城鄉流動大背景下，經濟欠發達地區農村人口大量外流，大量農村高齡老人留守村莊，面臨自養難以持續，家庭無法兜底的困境。養老責任溢出家庭，亟需政府和社會兜底。前期調研發現，農村大量高齡老人獨自留守村莊，駐村調研中每每看到高齡老人枯坐家門口磨日子的狀態倍感心酸，也不時聽到獨居老人不幸過世多日才被發現的底線事件。農村高齡老人在進入基本生活自理卻難以做飯的半自養階段面臨迫切的吃飯難、高意外風險困境，其子代受孫代家庭發展壓力擠壓，難以回應老人的照料需求。面對這一人群的迫切需求，農村社區養老問題治理迫在眉睫，政府推動老年助餐服務政策，各地紛紛踐行老年助餐實踐。X市調研發現，該地農村以頤養之家開展助餐服務，全面鋪開，運行良好，解決了獨居高齡老人的吃飯問題，降低了老人的意外風險，分擔了農村家庭壓力，激活村莊社會，助力鄉村治理。
一、農村助餐實踐樣態
X市總人口120.28萬，60歲以上21.57萬，老齡化水平17.68%，70歲以上老人近10萬人，農村70歲以上6萬余人。目前農村頤養之家562家，入家老人9702人，占農村70歲以上老年人1/6，基本實現了有需求老人全覆蓋。入家老人標準為本村年滿70周歲以上老人，但實際運行中入家老人絕大部分都是80歲以上的高齡老人，占極少部分的70-80歲之間的老人多處于喪偶獨居、身體狀況不良的境地。
農村頤養之家在2016年由市委統籌，將頤養之家建設列為重點民生工程，由市縣（區）兩級組織部門牽頭，多部門共同參與，財政為每個點出資5-10萬元建設資金，由村委著手建設運營。農村頤養之家用餐和運營補貼為縣市兩級財政每人每月各補貼100元，老人自費200元，每月400元解決老人一日三餐用餐難題。
X市農村頤養之家分為吃住一體點和助餐標準點兩類，吃住一體107個，標準點480個，各村因地制宜，村委根據村莊需求和村莊資源靈活選擇建設。
建設吃住一體點村莊的共同特點是村集體經濟強，村莊動員能力強，鄉賢和村民捐贈多。如S村，通過社會籌資近200萬元，新建兩層50個床位的頤養之家，設有活動室、餐廳、廚房和標準間，活動室配有電視、桌椅、空調等設施，房間內配有空調、衛生間、衣柜和床鋪，目前入住老人22人，只就餐不住的老人5人。頤養之家由村會計管理，負責食材采買、賬目統計公開與道德積分統計；以每月每人1800元聘用了本村兩個60余歲活力老人為廚師，負責頤養之家的餐飲和保潔。目前該村老人每月僅需繳納200元就可入住，最多時入住36人，疫情期間一直堅持運行，目前賬戶仍余27萬元。
建設標準就餐點的村莊共性是村集體經濟薄弱，村莊社會松散。如P村，12個自然村，面積大，老人居住分散，共設三個頤養之家供餐點，分別利用村老年人活動中心、閑置村小、村集體用房加以改造而成，花費僅五萬。目前該村三個就餐點，最大的村小點47人，另兩個點各十幾個，共有70個老人吃飯，包含送餐16人。該村頤養之家由村婦女主任兼管，聘有本地近六旬廚師兩人負責餐食和送餐。目前，頤養之家基本能做到收支平衡，管理工作也未給村婦女主任造成負擔。而其他村更為寒酸的就餐點，則是利用村民閑置民房，設一間廚房和一間就餐間，請一名本村農婦做飯，約有十多個老人吃飯。
二、行政激活社會——X市頤養之家何以成功？
X市頤養之家這一舉措能得以落地并持續運行數年，并作為典型案例在全省推廣，在于該模式通過行政手段高位推動，在契合農村社會需求的基礎上，激活農村社會資源，動員多元主體參與，實現行政激活社會的鄉村治理。
1. 鄉村社會的內生需求。X市農村屬于宗族性村莊，村莊社會中仍保留著尊老敬老的傳統，筆者調研中強烈感受到上至政府下到民眾都很重視老人養老。城市化背景下，X市工業發展較好，在農民家庭發展目標驅動下，大量農村人口以家庭遷移方式進城買房生活，獨留難以離土離鄉的高齡半自養老人在村，家庭難以承擔其照護之責，這一部分老人的養老成為亟待解決的農村社會內生公共服務需求。
