提要：在鄉村振興和共同富裕的背景下，發展縣域經濟成為社會的共識。發展縣域經濟需要縣級政府擁有更大的自主權，因此當前不少地方都在進行擴權賦能強縣的改革。但是，并不是所有中西部地區的縣域經濟都能形成容納現代制造業的最低規模。擴權強縣后部分縣級政府在缺少監管的情況下“經營縣城”，由此產生了一系列問題，如農民進城買房卻難以就業安居、基礎設施投資過量造成負債等，使縣域發展面臨風險。中西部縣域城市是農村的延伸，其生產性和發展性存在弱項。要準確定位中西部縣域的發展，發揮其提供基本公共服務和市場化服務的首要功能。
關鍵詞：縣域經濟 百強縣 城市經濟帶 基本公共服務 擴權賦能
在中國，縣是一級非常重要的建制，是中國經濟社會發展的基石，大力發展縣域至關重要。伴隨鄉村振興與共同富裕的推進，以縣為載體的縣域發展對我國區域均衡發展和城鄉融合發展具有深刻的意義。經營縣城作為各地縣域發展的重要舉措，其做法一般有兩種：一是發展縣域工業，即通過大舉擴張經濟開發區進行招商引資，以推動縣域工業化發展；二是推動縣域城市化，即通過大規模的城市發展建設推動農民進城買房，進而促進縣級房地產市場的發展。客觀上，工業化與城市化作為經濟發展的一體兩面有助于形成經濟發展的有機循環，但實際情況并非全然如此。
調查發現，通過經營縣城推動縣域工業化和城市化發展的方式在東部沿海發達地區基本比較成功，但是在廣大中西部的普通農業縣卻普遍面臨問題：一方面這些縣城的基礎設施建設存在超出實際需求的問題，尤其是諸多縣城建設的華而不實的“白象工程”帶來了資源浪費；另一方面，縣級開發區由于招商引資出現困難，不能創造較高的稅收，反而產生因企業破產導致的開發區閑置荒廢現象。更為嚴峻的是，縣域范圍內的大規模建設帶來了大量縣級債務，加劇了縣級公共財政的金融風險，如貴州省獨山縣等地。為什么使用了同樣的發展方式，中西部廣大地區卻難以復制東部地區的成功經驗？這就需要我們深入探索縣域發展的本質。
進入21世紀以來，為推動縣域發展，各地推行了一系列體制機制改革，比如財政上的“省直管縣”、行政上“擴權強縣”等舉措(龐明禮、徐干，2015)。就擴權強縣而言，浙江基于沿海區位優勢率先發展民營經濟，實施了擴權強縣改革，起到了進一步放活民營經濟的作用，推動了縣域經濟的快速發展(袁淵、左翔，2011)。內陸各省紛紛學習浙江的這一舉措，從而擴權強縣改革迅速地在全國范圍內獲得推廣并不斷強化。例如，湖北省在2021年加大擴權強縣力度，經全省黨代會討論通過，印發《關于深化擴權賦能強縣改革增強縣域發展活力的實施意見》，通過若干改革舉措進一步擴大縣域發展自主權，推動縣域經濟做大做強(廖志慧，2021)。
擴權賦能改革將縣一級權能從市級政府中釋放出來，在加強省級政府對縣級政府直接監管的同時，賦予縣級更大的發展自主權，為縣級自主經營縣城、推動縣域經濟發展提供更大的運作權力和自由空間，使各級政府可以因地制宜地推動地方發展，這也是浙江改革成功的關鍵。但是這一改革在浙江的成功，是因為浙江較好的區位優勢和要素集聚效應所形成的規模經濟發展優勢，擴權強縣只是在此基礎上的“錦上添花”。與此形成對比，湖北省除去武漢、襄陽和宜昌三大經濟中心輻射圈內的近郊縣(百強縣的集中地)，在大城市輻射下通過擴權強縣形成優勢疊加外，其他絕大多數普通農業縣在區位劣勢和發展基礎薄弱的結構性困境下，難以單純通過擴權強縣改革實現縣域經濟的躍升。由此，對于廣大中西部普通農業型地區，是否應當實施擴權強縣改革就值得商榷。
學界已經關注到擴權強縣改革的問題，比如從行政分權角度，有學者認為這一改革改變了市級的激勵和約束結構，引發省、市行政層級間的博弈(胡彬、胡晶，2016)。省直管縣造成的監督弱化乃至缺失，導致擴權賦能所賦予的權力被地方利用，產生“亂作為”現象，引發了部分縣域發展躍進和財政透支。從經濟發展角度，學者普遍發現擴權強縣改革容易引發縣域間的惡性競爭(周黎安，2004)，導致經濟發展的分散化，弱化中心城市的要素集聚能力，使產業轉型升級更加困難(李金珊、葉托，2010)。但是，如上討論都是從擴權強縣改革本身出發，而擴權強縣改革的問題并不僅在于其改革是否合理，而在于這一改革與地方發展的適配性。這就需要深入到中國發展的東西差異中去理解縣域發展的內在邏輯。
習近平總書記在二十大報告中指出：“中國式現代化是人口規模巨大的現代化。我國十四億多人口整體邁進現代化社會，規模超過現有發達國家人口的總和，艱巨性和復雜性前所未有，發展途徑和推進方式也必然具有自己的特點。我們始終從國情出發想問題、做決策、辦事情，既不好高騖遠，也不因循守舊，保持歷史耐心，堅持穩中求進、循序漸進、持續推進。”筆者即基于當前中國發展階段的國情，討論縣域發展的條件與定位，提出關于如何發展縣域經濟的看法，以拋磚引玉，引起關于縣域發展的進一步討論。
一、如何理解“郡縣治、天下安”
“郡縣治、天下安”是對中國自秦漢以來兩千多年歷史具有高度共識的總結，也被當作擴權強縣發展縣域的歷史依據。
在傳統農業社會，縣以上的城市是消費性的，鄉村才是生產性的。因為傳統時期中農業是最為重要的產業，農業產出依靠土地，土地是最為重要的生產資料，土地的占有情況成為決定個人階層地位乃至國家統治形式的主要因素。農業土地在空間上的分布具有平面覆蓋的特征。傳統農業是自然農業，需要依靠自然界的光、熱、水等條件。相對來講，胡煥庸線以東地區具有更好的自然條件，土地產出多，可以養活更多人口，支撐更多、更大的城市。
在胡煥庸線以東廣袤的土地上，形成了基于地理邊界劃分的行政區劃，其中縣級行政區劃是秦漢以來最為穩定也極為重要的行政區劃，縣域治理為國家提供了穩定的農業稅賦和糧草供給，是國家統治的基礎。可以說，在傳統時期，人口、經濟總量的90%都是在縣域范圍內發生的，占人口和經濟總量比例不到10%的城市主要是消費性的而非生產性的，無法脫離農業和縣域而獨立存在下去。
