發表于北京工業大學學報（社會科學版） 2021年4期 原題目是《集體經濟發展和集體產權制度改革反思 ——對話"塘約經驗"》
摘要：
鄉村振興背景下,不僅農戶個體要增收,而且集體經濟也要發展.主流理論是通過集體產權制度改革推動集體經濟的內生發展,源于貴州的"塘約經驗"成為中西部地區農村改革的樣本.基于集體經濟總體狀況的分析表明,強調經營村莊的"塘約經驗"的實踐意義非常有限.在充分市場競爭條件下,鼓勵村集體主導農業規模經營的做法充滿風險.全國范圍內的多地調查表明,近幾年,中西部地區農村集體經濟的增長源于上級政府的扶持,和村莊內生資源無關,也就和農村集體產權制度改革沒有直接關系.從政府扶持集體經濟發展造成的問題出發,應當反思集體經濟發展政策,擺脫"經營性"的村級組織定位.
關鍵詞：
集體經濟發展 集體產權制度改革 經營村莊 村級組織 塘約經驗
中國的農村改革不斷深入，樹立改革樣本則是驗證理論和政策實踐效果的方式。改革開放伊始，安徽小崗村的分田到戶成為改革樣本，此后，國家在農村實行家庭承包制。盡管憲法關于農業經營體制完整的表述是“以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制”，然而在農村改革實踐中，“分”成為主要方向[1]。20世紀80年代末，我國開啟農村改革，在眾多農村改革方案中，“既不公平、又無效率”的貴州湄潭經驗成為深化家庭承包制改革的方向，并以2002年通過的《中華人民共和國農村土地承包法》固定下來[2]。在脫貧攻堅和鄉村振興背景下，村社集體的重要性凸顯，過去強調“分”的農村改革得以反思。主要方式是推動集體產權制度改革(后文有時簡稱為“產權改革”)，希望帶動農村集體經濟發展，帶動農民增收致富[3-4]。在這個過程中，得到較多關注是中西部農村地區的改革樣本——貴州塘約。關于貴州塘約的報道及文獻非常多，如何認識“塘約經驗”和理解集體產權制度改革背后的理論假設成為本文問題意識來源。
2016年底，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，集體產權制度改革試點不斷擴大，預期從2017年開始，用5年時間基本完成改革。中國共產黨十九大報告提出“深化集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”，把集體產權制度改革提升到政治高度，集體經濟發展和集體產權制度改革關系密切。集體產權制度改革的內容一般包括清產核資、清人分類、股權量化和建立股份經濟合作社，最后是多種形式發展壯大農村集體經濟[5]。已有研究普遍認為，產權明晰到人的集體產權制度改革對集體經濟發展產生了積極的促進作用[6-8]。然而從典型縣市調查發現，集體經濟發展普遍困擾中西部地方政府，集體產權制度改革的經濟效應可能不像設想的那樣。
文章以“塘約經驗”為對話對象，首先，在產權改革視角下界定“塘約經驗”的本質特征；其次，試圖厘清影響農村集體經濟的主要因素，從而反思集體產權制度改革的意義；再次，提出各地集體經濟收入增長的秘密在于政府扶持，與集體產權制度改革和村莊內生資源無關。在分析政府扶持集體經濟發展的問題基礎上，筆者還從村級組織的戰略定位角度反思“塘約經驗”，提出擺脫“經營性”的村級組織定位，回歸村級“公共治理”角色的政策建議。
一、 經營村莊：產權改革視角
中的“塘約經驗”
塘約村是一個西部普通村莊，不僅農民收入低，集體經濟也不發達，是一個典型的貧困村。在脫貧攻堅過程中，塘約村在各級黨委政府的支持下，迅速脫貧，成為小康村，主要評價指標包括農民收入和農村集體經濟收入。貴州省委政研室聯合調研組稱，“到2016年，農民收入10 030元，比2013年增加了6 000元，集體經濟收入202.45萬元，比2013年增加了198.53萬元。”調研組總結道：“塘約經驗的核心要義是改革創新、艱苦創業，關鍵在于抓住了農村改革這個牛鼻子，根本在于有一個好的黨組織。”黨組織是保障農村改革落地的組織保障因素，深化改革則主要指是“統籌推進農村集體產權制度改革”。產權改革促進集體經濟發展的主要機制是提高市場化水平，讓資源活起來[9]。后來“塘約經驗”被總結為“三變”——土地變資源、資源變資產、資產變資本，農村土地被激活，集體經濟得以發展[10]。
