一
基層形式主義的七類根源
在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，基層出現(xiàn)了形式主義頑疾。不僅耗費大量的國家治理資源，而且降低基層干部的工作效能感，并在廣大群眾中形成十分負(fù)面的觀感印象。基層形式主義源于以下七個方面：
一是鄉(xiāng)村事務(wù)密度與基層體制空轉(zhuǎn)。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模一般為兩三萬人，行政村一般為一兩千人。人口規(guī)模決定了鄉(xiāng)村事務(wù)密度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對兩三萬人的服務(wù)和管理，村級組織負(fù)責(zé)對全村的服務(wù)和管理。鄉(xiāng)村社會具有全息性，鄉(xiāng)村治理涵蓋從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到工業(yè)管理、從食品安全到移風(fēng)易俗、從社會穩(wěn)定到廁所改造等內(nèi)容。鄉(xiāng)村作為治理實體，需要回應(yīng)轄區(qū)范圍內(nèi)所有人的訴求，應(yīng)對全息社會的全部事務(wù)。鄉(xiāng)村治理的外延很大，但是具體到每一項事務(wù)，密度并不是特別高。當(dāng)前除了代收合作醫(yī)療費用和新農(nóng)保兩項常規(guī)工作之外，大量的鄉(xiāng)村事務(wù)屬于低密度事務(wù)。
透過縣鄉(xiāng)村考核辦法大體可以看出基層工作的范圍。以中部某縣為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的考核辦法包括24大類200多個小項，這表明村級工作至少包括200項以上。在人口大量流出的背景下，一些村莊以留守老人為主，常駐人口僅為兩三百人，人口數(shù)量甚至低于政府下達(dá)的工作事項。通過規(guī)范體制、正式組織和規(guī)章制度去應(yīng)對這些低密度事務(wù)，造成每項具體工作處于不飽和狀態(tài)，規(guī)范化的組織運行就演變成為體制的空轉(zhuǎn)和人員的空忙。
二是權(quán)責(zé)失衡與基層避責(zé)。權(quán)責(zé)不對稱是基層常態(tài)。“三農(nóng)”工作由國家定調(diào)，具體任務(wù)由基層完成，國家通過責(zé)任層層下壓來推動工作。壓力型體制還存在層層加碼的特點，即工作任務(wù)每傳遞一個層級會增加一部分壓力。鄉(xiāng)村組織處在整個治理體系的末端，權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)因而最為嚴(yán)重。與工作壓力層層加碼相對應(yīng)的是問責(zé)力度越來越大，鄉(xiāng)村基層組織需要承接所有層級下達(dá)的任務(wù)，面對所有部門的監(jiān)督考核，鄉(xiāng)村基層承受的問責(zé)壓力最大。然而，主要扮演執(zhí)行者角色的鄉(xiāng)村組織，掌握的權(quán)力和控制的資源極其有限，鄉(xiāng)村組織按照事務(wù)的輕重緩急配置人力物力，在處理好一部分必須要完成的事務(wù)之外，還要通過形式化的方式去應(yīng)付那些完成不了的事情，通過形式主義來避責(zé)。比如，涉及安全風(fēng)險的一些部門和責(zé)任人通過定期巡查、留下巡查記錄等方式來應(yīng)對可能出現(xiàn)的問題。