秦漢以來的中國被分成1000多個區劃相對穩定的縣，幾乎所有用于農業生產的土地都被納入縣的管轄范圍之內。縣域經濟的發展狀況與其轄區內的土地總面積和土地產出能力成正比。對縣轄區內的土地、人口的管理為國家治理提供了基礎。農業社會主要經濟支柱為土地產出，而土地的平面分布格局決定了傳統時期的均衡性，郡縣土地產出總量及其剩余決定了郡縣的經濟乃至政治地位。總體來講，胡煥庸線以東地區的土地產出能力比較強。近代以來，尤以長三角地區土地產出能力最強，江南成為中國經濟的重心，江浙的郡縣治理在中國的國家治理中占據重要位置。
以土地產出為主的傳統農業經濟分布相對均衡，縣域差距有限，且縣之上的城市以縣域經濟為基礎而存在。正是在農業經濟的條件下，依靠郡縣穩定的農業產出，國家經濟才能穩定運行，方能“天下安”。
進入工業時代以后，經濟分布情況發生轉變。工業以產業鏈的聚集為前提形成，工業生產與土地自然屬性的聯系較弱，可以在有限的土地上形成巨大的經濟產出，因此就有了以人口和資源大規模集聚為特點的現代城市。與傳統消費性城市不同，建立在工業生產基礎上的現代城市是生產性的。
依托工業生產而發展起來的現代城市，深刻地改變了經濟的地理分布，城市與農村之間出現了的巨大差異。傳統城市本質上是農村的延伸，是依附于農村的，因此，郡縣就具有極其重要的地位。而現代城市不再是農村的延伸，也不再依附于農村，越來越成為經濟與人口的中心。現代國家的經濟重心從土地產出能力轉移到城市的工業發展水平上。
工業發展又與資源、交通、人口、消費等各方面有復雜的關系。沿海口岸地區可以借用海運優勢，在全球化時代獲得巨大的區位發展優勢。因此，全世界幾乎所有大江大河入海口的三角洲都獲得了經濟的高度集聚。
近代以來，中國開始走向工業化，經濟開始集聚，大批口岸城市和工業城市發展起來。新中國成立以來，在優先發展重工業的趕超型現代化戰略的引領下，國內形成了若干以大城市為中心的工業制造和經濟發展中心。改革開放后，沿海地區尤其是長三角和珠三角地區利用區位優勢，實現了快速工業化，成為“世界工廠”的主要“車間”。中國經濟集中到東部沿海的城市地區，縣域經濟尤其是中西部地區的縣域經濟占比出現下降。如圖1所示，全國1431個縣的GDP總量在全國GDP總量中的占比逐年下降，從2014年的23.71%下降至2019年的21.38%，2016年以后的下降趨勢尤為凸顯。
在工業化時代，尤其是全球化時代，經濟高度集聚，區域之間以及城市之間的不平衡已是常態，以土地產出為主要經濟產出從而形成的相對均衡的傳統經濟格局不復存在，基于行政區劃的縣域經濟因產業發展程度不同而在經濟體量上差異巨大。同樣是縣級行政區劃，江蘇昆山的GDP已過4000億元，而中西部大部分縣域的GDP尚不足百億元。在這種縣域經濟規模差距較大的情況下，如何實現“郡縣治”須得到進一步研究。
二、擴權強縣與縣域發展的歷程
在當前中國，縣級行政區劃仍然是極為重要的一級行政建制，中國2000多個縣級行政區占據了全國90%以上的國土面積，擁有全國70%以上的人口規模，貢獻了全國約50%的GDP。縣級具有相對完整的政府架構和政治、經濟、文化功能。調動縣級政府的積極性、充分發揮縣級政府各方面的功能，對于穩定與發展像中國這樣幅員遼闊、人口眾多的國家具有極為重要的意義。
新中國成立之初，行政構架曾設有四級政府，即中央、省、縣、鄉鎮四級。全國2000多個縣級政府，平均下來每個省級政府的管轄范圍內就有七、八十個縣級政府。這樣的管轄幅度十分之大，很難管好，因此在省以下設立地級行政公署代省管縣。改革開放以后，地級行政公署普遍改為地級市政府，中國因此有了當前的五級政府架構，縣級政府隸屬于地級市政府，省不再直管縣。
改革開放以后，為調動發展經濟的積極性，地方政府擁有了一定發展經濟的政策靈活性。具有完整政權架構和功能的縣級政府在推動經濟方面具有優勢。調動縣級政府發展經濟的積極性，大力發展縣域經濟，成為一個時期國家的重要政策導向。其中，最為典型的是一些縣大力發展鄉村工業，包括支持興辦集體經濟性質的鄉鎮企業和以私人小作坊為基礎的民營企業。前者的代表是20世紀八、九十年代的蘇南地區，后者的代表是浙江地區。同期，珠三角地區大力發展以“三來一補”為基礎、“兩頭在外”的外向型企業。鄉村工業發展的過程涉及土地、金融、稅收、環保、安全生產、社會保障的許可與審批，縣級政府往往權限不足，需要向市級申請審核，再報省級批準。在經濟快速發展、管理復雜性不斷增加的情況下，縣一級的權限不足成為影響縣域經濟持續健康發展的重要障礙，地市一級對縣級的管理拉長了行政鏈條，提高了行政審批成本，也就阻礙了縣域經濟的發展。到2000年前后，從浙江開始，全國掀起了一場聲勢浩大的擴權強縣運動，幾乎所有省級政府都要求地市不再限制縣級政府的行政權力，行政管理和審批權限“能放盡放”，以“減少層次，擴權簡政，增強縣域經濟發展活力”(龐明禮、徐干，2015)。具體而言，一般有兩種擴權形式：第一種是直接將一些重要的縣計劃單列，將之從原屬的地市中獨立出來，由省直管；第二種是雖然縣仍然隸屬于地市，但減少地市對縣的審批權責，縣在很多重大管理審批事務上直接對省負責，僅在市級備案。
通過擴權強縣，省縣之間的聯系更加暢通，甚至直接越過市級層次，如此減少了管理層級，提高了行政效率。從基層的角度看，縣一級有了更大的管理與審批權限，更有主動性和積極性來推動縣域經濟的發展，而縣域經濟的持續發展必然會帶動地方經濟的成長。不少研究揭示，正是縣域經濟的活力，推動并創造了中國持續高速經濟發展的奇跡(張五常，2017：164—166)。
