一、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”變?yōu)?ldquo;部門吹哨、鄉(xiāng)鎮(zhèn)報到”
再結(jié)合觀察到的縣鄉(xiāng)現(xiàn)象，來探討體制如何運轉(zhuǎn)才能有效。
針對負(fù)擔(dān)重的問題，各級都在想辦法。從基層來看，負(fù)擔(dān)重有兩個方面：
一是基層如鄉(xiāng)鎮(zhèn)要與群眾直接接觸，為群眾服務(wù)是基本職能，而群眾的需求又十分復(fù)雜，做群眾工作并不容易。
二是上邊的要求高，尤其是隨著越來越多的條線部門開始從業(yè)務(wù)部門變成指令部門，或是為了行政攬權(quán)，或是為了避責(zé)，下發(fā)越來越多的命令、文件和要求。使得基層工作變得越來越多。
這就出現(xiàn)了矛盾：站在基層基本要求的角度，服務(wù)群眾是第一位的，出現(xiàn)群眾不滿意或群眾矛盾就被“一票否決”，如引發(fā)輿情或重大事故。所以，做好群眾的工作是一切工作的“中心”。
但是，上級部門的要求也越來越多、越來越嚴(yán)，部門動不動就約談排名，有時是組織部門或紀(jì)檢部門直接牽頭推動工作。這么一來，縣里幾十個的條線和局委辦，也變成了權(quán)力指令部門，它們下達的工作也成了“中心工作”。
條線要求落到基層，就變成了“中心工作泛化”：每一件事情都得限時完成，不僅要完成，還得排名。最終的結(jié)果是，部門下發(fā)的指令與基層實際定位不符合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有那么多精力，也喪失了最基本也是最重要的職能——做群眾工作：將惠農(nóng)政策轉(zhuǎn)變?nèi)罕姷纳願^斗和治理參與，解決農(nóng)民的急難愁盼，增強群眾的獲得感和認(rèn)同感。
站在基層角度，如果說群眾工作是“中心工作”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治定位，那么，隨著各個條線從業(yè)務(wù)部門變成了指令部門與權(quán)力部門，就會造成行政對政治的損害。
這種部門權(quán)力化的直接結(jié)果是，基層幾乎所有的工作精力都是用于完成越來越多上級指令，縣鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了變化，過去條線部門是為中心工作提供業(yè)務(wù)、技術(shù)服務(wù)與支持的，現(xiàn)在變成了對基層完成群眾工作的干擾。
各級工作越來越繞著部門指令轉(zhuǎn)，必然帶來基層將精力朝上，概括起來，條塊關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系就出現(xiàn)了：從“塊塊吹哨、部門報到”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;部門吹哨、塊塊報到”。
二、針對官僚主義和形式主義的治理下沉改革
部門工作變成了中心工作，部門業(yè)務(wù)變成了行政指令，本質(zhì)是用部門的合理性替代了全局工作的合理性。由于部門本身是從局部和專業(yè)考慮問題的，這也就造成了專業(yè)工作、業(yè)務(wù)工作的單兵突進，缺乏對復(fù)雜實際情況的考慮，基層被動配合這種單兵突進，與群眾實際不符或是工作方式太急，就出現(xiàn)了形式主義和官僚主義。
部門工作太多、部門要求太高，基層承接能力有限，各級都開始意識到了部門官僚主義的危害，也在嘗試改革，因此，就出現(xiàn)了各種人力物力下沉的推動。這是當(dāng)前基層機構(gòu)改革的一種動向。
三、綜合執(zhí)法下沉改革的“悖論”
各地的改革方式不同，有的要求條線部門派人下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的待遇，有的是派駐專項工作幫扶干部，如“駐村第一書記”，等等。這些改革都是嘗試解決基層權(quán)小責(zé)大問題。改革的重點也是理順部門與基層的關(guān)系。
以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革為例。經(jīng)過一段時期，不少地區(qū)已經(jīng)完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)立，如成立綜合執(zhí)法中隊，設(shè)置人員、成立機構(gòu)、承接事項等。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，要解決的問題是：過去國土、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境、市場等所有方面的執(zhí)法權(quán)限，分布在不同的條線部門，這些部門向下開展業(yè)務(wù)，向群眾執(zhí)法，距離很遠(yuǎn)，很難到位。因此，部門就將工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓，出現(xiàn)違法或者因為管理不到位而引起重大事件，部門承擔(dān)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也得承擔(dān)責(zé)任。
其中，部門的責(zé)任是履職不力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是屬地管理帶來的責(zé)任連帶。
通過屬地管理這一條，條線部門將相關(guān)管理責(zé)任壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求黨政同責(zé)，年初簽訂承諾書，平時天天下發(fā)文件，對工作進行考核排名。部門想辦法將工作壓力引向鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的能力也十分有限。尤其是在涉及執(zhí)法方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是不擅長，沒有專業(yè)力量，也不具備執(zhí)法資格。