三是軟性指標(biāo)的硬性考核。目前，指標(biāo)化考核被廣泛運用于鄉(xiāng)村工作中，基本操作方式是，縣委縣政府綜合上級下達(dá)的任務(wù)和本級工作安排，匯總形成鄉(xiāng)村全部工作任務(wù)，按照門類將任務(wù)分解為各個子項目，再按照任務(wù)的重要程度對每項工作賦值，形成縣對鄉(xiāng)村的考核辦法。考核辦法涵蓋鄉(xiāng)村全部事務(wù)，構(gòu)成鄉(xiāng)村開展工作的指南。指標(biāo)化考核不僅覆蓋范圍廣、涉及事項繁多、過程復(fù)雜，而且存在大量的軟性指標(biāo)。這與考核辦法的制定方式有關(guān)。縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)制定考核辦法，全縣所有涉農(nóng)局委辦，都將本部門的工作任務(wù)塞入考核指標(biāo)。各個局委辦都想“出成績”，因此會盡量提升本部門工作在考核中的權(quán)重，增加考核范圍和提高考核標(biāo)準(zhǔn)。一些實質(zhì)權(quán)力部門，不僅設(shè)置基本考核任務(wù)，還附加一些本部門的創(chuàng)新工作，進(jìn)一步加重考核壓力。考核任務(wù)通過匯總形成，每個部門都努力凸顯重要性，在原本不少的必要性工作之外，增加大量的附屬工作。大量的軟性工作成為必須完成主科，鄉(xiāng)村投入大量的精力去應(yīng)付一些“可有可無”的工作。
四是基層“創(chuàng)先爭優(yōu)”走向常規(guī)化。指標(biāo)量化和任務(wù)賦值是政府考核的基本手段，為了激勵下級政府積極作為，政府所制定的考核辦法不僅包括基本工作任務(wù)，還會設(shè)置自選項目和加分項目，要求下級政府不僅做到基本工作達(dá)標(biāo)，還要做出特色。以縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核為例，全縣一二十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終看分?jǐn)?shù)的排名，站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度看，不僅要努力提高考核分?jǐn)?shù)的絕對值，還要做得比其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了提高考核分?jǐn)?shù)，一是確保基本工作不能扣分，二是努力爭取額外工作，如承擔(dān)試點任務(wù)、爭取縣級重大項目、自設(shè)工作創(chuàng)新等，以獲得額外加分。實際上，同樣面臨著橫向排名的縣級政府與縣級部門，也存在著創(chuàng)先爭優(yōu)的積極性，因此，縣級政府和縣級各個部門也努力設(shè)置各種創(chuàng)建工作。創(chuàng)建的要點在于“求新”，創(chuàng)建性工作要做到今年與去年不同，本部門與兄弟單位不同，做法相同但叫法不同，叫法相同的要做到材料宣傳不同。在成熟的體制下，這些缺乏長期規(guī)劃的工作創(chuàng)新很難轉(zhuǎn)化為一般“經(jīng)驗”，名目繁多的基層創(chuàng)建活動大多變成了無意義的折騰，消耗基層人力物力，人為制造出形式主義。
五是頂格管理與小概率事件應(yīng)對。隨著現(xiàn)代化的加速推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)社會基本格局發(fā)生巨變，群眾需求和社會矛盾處于流變狀態(tài)，基層政府面臨的社會治理壓力隨之增大。相對于社會流變形態(tài)，基層政府存在體制上的慣性，社會治理需求與社會治理供給產(chǎn)生張力。為了應(yīng)對不斷變化的社會事務(wù)，各級政府對下級組織采取頂格管理措施，要求基層從源頭上化解社會矛盾。矛盾是社會發(fā)展的動力，社會治理不可能將所有的問題都消除。為了減少突發(fā)意外情況，基層政府設(shè)置橫到邊、縱到底和囊括轄區(qū)內(nèi)所有事物的治理網(wǎng)絡(luò)，體制越來越復(fù)雜，運轉(zhuǎn)成本也十分高昂。基層治理存在“小概率”事件的悖論，譬如，某一地區(qū)出現(xiàn)某一突發(fā)事件，不僅當(dāng)?shù)卣⒖涕_展全面排查，全國其他地區(qū)也需要制定緊急預(yù)案。問題在于，我們的國家幅員遼闊、情況復(fù)雜，地區(qū)之間存在差異，全國每天都可能發(fā)生不同的突發(fā)意外情況，偶發(fā)的意外情況經(jīng)過輿論發(fā)酵，演變成社會治理事件。“小概率”事件主導(dǎo)社會關(guān)注力，鄉(xiāng)村治理被全國可能發(fā)生的所有意外情況牽著走，基層負(fù)擔(dān)加重。