細數改革開放以來縣域經濟的成長，大概可以分為三個時期：一是鄉鎮企業的快速發展時期，大概延續至20世紀90年代中期；二是招商引資時期；三是規范發展時期。與此相應的，中國市場經濟有兩個階段：第一個階段是改革開放至20世紀90年代的賣方市場階段，這個階段只要能生產出工業品，就不愁銷路，這是鄉鎮企業可以快速成長的前提；第二個階段是其后的買方市場階段，工業品出現過剩，質次價高的鄉村工業品被市場淘汰，全國絕大多數鄉鎮企業關停轉制，中西部地區的鄉鎮企業幾乎全軍覆沒。蘇南地區利用集體經濟優勢招商引資，保持了經濟增長勢頭；浙江民營經濟利用政策環境優勢，順利實現了優勝劣汰；珠三角地區自發展初期就實施“三來一補”“兩頭在外”等發展策略，在中國加入WTO后更是如魚得水，經濟保持持續增長。
在發展鄉鎮企業階段，甚至在招商引資階段，縣級政府的自主權是十分重要的，縣級政府的自主權越大，就越能在土地、稅收、環保、金融、勞動保障等方面采取有利于本縣經濟發展的政策，推動縣域的持續發展。不同縣和不同地區之間存在激烈的經濟發展競爭，縣級自主權是推動地方經濟發展的有利因素。但是，擴權強縣與縣域經濟發展之間卻不是簡單的正相關關系，同樣是強縣擴權，不同地區存在很大差異。改革開放以來，沿海地區成功抓住了地方經濟發展的時機，搶占市場先機，實現了經濟增長與發展轉型。例如，浙江省有近20個全國百強縣，擴權強縣改革對于浙江地區激活縣域經濟無疑具有重要作用。與此相對的是，中西部地區的縣級政府雖然也建了開發區，通過巨大的政策優惠進行大力度的招商引資，卻因為區位劣勢難以形成規模經濟，導致很多開發區難以創造較高的GDP和稅收，也難以提供充裕的就業機會。以我們調查的中部A縣為例，A縣規模以上企業有80多家，集中在縣城工業園區的規模以上企業有65家，其中80%是“可以維持，但利潤稀薄”的低端制造業，其余20%則是“僵尸企業”。園區所能創造的稅收貢獻有限，A縣工業稅收每年只有2億多元，其中稅收過千萬元的企業只有約5家。
這說明，區位優勢下形成的發達制造業才是實現縣域經濟發展的根本。比如，江蘇省是全國擴權強縣改革比較晚的省，卻有全國最多的百強縣，超過浙江地區。中西部廣大地區缺乏制造業、沒有制造業帶來的大量就業，第三產業發展受限，也難以單純依托房地產市場發展。繁榮的縣域經濟與良好的就業環境是農民進城買房的前提，沒有穩定的就業機會農民就很難留在縣城。
概述之，以浙江為代表的一些地區能夠實現縣域經濟的良好發展，主要有四個方面的有利條件：第一，地處長三角等良好的區位因素；第二，民營企業在賣方市場時期獲得高速成長；第三，相對于其他地區的市場先機；第四，該地區已經成為沿海城市經濟帶的內在組成部分。這些有利條件是促進縣域經濟發展的關鍵因素，擴權強縣只起到了補充強化的作用，即在市場條件優越、經濟基礎較好的縣級發揮較強的促進作用，激發既有市場的有利條件，起到“放大器”的作用；而在市場條件一般、經濟基礎薄弱的中西部普通農業縣，這個“放大器”沒有既定的市場基礎支撐，就失去了其放大效應，這也是中西部地區除靠近省會城市的極少數縣能進入百強縣外，其他普通農業縣難以成為百強縣的原因。因為離開有利的市場條件，單獨進行擴權強縣改革，難以帶來當地的經濟騰飛。
三、當前中國經濟的不平衡性
中國經濟發展不平衡是一個事實，其中突出的不平衡是地區不平衡與城鄉不平衡。地區不平衡表現為東部沿海發達地區與中西部地區的發展不平衡。以百強縣為例，2021年全國百強縣，江蘇占25席，浙江占18席，山東占13席，前10名中，江蘇占5席，浙江占2席，福建占1席，湖南占1席，陜西占1席。
沿海地區不只縣域經濟強大，更形成了以特大城市為引領的沿海城市經濟帶，其中長三角與珠三角是經濟最發達和經濟密度最高的地區。2021年沿海各省的GDP分別為廣東12.4萬億元，江蘇11.63萬億元，山東8.3萬億元，浙江7.1萬億元，福建4.7萬億元，上海4.32萬億元，僅這五省一市的GDP總量就達到48萬億元，占全國114萬億元的近一半，五省一市的國土面積為44萬平方公里，不到全國國土面積的5%。
當前中國東部沿海發達地區，尤其是長三角地區和珠三角地區，人口稠密，經濟密集，在有限的國土面積上實現了相當有效的經濟發展。這些地區實際上也已經形成了內在經濟聯系密切、交通網絡便利。于處于城市經濟帶中的農村而言，其主要產業已非農業，整個地區的經濟形態以第二、三產業為主。這就是百強縣集中在沿海地區的原因。
對比來看，東部地區縣域經濟的發展水平高于中西部地區，位于東部地區的百強縣與當地特大城市和大城市組成沿海城市經濟帶，百強縣的繁榮與特大城市和大城市的持續發展密切聯系，百強縣嵌入當地經濟帶，而非孤立存在。
而在廣大的中西部地區，最重要的經濟中心往往是省會城市，省會城市以外地區所創造的GDP與其國土面積相比不成比例。由于缺乏特大城市、大城市的帶動與經濟帶的支撐，中西部地區的縣域經濟往往以“孤島”形式存在，且縣域之間的同質化競爭激烈，這種形式的縣域發展缺乏持續動力。在這些地區，縣以下的鄉村兩級普遍以農業為主，第二、三產業沒發展起來，也缺乏本地第二、三產業就業，大量農民離開本縣，甚至出省務工經商，造成人、財、物的大規模流出。
中國東部與中西部的經濟發展不平衡，人均GDP水平存在差距，單位平方公里國土面積所產生的GDP則更是相差懸殊。其實質含義是，沿海地區實際上已經成為高密度的城市經濟帶。發達的城市經濟帶具有較強的經濟輻射效應，位于此經濟帶內的所有地區都可以分享到經濟聚集帶來的好處，制造業可以找到配套，獲得生產、銷售、技術、服務等諸多方面的便利，經濟發展提升居民的消費能力，進而支撐地方服務業的發展。而中西部的廣大地區中，除省會城市、省會城市周邊縣市以及部分地級市以外，其他地區幾乎都出現了人口流失、產業蕭條的情況。中西部農村地區呈現嚴重的空心化，大量農民進城，農村產業化不足，有限的農業收入根本不可能滿足廣大農民群體的致富需要。