這就出現(xiàn)了所謂的“看的見的管不著、管得著的看不見”的說法。
針對這一點，縣鄉(xiāng)之間進行了執(zhí)法權(quán)下沉：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)，將各部門涉農(nóng)涉基層的各種執(zhí)法權(quán)限下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備執(zhí)法資格。
然而，從調(diào)查走到的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中隊之后，很多幾乎沒有進行過一次有效的執(zhí)法活動。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅做了半項執(zhí)法事務(wù)：某村位于山區(qū)，村民大量搬遷到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了完成冬季森林防火任務(wù)，村里在本村山林的一塊空地上搭了個簡易活動房，被上級巡視發(fā)現(xiàn)后，定性為破壞森林和搭建非法建筑，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法。
這件事情出來之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不理解，村干部更是氣憤不已。
首先，村里認(rèn)為搭建簡易房，是為了完成森林防火，這也是上面催的火燒眉毛的事情。并且，當(dāng)?shù)厣址阑鹗莻€真實任務(wù)，確實是林中松樹茂密，搞不好就真的起火。其次，村干部認(rèn)為搭建的也是活動板房，很容易處理，等待防火季節(jié)結(jié)束之后，再拆不遲，而上邊執(zhí)法要求立刻拆除。
要知道，這個活動板房是村里擠出集體資金搭建的，是完成鎮(zhèn)里好說歹說下壓的工作任務(wù)。村書記才勉強去做，現(xiàn)在說拆就拆，讓做工作的村書記特別為難：剛建好，就拆了，怎么跟群眾解釋？
這么做，也讓村里覺得特別沒面子：干嘛非要下個違法通知書？辛苦做工作還落個違法結(jié)果？如果真是要求拆的話，好好說一句不行嗎？鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的那幾個人不是平常熟得很嗎，不是天天見面嗎？
跟執(zhí)法隊的工作人員訪談，他們也覺得無可奈何。這個事情如果放在之前，很容易解決，跟村書記說一下，“不能搞了，拆了吧”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)好好說幾次，村里也會配合的。而現(xiàn)在，村里肯定要找鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他領(lǐng)導(dǎo)抱怨，畢竟要完成的森林防火工作也是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)天天追著問的。
在執(zhí)法隊看來，現(xiàn)在啟動了執(zhí)法程序，不僅傷了面子，而且程序還很復(fù)雜。等到程序走完，冬天過了春天也來了，階段性防火也結(jié)束了。
這是舉的一個例子。經(jīng)過綜合執(zhí)法改革下沉，縣里諸多條線部門所涉及的幾十上百個執(zhí)法職能下到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，表面上看，是解決了“看的見而管不著”問題。從實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法卻面臨如下問題：
其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否有那么多執(zhí)法事務(wù)？當(dāng)然，從嚴(yán)格管理、高標(biāo)準(zhǔn)要求來看，農(nóng)村很多事務(wù)都可以用執(zhí)法去管，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層面對的是一個轉(zhuǎn)型社會，群眾還不懂得部門制定的“規(guī)范”，或者說群眾很多生活方式比這些部門“規(guī)范”和“標(biāo)準(zhǔn)”存在的歷史要早得多，且有其自身的邏輯合理性。無論如何，將鄉(xiāng)村變成一個理想的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的世界，是要經(jīng)過很長距離的。還且不論有沒有必要這么做。
其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是否要靠執(zhí)法？就拿有的地方群眾熏臘肉、辦酒席、“燒火糞”（制作少量土肥）的行為方式來說，是否有必要按照執(zhí)法的方式去管理？就算有些引導(dǎo)工作的出發(fā)點是好的，能不能通過說服教育來推動工作？相對于“硬生生”的執(zhí)法，通過鄉(xiāng)村干部沉入群眾中，采用各方面都容易接受的“鄉(xiāng)土”工作方式，是不是更有效？
無論如此，從結(jié)果上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)成立之后，基層執(zhí)法并不積極，站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度看，很多事情用執(zhí)法反而不好管。比如農(nóng)民出現(xiàn)違規(guī)建房，通過執(zhí)法程序，大致是：要下發(fā)告知書，農(nóng)民不聽，間隔多少日，再次下發(fā)，再申請強制。用鄉(xiāng)村干部的話說，如果按照這個程序辦，房子早就建成了。而在此之前，鄉(xiāng)村干部看到后，按照鄉(xiāng)村的邏輯管理，去勸說或阻止，一般也是當(dāng)場有效果的。現(xiàn)在按照一套繁瑣程序來，反而是容易搞成既成事實。
