眾發生互動，但本質上是一種“表面性關聯”。無論從鄉鎮干部還是從鄉鎮工作來看，都是游離于鄉村社會之外的。如何破除鄉鎮體制懸浮、讓鄉鎮能夠立足鄉村社會實際來執行國家的政策任務是當前鄉村治理的一個重要挑戰，這將從根本上制約著未來的鄉村治理有效與鄉村治理現代化。

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號