六是基層承擔(dān)的責(zé)任無邊界。鄉(xiāng)村組織具有常規(guī)治理能力，按照政策法規(guī)處理常規(guī)事務(wù)。基層治理的難題在于，存在大量缺乏政策依據(jù)的社會剩余事務(wù)。例如，有農(nóng)民提出二十年前因計劃生育結(jié)扎而造成身體虛弱，要求政府給予政策照顧。農(nóng)民顯然不可能通過醫(yī)療鑒定程序，對其訴求提供佐證材料，但是又要求政府必須解決問題。鄉(xiāng)村基層組織直接面對群眾，承擔(dān)社會治理的屬地責(zé)任，對于群眾合理合法的訴求，必須解決，對于缺乏政策依據(jù)的群眾訴求，則需要做好解釋說明和維護(hù)穩(wěn)定工作。部分農(nóng)民所堅持的訴求缺乏事實依據(jù)，或是不滿足政策條件，成為社會治理例外。鄉(xiāng)村基層既要擔(dān)負(fù)屬地責(zé)任，又要依法依規(guī)解決這些剩余事務(wù)，還要做到群眾滿意。很多時候，為了實現(xiàn)社會穩(wěn)定，基層政府通過政策變通去解決問題。在依法行政和基層體制規(guī)范化運行的背景下，鄉(xiāng)村組織需要做大量的形式化工作去抹平政策執(zhí)行上的漏洞，做到“邏輯上”合理。
七是模糊社會難以適應(yīng)規(guī)則之治。鄉(xiāng)村組織一頭代表國家，一頭接觸群眾，國家政策具有規(guī)則性，鄉(xiāng)村社會存在模糊性，鄉(xiāng)村組織通過形式化的工作，實現(xiàn)對模糊社會的規(guī)則之治。以矛盾糾紛調(diào)解工作為例，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部調(diào)解一項矛盾可能花費半個小時，但是卻需要花半天甚至更長時間去做調(diào)解的檔案材料。當(dāng)前，司法部門將一直存在的農(nóng)村調(diào)解工作納入規(guī)范化管理，矛盾調(diào)解檔案制作是司法部門考核鄉(xiāng)村調(diào)解工作的主要指標(biāo)之一。站在鄉(xiāng)村角度來看，為了應(yīng)對司法部門的考核，不僅要化解群眾之間的糾紛，更關(guān)鍵的是要按照調(diào)解規(guī)范補(bǔ)齊材料。實際上，農(nóng)村調(diào)解具有即時性、權(quán)宜性，調(diào)解過程高度人格化，司法部門制定的矛盾調(diào)解規(guī)范化流程，不僅不能提高調(diào)解效率，反而消耗鄉(xiāng)村干部精力。模糊社會與治理規(guī)則之間永遠(yuǎn)存在縫隙，納入體制化管理的鄉(xiāng)村基層組織，做了大量的形式化工作來調(diào)平這些縫隙，造成基層形式主義。
二
破解基層形式主義的辦法
當(dāng)前出現(xiàn)的基層形式主義，與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)變有關(guān)。現(xiàn)代治理的本質(zhì)是規(guī)則替代人格，嚴(yán)密的規(guī)章制度、可操作的程序與合規(guī)性是衡量現(xiàn)代治理體系的直觀標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字化、形式化和技術(shù)化是提升治理效率的關(guān)鍵。需要解決的問題是，當(dāng)形式化工作超越了治理需求，形式變成困擾治理運作的負(fù)擔(dān)時，形式化工作就變成了形式主義。破解基層形式主義，可從以下幾個方面入手：
一是加強(qiáng)對鄉(xiāng)村組織賦權(quán)。當(dāng)前國家與農(nóng)民被調(diào)整為輸入性關(guān)系，國家不再依靠鄉(xiāng)村組織執(zhí)行強(qiáng)制性的政策，國家通過鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)精簡、財政體制改革等方式上收權(quán)力，鄉(xiāng)村變成服務(wù)型組織。然而，鄉(xiāng)村治理除了承接國家資源輸入和向農(nóng)民提供公共服務(wù)之外，還要辦理一些裁決性的工作。納入體制化運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村組織，一方面要面臨越來越高的工作規(guī)范化要求，同時要承擔(dān)社會治理的無限責(zé)任，存在嚴(yán)重的權(quán)責(zé)失衡。服務(wù)群眾不等于無原則、無邊界地提供服務(wù)。破解基層形式主義，需對鄉(xiāng)村組織重新賦權(quán)，使之在處理問題過程中具備依據(jù)程序裁決是非的合法能力，通過賦權(quán)提升鄉(xiāng)村治權(quán)。