當(dāng)然，事實既成之后，也可以用法律強制，強行拆除！不過，這又有什么好處呢？群眾建房的投入是收不回的。
其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不積極也是因為成立機構(gòu)之后，執(zhí)法能力不足。所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)，無非是將過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他工作人員，調(diào)到這個職能部門而已，啥也沒有增加。
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不積極，可以猜想，下一步縣級綜合執(zhí)法部門可能就會下達基層執(zhí)法考核任務(wù)，比如，對每個月的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法量進行排名，對排名落后的采取問責(zé)約談。
如果接下來真的走到那一步，將執(zhí)法也變成了部門工作的排名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定會竭盡全力去完成，去追求辦案量。這樣一來的后果，就變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主動執(zhí)法、強制執(zhí)法、釣魚執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與群眾的關(guān)系最終就走向了“執(zhí)法與被執(zhí)法”關(guān)系，好不容易培養(yǎng)起來的一點基層干群感情恐怕得進一步流失。這又是何必呢？
四、部門到底是要下沉基層還是下沉業(yè)務(wù)？
部門權(quán)力化、部門任務(wù)太多，造成了基層負(fù)擔(dān)太重，因此，要調(diào)整這一關(guān)系。
從看到的一些情況來說，需要做出選擇：部門到底是下沉到基層，還是下沉到業(yè)務(wù)本身？
結(jié)合一些觀察，綜合執(zhí)法下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)果是：國土、住建、環(huán)保、食藥監(jiān)、市場、農(nóng)業(yè)等所有部門，終于通過將一部分職能甩到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從基層工作和與群眾的接觸中解脫出來。
也就是說，以后凡是涉及相關(guān)的管理，只需要命令鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法即可。鄉(xiāng)鎮(zhèn)做不好，就加重排名考核。這樣的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門進行了職能替代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了原來由部門承擔(dān)工作，部門從一線變成了二線，將職能和業(yè)務(wù)都留在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
這樣的治理下沉改革，沒有解決基層的問題，反而讓部門變得更加脫離實際，讓部門從業(yè)務(wù)本位變成了權(quán)力指令部門了。這最終會加重基層負(fù)擔(dān)、加重形式主義和官僚主義。
還有第二種治理下沉改革，就是這些原本承擔(dān)業(yè)務(wù)、技術(shù)和專業(yè)職能的條線部門，從辦公室走出來、從考核和文件發(fā)布中走出來，回歸業(yè)務(wù)本身，沉入群眾、沉入田間地頭，大興調(diào)查研究，農(nóng)業(yè)部門將本縣的農(nóng)情民情搞清楚、將農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)鉆研透徹，扶貧部門將農(nóng)民收入情況和農(nóng)村貧弱群體類別搞清楚，水利部門踏遍全縣大小水系河流湖泊、對水情水利了然于胸，環(huán)保部門將燒秸稈生火做飯與空氣指數(shù)的關(guān)系搞明白，……
部門將業(yè)務(wù)工作做好了，對群眾情況十分熟悉了，胸中有了溝壑，為中心工作提供服務(wù)和支持，為各級開展工作提供專業(yè)性和技術(shù)性支持，等等。
這樣一來，部門分工、條塊協(xié)作就變得有效率，才能夠?qū)⒒鶎庸芾砗谩艺咿D(zhuǎn)化性落地，實現(xiàn)服務(wù)群眾和治理有效的目標(biāo)。
所以，推動治理下沉，從部門工作的角度看，重要的是沉入到業(yè)務(wù)本身，而不是通過沉入到基層來變相地轉(zhuǎn)移責(zé)任和加重負(fù)擔(dān)。
五、提升部門工作、破解官僚主義
專業(yè)性和技術(shù)的部門，是現(xiàn)代治理體系的必要組成部分。國家治理越復(fù)雜，這些部門工作也會越復(fù)雜。
部門的本質(zhì)是做好業(yè)務(wù)工作，支持和服務(wù)中心工作。但是，部門基于專業(yè)門檻、技術(shù)迷霧，很容易出現(xiàn)組織膨脹和權(quán)力擴張，出現(xiàn)了部門主義和部門利益，變成體系中的摩擦力。這是現(xiàn)代科層體制在全世界的通病。
黨的組織工作就是要消除部門科層化的問題。
從當(dāng)前看，提升部門工作是破解官僚主義的切口。關(guān)鍵一點：讓越來越復(fù)雜的部門工作要回歸業(yè)務(wù)本位，做好本質(zhì)工作，多在技術(shù)和專業(yè)上提升能力，少思考“創(chuàng)建”、“經(jīng)驗”和“模式”，多改進技術(shù)，減少抽象詞匯制造，做推進中國式現(xiàn)代化的螺絲釘，增加潤滑、減少摩擦，推動整個體系揚帆遠(yuǎn)航。
桂華、2024.2.3上午
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