在此意義上，中國的城鄉不平衡首先表現在地區不平衡上。東部沿海地區的農村已成為沿海城市經濟帶的內在組成部分，農村可以容納大量的第二、三產業，構成城市的“后花園”。在中西部地區中，即使是縣城也往往缺乏發展制造業的配套條件，制造業發展不起來，第三產業就不可能發展起來，縣城就僅僅變成地方性公共服務中心，尤其是教育、醫療服務中心。缺少第二、三產業的縣城難以創造很高的GDP，能進入全國百強縣的中西部地區縣域或靠近省會城市、或有礦產資源。
如果將東部沿海發達地區算作城市經濟帶，則中國經濟發展的不平衡其實就是城鄉的不平衡，這里的城市包括兩類：第一類是規模巨大的沿海城市經濟帶地區，尤其是珠三角和長三角地區，以特大城市和大城市為中心輻射區域發展；第二類是包括省會城市和部分地級市在內的區域中心城市，這些城市因為形成了適度的規模，具備發展工商業的條件，現代制造業就可以在這些城市落腳成長起來。這些區域中心城市會帶動周邊一部分農村地區的發展，其表現就是省會城市周邊通常會出現百強縣。遠離省會城市和區域中心城市的縣城，因為缺乏發展現代制造業的配套條件，或達不到發展現代制造業的集聚規模，也就缺少經濟成長的機遇，這樣的縣城發展作為“孤島”存在，實際上只能依靠農民農業收入和農民工外出務工收入，這樣的縣城就不是生產性的而是消費性的。近年來，很多處于中西部地區的縣城依靠進城農民買房維持經濟發展，而農民買房需要依靠在東部地區的打工收入，這類“孤島”城市實質是靠農民工在東部沿海地區打工創造的財富帶回中西部地區支撐起來的。
在當前中國不同地區的縣，看起來相同，其實已具有完全不同的內涵。部分縣已變成了城市，其經濟發展的規律符合城市規律，而大部分縣的發展則保持著過去農村的底層邏輯。兩類縣的差異源于市場條件。這些保留農村底層邏輯的縣，不適合按已變成城市內在組成部分的百強縣的邏輯進行發展。
現代制造業的發展有其自身的規律，缺少集聚、配套和必需的社會化服務，現代制造業就難以立足。當前中西部地區的縣一級普遍都建設了工業園區，但絕大多數工業園區的產出率較低，陳永忠等(2008)發現四川省的縣級工業園區在2006年完成的工業增加值為425.6億元，每平方公里的工業增加值僅為0.96億元，不到省級及以上工業園區每平方公里工業增加值的1/3。其原因就是中西部縣城達不到發展現代制造業的最低規模，或者說沿海城市經濟帶與省會城市、區域中心城市可以為現代制造業提供遠遠優于“孤島”縣城的配套與服務，僅靠政策優惠招商很難招到優質企業。企業入駐沿海地區的工業開發區，雖然其土地、勞動力等要素成本相對較高，但沿海城市經濟帶健全的產業配套體系及廣闊的海內外市場，可以顯著提高企業的生產效率和發展效益。而中西部的內陸地區顯然不具備這些條件，通過政策優惠和行政手段進行的招商引資也只能吸引低附加值產業，所創造的稅收和就業較少，也面臨物流成本高企與市場競爭力低下的問題，具有很強的發展不穩定性。而且，通過政策手段強行促使要素向中西部欠發達地區流動，也損害了地區間的資源配置效率，帶來投資的低效與增長的乏力(向寬虎、陸銘，2015)。
當前中國的基本經濟結構已經形成，東部沿海地區利用區位優勢已經形成城市經濟帶，并帶動區域內的協同發展，形成強有力的縣域經濟，產生了大量百強縣；中西部地區大部分普通農業縣在增長集聚的極化效應下形成的經濟后發劣勢不斷疊加。中西部地區縣域人口將不斷地向東部沿海城市帶和區域中心轉移，以致大部分中西部地區縣域經濟有可能進一步衰退。在此背景下，中西部地區如果只靠學習沿海地區經驗，從表面找辦法，搞形式化的擴權賦能強縣改革，放松對基層的監管、審批和統籌規劃，加強對縣級經濟發展指標考核，加大縣域之間競爭的政策杠桿就存在相當大的風險。
四、中西部縣域發展的邏輯
單從縣城建設來看，最近十年，幾乎全國的縣城都換了模樣。縣城的變化表現在以下幾個方面：管網設施、交通設施等市政基礎設施提檔升級；交通樞紐不斷擴張；購物步行街擴展；豪華電影院、體育館、劇場、博物館、圖書館等場館林立；標志性的大廣場出現；觀賞性的城市綠道、步道、親水平臺修建；遍布的城市公園、濕地公園、體育公園、游樂場不斷增加；氣派的市民中心、政務中心矗立；星級旅游景點興建優化；高端的垃圾無害化資源化處理設施、污水集中處理設施日益完備；星級賓館和高檔居住小區加速建設；現代化的電子商務城、產業融合的綜合農貿市場以及物流產業園不斷涌現。歸納起來，縣城建設主要包括三個部分：其一是大規模擴建經濟開發區；其二是城市基礎設施的提檔升級；其三是增加居民小區樓盤。這三個部分在縣城建設和縣域發展中承擔著不同的功能。
首先是經濟開發區建設。縣域經濟發展顯然不能僅依靠農業，必須要有現代制造業。現代制造業不僅可以快速提高GDP，而且可以提供大量就業。就業不僅可以讓進城農民有收入，而且能為第三產業提供可靠的服務對象。制造業還可以提供稅收，從而提高縣政府的財力，有了財力才能對城市基礎設施進行升級改造。