二是理順縣鄉(xiāng)村關(guān)系。縣級組織在國家治理體系中扮演了極其關(guān)鍵的角色，縣級黨委政府具備相對完整的人事權(quán)、財權(quán)和一定的政策制定權(quán)力，中央確定鄉(xiāng)村工作的大政方針和總體方向，縣級政府進(jìn)行資源統(tǒng)籌和政策整合，確定當(dāng)?shù)?ldquo;三農(nóng)”工作的基本任務(wù)。縣級政府將國家政策轉(zhuǎn)化為可操作的具體任務(wù)，需過濾掉軟性工作和上級政策中不切實際的部分。縣級政府將具體任務(wù)安排下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)工作落實責(zé)任。在現(xiàn)行體制下，縣級局委辦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同為科級單位，但是前者在地位、待遇、工作環(huán)境、干部晉升空間等方面優(yōu)于后者，縣域內(nèi)的優(yōu)秀人才和優(yōu)質(zhì)資源從鄉(xiāng)鎮(zhèn)流失，造成縣鄉(xiāng)“頭重腳輕”，縣級部門膨脹，傳達(dá)工作的超過落實工作的，下發(fā)文件的超過執(zhí)行文件的，督查工作的超過執(zhí)行任務(wù)的，鄉(xiāng)村干部疲于應(yīng)付。對此，要調(diào)整縣級資源配置，實現(xiàn)縣域治理資源向一線下沉，將精干人力從縣局委辦配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少下達(dá)指令部門，充實基層治理隊伍。
三是強(qiáng)化村民自治功能。近年來，一些地區(qū)推動鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化改革，將村干部變成全職干部，推行村級“坐班制”，用管理公務(wù)員的辦法管理村干部，村級自主治理的空間縮小。村級組織行政化造成國家與社會之間的彈性空間消失，國家剛性的權(quán)力和規(guī)范化的政策，在面對流動的農(nóng)民、模糊的鄉(xiāng)村社會和靈活多變的農(nóng)村事務(wù)時，容易出現(xiàn)“高射炮打蚊子”。強(qiáng)化村民自治功能，一方面可減少基層形式化工作，另一方面，將村民自治擺在鄉(xiāng)村治理前頭，通過群眾自治來解決農(nóng)村事務(wù)，實現(xiàn)“小事不出村”，相當(dāng)一部分矛盾便不會進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和更高層級，客觀上解放了國家正式體制。
四是激活群眾主體性。隨著“三農(nóng)”政策朝著更加積極的方面發(fā)展，鄉(xiāng)村工作從過去的“一籠統(tǒng)”治理轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化治理。基層出現(xiàn)形式主義與工作過程越來越細(xì)、越來越寬有關(guān)。以農(nóng)村改廁為例，國家將改廁定位為民生工程，站在農(nóng)民的角度看，廁所具有極強(qiáng)的私密性，屬于私人生活領(lǐng)域的事情。一些地區(qū)通過行政手段推動改廁工作，政府出錢、制定標(biāo)準(zhǔn)后，聘請工程隊實施改廁，強(qiáng)制要求農(nóng)民參與。這種改廁做法將政府與農(nóng)民變成對立性關(guān)系，好事辦不好，民生工程變成了“傷心”工程。