2. 行政輸入資源。政府在回應國家行政要求和地方社會需求之間，以回應農村高齡老人助餐需求，由市委統籌，強化黨建引領和組織保障，由組織部牽頭，多部門合力推動頤養之家的建設，市、區（縣）、鄉（鎮）、村，四級黨委書記親自調度，并在建設當年將該項工作納入考核，強力推動農村頤養之家的建設。市、區、鎮三級行政通過黨政領導注入合法性，將頤養之家的建設作為中心工作推動，保證了助餐方案的落地，且以每個助餐點5-10萬的建設資金，每年縣區兩級財政2400萬的運營資金激活村莊資源。市政府通過印發指導意見和工作方案，為頤養之家的建設制定原則，如頤養之家建設標準，設管理員和理事會、食物標準、老人準入制度、風險防范制度等。但在具體的操作空間上也給了各鎮村較大的靈活調整空間，各村能根據村莊社會的資源條件、需求自主建設。
3. 宗族社會的積極回應。宗族性村莊重視父代養老，在支持子代家庭發展和父代養老之間面臨兩難選擇，養老問題成為村莊社會的難點與痛點。政府在此時以行政手段和資金支持提供養老服務，自然迎來村莊社會的積極回應。在農村頤養之家建設中，各宗各族中的鄉賢、積極分子都積極籌錢籌物并形成風潮。如S村鄉賢捐資170余萬新建頤養之家，村組干部、黨員積極分子、村民多則萬元，少則五百的捐資，籌得20余萬元的運營資金。在政府資金和社會捐贈雙重資金保障下，村民和村委積極溝通，就在哪建、建什么樣的、如何建進行積極商榷，最后達成“誰家都有老人，誰都會老，要建就建好的，建吃住一體”的共識。頤養之家為村莊社會各主體的公共參與提供了平臺，運營中不時會收到單位、企業和返鄉村民的捐贈物質和資金，也有學校、志愿團隊不時的探訪與服務。
4. 村級組織的有力行動。村委作為政府行政體制的末端，要承接自上而下的行政任務且面臨強考核，但自上而下的行政要求，如不能回應村莊內部的內生需求，則難以激活村莊社會的參與，難以保證村干部的工作積極性。村莊社會的積極參與和內生需求的契合，使得村干部既能回應上級行政任務，又能獲取為民做好事的好名聲，村干部積極工作的動力增強，在統籌安排、鏈接資源、選址興建、管理運營上就很賣力，且該項工作自上而下的行政要求上還有較大的自主靈活性，這也使得頤養之家的建設與營運能更加因村制宜。
5. 老人自組織的激活。X市農村頤養之家得以持續發展六年并運行良好，得益于頤養之家的低成本和入家老人理事會的建立。頤養之家定位是提供助餐服務，入家老人僅需自繳200元，再加上市縣兩級財政的200元補助就可以持續運轉，保證老人每天有6-10元的伙食費。各村頤養之家由村委管理，一般由村支委兼任管理員，負責食材采買、財務核算和公開，投入時間少，工作壓力不大。來吃飯的老人都是自理老人，能實現基本自我照料。在運營之初，由老年人推選威望較高的積極分子組建入家老人理事會，設會長一名，會員兩名。理事會上對食材過稱、賬目核算、捐贈物質履行監督之責，下對老人之間的糾紛進行調解、老人狀況的摸排、收集老人就餐需求，對接村委及時反饋，實現低成本管理，極大地減輕了村委管理壓力。
6. 確立行政與社會的責任邊界。強國家行政下的資源輸入，往往容易形成政府大包大攬，百姓等看要，難以達成治理目標，其根源在于行政與社會的責任邊界不清，行政吸納社會。行政激活社會，需要確立行政與社會的責任邊界。在X市農村頤養之家的運營中，其政府和社會的責任邊界較為清晰。頤養之家只提供助餐服務不提供照料服務，半自理或非自理老人的照料責任仍是家庭承擔，所以在吃住一體中只收自理老人，勸退失去自理能力的老人。而在標準點中，為自理老人提供就餐服務，為半自理老人提供送餐服務。老人入家前要簽訂入家協議，明確家庭和頤養之家的責任邊界，為頤養之家規避過度風險，保證了村莊內的公共養老服務的平穩運行。
隨著政府治理能力的不斷提升，治理體制不斷強化，國家不斷向農村基層社會輸入大量資源用于改善農村基礎設施建設和公共服務供給，基層被納入國家治理體系，但卻往往形成政府包辦，社會參與度低，難以回應村莊社會需求的治理困境。X市農村社區養老治理實踐通過行政輸入資源，契合基層社會的內生需求，激活基層社會，整合政府、村級組織、社會和老人自組織的多元治理主體，達成了低成本、高效能、可持續的養老服務供給路徑。
榮娥
（武漢大學社會學院訪問學者 嶺南師范學院社會與公共管理學院講師）
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