建設了開發區，接著是要招商引資。要招商引資，往往就要在土地、稅收甚至金融方面給予優惠。在區位劣勢和經濟基礎薄弱的情況下，中西部縣城吸引的往往是東部沿海地區淘汰的落后產能，多屬于高能耗、高污染，高投入、低產出的低附加值產業。這些企業對地方經濟帶動作用小，發展也不穩定，甚至容易破產乃至跑路。真正能在開發區進行生產、創造就業與稅收的企業屈指可數。我們調查的中部A縣在招商引資過程中采取了“三免兩減半”的政策，即符合條件的企業可以享受5年的優惠政策，前三年免稅、后兩年繳稅減半，招商來的企業80%—90%是普通低端制造業。幾年之后當地官員發現，“有些企業還沒過這個(優惠)周期就死了，有些干脆就是套優惠政策，實際重點不放你這”。比如A縣的兩家造紙廠因為環保投入幾千萬元，自身利潤稀薄，銀行也不再放貸，背負的民間借貸已超過千萬元，資金鏈基本斷裂；還有幾家磨具加工廠也在瀕死邊緣。即使是本地發展相對較好的幾家龍頭企業，繳納的稅收也大幅縮水，其中磨具加工產業2019年完成稅收1300多萬元，較上年減收1600多萬元；電子信息產業2019年完成稅收2200多萬元，較上年減收4100多萬元。
現在全國中西部縣域經濟中存在的最大問題是地方政府在各自為戰的競爭下，不斷擴大各地開發區規模，可以容納的制造業生產力遠超出可以吸納的生產力，而真正能招到的可以進行生產、創造就業與稅收的企業卻寥寥無幾。地方政府大量低價供地，以開發區建設吸引企業來推動地方工業化的方式愈發難以持續，開發區的建設并不能帶來產業的集聚式發展(趙延東、張文霞，2008)，這種過度建設反而導致開發區滋生大量債務。比如，中部A縣的經濟開發區2017年依托政府和社會資本合作(Public-Private-Partnership，PPP)項目投資8.9億元建設產業孵化園，開發區每年要還本付息7000萬—8000萬元，而租金和稅收收益難以覆蓋其征地、廠房建設及配套等的投入成本。
當前，中西部地方政府支出主要依賴上級轉移支付，很少有中西部縣域的主要財力來自于開發區創造的稅收(焦長權，2020)。與開發區創造就業和稅收十分有限形成鮮明反差的是，縣城以及縣域基礎設施投資巨大。擴權強縣意在進一步加大地方政府在縣城建設上的投資力度。以中部C縣(省直管縣)為例，該縣“縣城城鎮化補短板強弱項”項目，僅在2020年前后就有109個項目開工，涉及金額666億元，其中政府投資250億元，而2020年全縣一年完成工業增值稅僅3.7億元。縣域基礎設施提檔升級需要財政支出，現在的問題是，如何獲取基礎設施建設所需的財政經費。
與全國情況一樣，中西部縣級政府財政收入是有限的，地方稅收分成加上級一般性財政轉移支付構成縣級可用財力，而這些往往只能保運轉，搞建設的資金就只能通過其他途徑籌措。一般來講有四個途徑：第一個途徑是整合上級專項財政轉移支付資源，用于縣級重要基礎設施建設，比如將水利建設資金用于城中湖建設；第二個途徑是地方性基金收入，主要是賣地收入，賣地收入來自將征收為商住建設用地的土地賣給開發商，開發商建樓盤賣給農民；第三個途徑是通過貸款、發行債券形成借貸收入；第四個途徑是利用社會資金，即通過產權、收益分享來吸引社會資金投入。
在第一個途徑中，國家專項財政轉移支付一般都是向農村轉移，服務“三農”尤其是服務農業和農民，每個專項轉移支付都有專門目標、解決特定問題。之所以給縣級政府一定的資金整合權，是為了防止資源落地時的重復浪費與銜接不當，現在縣政府將資金整合用到城市基礎設施上，就背離了專項財政轉移支付的初衷。擴權賦能強縣改革只會進一步加劇縣級政府對專項資金整合初衷的背離。
在第二個途徑中，由于轉移支付資金難以覆蓋且風險較大，所以當前縣城基礎設施建設嚴重依賴土地財政收入。要獲得土地財政收入，就要有農民進城買房；要讓農民進城買房，不僅要順應農民進城的愿望，而且要創造條件讓農民進城買房。其中最為常見的是教育進城，農民為了獲得縣城較高質量的教育就需要到縣城買房。農民進城可以增加農地非農化產生的土地增值收益，轉化為土地財政收入，為建設縣城基礎設施提供資金支持。不過，因為縣域經濟實力有限，進城農民有限，土地財政收入也有限，往往不足以支持縣城基礎設施建設之需，土地財政也不可持續。
第三個途徑是通過各種方式拆借。比如，通過成立城市建設投資公司來貸款。城投公司將所有國有資產都打包成為資產，甚至將基礎設施證券化，以提高城投公司直接融資能力。城投公司融資愈發成為中西部縣級各項建設支出的主要資金來源。以中部B縣城投公司為例，該城投公司自2016年以來融資資金不斷攀升，到2020年已高達32.8億元，2021年計劃融資40億元，而該縣2020年地方公共財政預算收入不足15億元(具體見圖2)。
第四個途徑是在具有經營性或準經營性的城市基礎設施、市政公用設施的建設和運營中，引進社會資本，加快基礎設施和公共服務設施建設，采取PPP模式。這四個途徑實際上構成了當前中西部縣級“經營縣城”獲取縣域發展建設資金的重點和關鍵舉措。
作為中西部地區縣城發展的基本手段，“經營縣城”通過各種技術手段、資金拆借、政策運用以達到兩個目標：第一個是農民進城，在縣城安居樂業；第二個是縣域經濟繁榮，基礎設施提檔升級。具體過程大致如下：縣政府通過成立各種名義的城市建設投資公司，向銀行貸款、發行債券等方式籌資，投入改善基礎設施；好的基礎設施為招商引資創造條件，吸引制造業入駐開發區，創造就業機會與稅收；就業機會為進城農民提供就業崗位，越來越多農民在城市就業，享受城市公共服務，也在城市買房和消費，帶動第三產業；農民買房讓開發商開發房地產有利可圖，政府通過向開發商供地獲得土地財政收入；土地財政收入又可以建設更好的基礎設施；更好的基礎設施吸引更多制造業投資和更多農民進城；更多制造業入駐開發區，更多農民進城買房并在縣城安居樂業，就可以創造更多稅收和土地財政收入；地方政府再用創造出來的增量收入還銀行貸款和發行債券的負債。結果就是經歷一個經營的過程，招商引資成功，縣域經濟大發展，GDP迅速提升，大量農民進城買房并在城市安居樂業，城市基礎設施提檔升級，經營縣城因此成功。