實際上，可將改廁工作定位為改善農(nóng)民人居環(huán)境的村莊公共事務(wù)，采取“民辦公助”的工作辦法，政府在吸納農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上制定改廁方案，核定每個村莊和農(nóng)戶的獎補(bǔ)資金，由村委會或村民理事會組織實施，將改廁變成村莊內(nèi)生的公共品供給。農(nóng)民有改善生活條件的需求，國家投入少量的財政資金就能夠撬動鄉(xiāng)村公共治理能力。鄉(xiāng)村治理應(yīng)避免政府包辦代替，尊重農(nóng)民的主體性，用民生投入激活群眾參與治理，減少行政干預(yù)和由行政干預(yù)所引發(fā)的形式主義。
五是妥善對待小概率社會事件。天下之大，無奇不有。廣大農(nóng)村難免會發(fā)生意外突發(fā)情況，大大小小的矛盾是社會常態(tài)，也是推動社會進(jìn)步的動力。“防萬一”的成本極高。基層治理應(yīng)追求矛盾發(fā)生后的有效應(yīng)對，而不是試圖事前消除所有的可能性。所謂綜合治理和源頭治理，是要對社會形勢作出科學(xué)研判，見微知著，從各式各樣的問題中找到主要矛盾和矛盾的主要方面，然后科學(xué)決策。政府作為治理主體，在出現(xiàn)突發(fā)意外情況之后，要對事件本身作出判斷，如果是偶發(fā)情況，做好善后工作即可，如果是帶有普遍性的社會矛盾，則需要尋找解決問題的一般辦法。各級政府還要提升輿情引導(dǎo)能力，避免將偶發(fā)情況變成重大輿情事件。針對小概率事件，只看結(jié)果的形式化處置方式，不僅造成基層形式主義，而且會將局部的小概率風(fēng)險匯聚成為整個社會不穩(wěn)定的大概率事件。
六是科學(xué)制定鄉(xiāng)村工作目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興是一項長期性的戰(zhàn)略工作，一些地區(qū)將戰(zhàn)略變成策略，試圖以三五年之功達(dá)成未來三十年的鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)。不切實際的政策層層加碼，最終催生出基層形式主義。我國處于現(xiàn)代化進(jìn)程中，整個社會的發(fā)展還沒有達(dá)到上限，城鄉(xiāng)關(guān)系沒有確定，鄉(xiāng)村形態(tài)沒有固定，鄉(xiāng)村治理面對的是高度流變的基層社會。鄉(xiāng)村振興和開展“三農(nóng)”工作要堅持“久久為功”。一些地區(qū)脫離鄉(xiāng)村振興長期規(guī)劃，將短期目標(biāo)定得過高，造成體制過熱，基層人力物力資源不足，必然以形式主義應(yīng)付。破解基層形式主義需把握鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，科學(xué)制定工作任務(wù)，處理好“有所為”和“有所不為”的關(guān)系，避免因基層政府激進(jìn)行為而造成的資源浪費和形式主義。
七是健全基層工作容錯糾錯機(jī)制。考核是推動工作的抓手。基層在考核中落后的，面臨著被約談和被問責(zé)的后果。需要注意的是，考核僅僅是手段，提升基層治理能力才是目的。也就是說，縣級政府與鄉(xiāng)村在完成工作任務(wù)和改善鄉(xiāng)村面貌上的動機(jī)是一致的。減少基層形式主義，關(guān)鍵是避免考核手段的異化。落實基層工作要堅持縣鄉(xiāng)村一體，共同擔(dān)責(zé)，合理分工，協(xié)作推進(jìn)。破解基層形式主義，一是推動縣級部門下沉，使之多多參與一線工作，避免縣級部門變成官僚機(jī)器。二是建立容錯糾錯機(jī)制，基層在切實落實工作的過程中出錯后，可根據(jù)具體情況通過程序?qū)崿F(xiàn)免責(zé)。一些地區(qū)聯(lián)合縣委縣政府主要部門，成立聯(lián)席會，對基層創(chuàng)新工作中的出錯進(jìn)行審查，審查結(jié)論構(gòu)成縣紀(jì)委部門對事故責(zé)任定性的依據(jù)，實現(xiàn)容錯糾錯程序化。這類地方做法值得總結(jié)推廣。
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