某種意義上，這正是某些東部沿海發達地區縣域發展和縣城經營之路。也正是在這種經營成功邏輯與案例的鼓勵下，中西部后發地區的省級政府希望通過擴權賦能強縣，以達到經營縣城和發展縣域經濟的目標。
現在的問題是，如果被擴權賦能的縣政府無法完成招商任務，進城農民在縣城買房卻無法就業，經營縣城就可能帶來嚴重的問題，最大的問題有二：一是農民幾乎是將過去的所有積累和未來的全部預期收入都拿來在縣城買房，卻無法在縣城找到穩定的就業機會，不得不將在縣城購置的房產空置而再次外出務工；二是政府借貸形成的債務難以償還，每年的財政收入還不夠還利息，政府面臨破產。也就是說，地方政府經營縣城對縣城基礎設施進行提檔升級，如果在招商引資環節不能同步跟上，就會造成兩個方面的嚴重后果：一是通過各種辦法讓農民到縣城買房，農民過去的積蓄與未來預期收入都被縣城盤剝，出現新一輪的城市對鄉村的“剝奪”；二是嚴重的債務會造成縣級治理的不可持續，成為縣級發展的沉重負擔。
省級層面的擴權賦能強縣改革，使縣域具有經營縣城和發展縣域經濟的權能。而部分縣域為謀求發展而推動農民進城，借下更高債務，一旦招商引資不成功，將留下縣域治理的巨大隱患。對于中西部地區上千個待發展的縣域來說，沿海產業向內陸轉移的覆蓋能力有限。因此，中西部地區通過擴權強縣來增加縣級競爭，存在很大的無序性、浪費甚至折騰。所以，強縣擴權不構成中西部產業發展的充分條件，相反，在招商引資不成功，難以帶動工業發展的情況下，強縣擴權作為政策“杠桿”將加劇已經普遍存在的地方債務。尤其是一部分基層“獅子型”干部的激進行政行為，會被省級政府的擴權強縣政策所放大，每個省數十個縣的做法疊加在一起，造成基層體制過熱，加速地方債務增長。
據財政部公布的數據顯示，截至2021年年底，全國地方政府債務余額為304700億元。林采宜和張菁根據各省/市/自治區的債務余額和財政收入計算發現，全國中西部省份普遍債務率較高，其中青海、黑龍江、寧夏、內蒙古四省的地方債務率超過300%。具體到縣級，刁偉濤和傅巾益(2019)統計發現全國縣級政府債務余額從2016年的80264.56億元上漲到2017年的86988.16億元，其中專項債務余額不斷攀升，縣級債務壓力增大。此外，縣級城投債也不容小覷。徐軍偉等(2020)構建的融資平臺新名單顯示，截至2018年年底，全國共有2571家發債融資平臺，其中縣級及以下(含縣級市)融資平臺有556家，占比21.63%。中正鵬元地方財政投融資研究所依托Wind數據庫整理的報告顯示，300家縣級城投公司在2020年前三季度共發行城投債603只，規模為3904.43億元，在全部城投債資金規模中的占比為12.01%。城投公司融資的資金主要用于償還債務，中泰證券研究所整理的數據顯示，區縣級城投發債用于償還有息債務的占比高達80%，用于項目建設的只有12.6%。縣級城投公司融資資金基本是凈流出的，還本付息的壓力大，而縣級城投公司因為平臺等級相對較低，其持續發債依賴地方政府隱性擔保，最終都將轉化為地方政府的財政風險(鐘寧樺、陳姍姍，2021)。
如前節討論，只要東部沿海城市經濟帶繼續發展，在資源的市場配置條件下，中西部地區的人、財、物將繼續流出，而人、財、物流出的中西部地區不可能重新變成類似東部地區的經濟帶，中西部地區的縣域城市作為消費性城市和依托于農民外出務工收入支撐房價的發展形態不會改變。在沒有制造業提供就業與稅收源頭的情況下，縣城經營將難以持續。不僅所有投入無法產生經濟效益的基礎設施與公共服務的資金需要償還，而且因缺少就業而難以在縣城安居的進城農民本身又成為縣級公共服務支出和基層社會治理的負擔。因此可以得出結論，當前在全國普遍出現的省級擴權強縣改革中容易存在盲目性，蘊含較大風險。
五、中國區域經濟布局問題
中國區域經濟如何布局，是當前政策部門和學界必須直面討論的問題。前文討論的縣域經濟發展背后指向的是區域經濟的布局和定位。從實踐來看，當前中國經濟的布局與傳統農業經濟時代已完全不同，其關鍵有兩個方面：一是城市不再只是消費性的，而且也是生產性的，并以生產性為根本；二是經濟高度向城市集中，城市又集中分布在具有區位優勢的地區，尤其是集中分布在口岸地區，比如長三角地區和珠三角地區。在全面推進現代化的過程中，如何布局中國經濟，以及如何對待地區之間的差異，尚缺少清晰的討論。
更重要的是，當前政策部門和學界在討論中國發展不平衡問題時，傾向于通過大力支持農村產業和發展縣域經濟來緩解中國發展中業已存在的區域不平衡與經濟不平衡。這在本質上是一種忽視客觀事實的倒推邏輯，即認為發展的不平衡在縣域，才要求大力發展縣域經濟。對于鄉村振興戰略同樣如此，即按照倒推邏輯，認為如果沒有縣域經濟的發展，也就不可能真正實現鄉村振興，所以要大力發展縣域經濟，這種傾向實際是將鄉村振興戰略下降到了策略層面，并沒有從宏觀戰略層面去認識中國經濟發展的現狀。
在筆者看來，未來中國區域經濟的布局大概可以分成三個層次：一是作為經濟增長中心和科技進步中心的城市帶地區、省會城市和區域中心城市(地級市)，中國經濟成長和科技進步將主要依托于這個層次的區域(城市)；二是作為地方公共服務中心和地方治理主體的縣域經濟；三是遍布鄉村的以土地為基本生產資料的農業生產。下文將分別進行討論。
（一）縣域經濟
從目前情況來看，除東部沿海經濟帶地區外，大多數縣域范圍內很難支撐現代制造業，因為現代制造業需要相應的配套及相對完善的服務體系，而縣域范圍內很難形成相對完整的產業集聚，無法形成規模經濟效應。縣域經濟的主要支撐多為面向當地的輕加工、農產品加工以及承接沿海地區淘汰的落后產能。總體來講，縣域經濟中先進制造業比重低，吸納的就業少。其中的典型是當前中西部地區縣域范圍的經濟開發區，招商情況不佳，吸納的就業數量與創造的稅收水平都相當有限。
縣域經濟尤其是縣城業態中，特別重要的有兩個方面：一是以教育、醫療為代表的公共服務體系較為健全；二是面向全縣的服務業相對發達(零售、餐飲、物流、交通通訊等)。當前農民進縣城，在很大程度上是為了獲得縣城較高質量的教育、醫療等基本公共服務。
農民為了享受縣城教育醫療服務和較高質量的基礎設施，要到縣城買房或租房，從而推動了縣城房地產發展，進一步帶來土地非農使用的增值收益，增加了縣政府土地財政收入。土地財政進一步轉化為縣城更高質量的基礎設施建設。因為縣城缺少制造業，進城農民難以在縣城獲得充分就業，縣城服務業就業市場過度擁擠，服務業服務價格低造成就業收入低。
由于缺少制造業，因此縣城是消費性的，主要提供公共服務和市場服務。縣域基本服務對象或消費對象是全縣農民。農民是生產性的，他們從農業以及外出務工經商中獲得收入。正是農民將他們從農業和外出務工經商中獲得的收入用來在縣城買房，才有了縣城房地產市場的繁榮，農民買房不僅掏空了積蓄，而且往往欠下家庭債務。因此，可以認為縣城正是通過促進農民消費而獲得發展的(陳文瓊，2019：226—227)。
無論如何，農民希望獲得更高質量的教育與醫療，也希望能享受到更好更現代的基礎設施，縣城可以為農民提供一定程度上集中且有規模效益的地方公共服務。因此，在當前及未來時期，縣一級仍是非常重要的。不過，縣一級并非一定要成為經濟增長中心或現代制造業和科技進步中心，而可以定位為地方行政和治理中心、地方公共服務中心以及地方服務業中心。考核縣域發展應當依據當地實際情況進行發展定位，這個實際情況最重要的是為農民提供醫療、教育等公共服務的能力、水平與效率。
如果說縣城是地方公共服務中心的話，鄉鎮則是基層公共服務中心。在治理層面，如何在縣城與鄉鎮之間進行公共服務的布局，也要因地制宜，結合當地人口、空間和經濟社會狀況進行具體討論。
（二）農村與農業經濟
在中國最廣袤的國土上，分布著20億畝耕地和無數可以用于農林牧漁業生產的林地、水面、草地等。正是在廣袤的國土上，借助光熱水肥等條件，農業為全國人民提供了充裕的農產品，中國也才能做到將飯碗“牢牢端在自己手中”。
農業的基礎地位不能變，但需要看到的是農業的GDP占比持續下降，讓2億多農戶單靠農業致富的難度加大。當前中國仍然從事農業生產的農戶超過2億戶，這2億多農戶絕大多數只是兼業，甚至只是老年人留守種地。如果不兼業只種地，農戶達到全國平均收入水平最少要種地100畝，也就是說，20億畝耕地只能容納大約2000萬農戶(家庭農場主)。如果將中國農村土地集中到大約2000萬戶家庭農場主手中，雖然這些家庭農場可以實現適度的規模經營，提高勞動生產率，卻可能造成其他2億多農戶無地可種。改革農業經營體系的同時容納農民的農業就業是國家制定政策的出發點之一。當前，之所以仍然有2億多農戶兼業種地，很重要的一個原因是農民家庭中老年人缺少城市就業機會，他們種地不僅是為了農業收入，而是要“有就業、有勞動、有事做”(夏柱智、賀雪峰，2017)。農村老年人通過勞動獲得自身的價值感與尊嚴。勞動是中老年農民的內在需求，用農民的話說，“無事可做就是等死”。
簡言之，在目前城市只能吸納有限農村人口的情況下，以20億畝土地為基礎的農業，不僅解決了中國人的糧食安全問題，而且為數億農民提供了農業收入、就業途徑和生命意義。這樣看來，當前中國農村普遍存在的小農戶農業、老人農業，還有繼續存在的價值，也還將繼續存在下去。
一方面，因為農村存在著大量的自給自足經濟，農民住房不要錢，與土地結合起來就有收入有就業，就使得農村可以成為應對老齡化的一個重要陣地：農村養老成本遠低于城市，而與土地可以結合，就可能讓勞動與意義生產結合起來，收入與休閑結合起來(賀雪峰，2020)。
另一方面，2億多農戶仍然保持兼業種植，進城農民就可以年老返鄉，進城失敗返鄉，遭遇重大經濟危機時選擇返鄉，農村就能發揮作為中國現代化“穩定器”的作用。正是有農村這個“穩定器”，中國現代化就有能力應對全世界的各種風險，中華民族偉大復興也才更有保障。
鄉村構成中國現代化的“壓艙石”。在這個定位上發展縣域經濟和推進農業農村現代化便有了總體目標定位。以上兩個方面放在一起看，縣域經濟與農業經濟的結合構成了當前中國最廣袤土地上大多數人民的基本生活生產場景，這些縣域以下的經濟以保障為主、以退路為主、以休養生息為主、以穩健為主。這是中國的腹地與縱深，是中國社會的“穩定器”。
（三）城市帶與區域中心城市
當前中國經濟的重心越來越集中到沿海發達地區和區域性中心城市。沿海發達地區因為產業密集、交通便利、基礎設施良好，而形成沿海城市經濟帶，位于沿海城市經濟帶的每個空間都具有發展第二、三產業的區位條件。正是在這個意義上，以長三角、珠三角為代表的沿海城市經濟帶內不存在真正意義上的農村，鄉村工業化和服務配套使得縣域經濟極為發達，幾乎所有沿海城市經濟帶內的縣都可以進入百強縣。因此，在沿海地區的縣域經濟實質上并非因“縣域”而起，縣域是一個管理、治理和統計單元，不是孤立的經濟單元。忽視沿海地區縣域經濟背后的城市帶經濟體系，抽象而籠統地強調沿海縣域經濟本身是一種誤導。
沿海發達地區城市經濟帶不僅是制造業中心，而且也是科學研究和技術進步中心，是中國最重要的經濟發展極。除沿海城市帶以外，全國省會城市一般都有良好的基礎設施、完善的社會服務、健全的產業配套以及各類技術服務，從而具備發展第二、三產業的條件。除省會城市外，地級市一般都會有科研院所，是地方區域經濟中心和交通樞紐，高鐵網絡覆蓋，具有較大人口規模和經濟規模，具備發展第二、三產業的條件，其中部分地級市已成為區域經濟中心。
沿海城市經濟帶和以省會城市為代表的區域中心城市，具有發展現代制造業、服務業和科技進步的區位優勢。當前中國經濟總產出的大部分都是由沿海城市經濟帶與區域中心城市創造的，這個比重還會繼續增大，且其經濟質量也更高。
（四）地級市還是縣城？
僅就地級市來講，存在兩種情況。一種情況是已經成為區域中心城市的地級市，比如洛陽、襄陽、宜昌、榆林等GDP在5千億元量級的區域性中心城市，具有較大經濟體量及與之匹配的基礎設施、服務體系、物流條件、產業配套，從而為先進制造業提供了良好的落地空間。另一種情況是有待成為區域中心的地級市，比如中西部地區比比皆是的經濟體量不足千億元的地級市，其在城市規模、產業配套方面仍有不足，還不能為現代制造業提供落地所需的全部便利。
從地級市的經濟總量角度看，實際上地級市往往是由若干縣級行政區構成的。地級市是全市的行政中心和經濟中心，縣級政府尤其是縣級市政府，則往往是獨立于地級市政府所在城區的。若扣除市轄區以外的縣和縣級市的GDP，全國大多數地級市所在城區的GDP都不過千億元，與縣級市的量級差異不大。
現在的問題是，在地級市以下的區域，到底是集中發展地級市所在城市，還是調動各個縣城積極性發展縣域經濟。顯然，經濟發展是有極化效應的，尤其是第二、三產業的發展，規模效應和完整的產業配套可以降低生產成本。中西部地區目前正在對接從東部沿海地區轉移而來的產業，這些轉移來的產業顯然傾向于到成規模的區域性中心城市，而不是到縣城。
如果省級政府進行擴權賦能強縣的改革，縣政府就會想方設法通過政策優惠來吸引外資，從而將外來的投資分散到全省各縣。本來就缺少經濟規模和投資不飽和的地級市所在城市，在縣域經濟的無序競爭中就更難獲得成長。結果就是，縣與縣競爭、縣與市級城市競爭，出現非但縣域經濟發展不起來，地級市經濟反而受影響的可能。
越是中西部經濟發展比較落后的地區，就越應當將主要資源用在打造地級市上，而不是分散發展縣域經濟。有了適度規模的地級市才可能對接產業，才可以成為區域性經濟中心，才有可能進一步改善基礎設施條件，從而為產業轉移做好準備，并為當地農民提供就業，提供進城安居樂業，走向工業化與城鎮化相互促進的良性循環。
六、結語：擴權賦能與縣域發展的定位
擴權賦能強縣的目標是強縣，通過減少省市對縣的監管、允許縣有更大自主權、加強對縣的發展考核的方式發展縣域。然而，強縣帶來的結果不只是縣在經濟發展上獲得更多的機會，當縣失去了省市有效監管、有了更大自主權時，就會在相互間的激烈競爭中將全縣所有可用資源孤注一擲地用來拼發展、拼政績。如此，“經營縣城”的結果就是，表面上縣城建設上了檔次，短時期內縣域經濟雖然有統計上的增長，卻幾乎是竭澤而漁：農民進城卻又無法安居；城投公司建設了大量基礎設施和面子工程卻欠下巨額債務；經濟開發區規模巨大卻荒草叢生。看起來縣城有了很多現代建筑，卻因為缺少經濟內核而徒有其表，不可持續。當前中西部地區已經普遍出現了因為經營縣城而發生的失敗案例，如貴州獨山縣、黑龍江鶴崗市等。
基于歷史條件和區位條件，東部地區已經形成了先發局面、積累了先發優勢，廣大中西部普通農業型地區的縣域經濟很難發展成為沿海發達地區的縣域經濟。沿海城市帶的縣域經濟是城市經濟的內在組成部分，依托全國甚至全球產業體系發展出來；而絕大多數中西部地區的縣域經濟是從屬于農村、依賴于農民農業收入和務工收入。對中西部普通農業縣的縣域經濟寄以不切實際的期待，指望通過擴權賦能來強縣，結果可能不僅分散了地級市的經濟規模與經濟吸引力，破壞資源配置的市場效率，而且加大政策“杠桿”、缺少監管可能造成縣城經營的破產。這個破產將導致縣域發展面臨嚴重的問題，使治理不可持續，農民難以獲得有質量的地方公共服務，進城農民無法安居樂業，縣域治理失敗帶來自下而上的系統性風險。
擴權賦能強縣的改革過程要更加慎重，廣大中西部地區縣城建設成為地方公共服務中心，再以鄉鎮作為基層公共服務中心。統籌考慮縣鄉發展，為農民提供較高質量的公共服務，應當是當前大多數中西部縣域經濟和縣城建設的重點。
七、展望與討論
幾乎全世界所有現代國家的經濟都是高度集中和地區不平衡的。在本文的最后，筆者對未來中國經濟區域格局的展望如下。第一，高度認識發展農業農村的重要性。農業的重要性不僅體現在對農產品供給的保障上，還體現在其為大量缺少城市就業機會的農民提供了獲取收入與參與勞動的途徑。農村還可以成為應對老齡化挑戰的主陣地。第二，發展到一定階段后，環境優美宜居的農村，可以在未來開發成為城市居民享受自然的第二家園。第三，將縣和鄉鎮發展成地方和基層治理與公共服務中心。第四，在中西部地區集中資源打造地級市，對接東部轉移而來的產業，形成區域經濟中心。第五，省會城市和沿海城市經濟帶是中國經濟成長的主要中心，也是科技進步、政治與金融中心。
這種情況下，中國經濟雖然不平衡，主要經濟增長集中在東部沿海地區和大中城市，中西部地區卻也有以地級市為代表的區域經濟增長中心，縣城和鄉鎮作為地方和基層公共服務中心，為廣大農民提供完善的教育、醫療等公共服務，村莊也有通過國家轉移支付建設起來的較為健全的基礎設施。農村還具有親近自然的優勢。在960萬平方公里的國土上，每一塊土地上的人民及其行政建制，都可以各盡所能、各得其所。
尊重經濟發展不平衡的規律，正視東部地區與中西部地區差異，區分本質不同的東部地區縣域經濟和中西部地區縣域城市。中西部地區縣域及以下構成農業生產、農民退路和養老、吸納風險的空間，東部地區加快高質量發展。輔以再次分配制度，通過強有力的國家財政轉移支付，支持中西部地區以縣域為整體的鄉村振興建設，促進共同富裕，通過非均衡的發展策略實現一個所有人都可以享受到基本公共服務和市場機會平等的高水平平衡。
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