關于塘約經驗，較早的文獻是王宏甲的報告文學作品《塘約模式》。作者認為，塘約經驗的本質是發展“新型集體經濟”，借助“村社合一”的合作社發展壯大集體經濟、帶領農民脫貧致富[11]32。“村社合一”的合作社是產權改革的成果。彭海紅認為塘約經驗是一條落實集體所有權、發展壯大村級集體經濟的道路，是鄉村振興戰略的典范，也是發揮我國農村集體土地所有制優勢的結果[12]。張慧鵬認為，相對于資本下鄉組織農民，村社集體組織農民走市場經濟道路，不僅有必要性，而且有可行性，塘約村就是經驗證據[13]。李筑等稱改革孵出“金土地”，認為改革就是敢不敢大膽地推進市場化導向的改革的問題，產權改革就是打碎農村市場化的制度性障礙，形成新型集體產權和集體經濟組織[14]。李漢卿認為，塘約經驗源于“黨建引領、改革推動、合股聯營、村民自治”四位一體的綜合改革，從集體經濟的角度看，其核心是產權改革推動農村產業發展[15]。楊建科等合作的一篇討論“塘約經驗”的文章，其結論非常符合主流理論的判斷，貴州的塘約村通過產權改革形成的新型集體經濟組織解決了個體經濟的分散問題，實現了農民市場能力的增長和集體力量凝聚的雙重效用[16]。
通過產權改革推動集體經濟發展就是“經營村莊”，是新形式的村莊“公司化”[17]。村集體具有類似“企業”的角色，經營對象是集體土地，主要是入股到集體的個體農戶承包地，農民是這個企業的“股東”。從歷史的角度看，這種產權改革的經驗最早來源于20世紀90年代初的珠三角地區, 晚近的經驗則是21世紀之后的成都農村產權制度改革[18]。通過產權改革建立的新型集體經濟組織具有更純粹的經濟組織特征，其內部治理結構性質是股份經濟合作社，被賦予“特殊法人”的法律地位[19]，經營主體不是村內經濟精英群體、下鄉資本，也并不是基層政府或村干部。問題是：集體產權制度改革從體制上賦予村集體“經營村莊”的合法性，就一定能發展集體經濟嗎？如果通過體制改革就能促進普遍集體經濟發展，那么事情就好辦了，事實可能并不是這樣的。學界關于集體產權制度改革和集體經濟發展之間的機制也不清楚，缺乏說服力。
二、 因素分析：集體經濟發
展狀況及其主要影響
(一) 農村集體經濟總體薄弱
狹義地說，集體經濟是集體利用集體資源、資產和資金，通過各種經營方式獲得的經濟收入。從全國范圍看，農村集體經濟總體上是薄弱的。據2017年的數據，全國統計的56.3萬個行政村中，村均經營性收入26.5萬元，有經營收益的村莊占總村數的53.5%，其中經營收益5萬元以上的村只有29.2%[20]。從區域差異看，我國東部和中西部地區的不均衡非常顯著。東部沿海地區村莊集體經濟總體發達，集體福利豐厚。而在廣大的中西部地區村莊，集體經濟體量很小，相當比例的村集體陷入“空殼化”。一個數據顯示，全國農村集體經濟組織賬面資產總額(西藏自治區未作統計) 2.86萬億元，村均493.6萬元，其中，東部地區資產總額2.16萬億元，占資產總額的75.5%，村均929.5萬元[21]。如果僅計算經營性資產，那么東部和中西部村莊差距更大。
改革開放40年來，發展壯大集體經濟是國家的一貫政策，并不是在農村集體產權制度改革之后才重視的。而以上數據顯示的集體經濟的巨大區域差異凸顯了之前各類政策的效用問題，同樣，集體產權制度改革也應得到反思。農村家庭承包制在初期取得了成功，釋放了被束縛的農村生產力，它同時是集體經濟薄弱的直接原因，后續取消農業稅的同時，國家取消了集體向農戶收取的各類費用，這加劇了集體經濟的困境。意外的是，在政府鼓勵村集體舉辦鄉鎮企業的背景下，短時間內沿海發達地區的鄉鎮企業“異軍突起”，占據了農村經濟的半壁江山，帶動了農村集體經濟的發展。同時，必須注意到，除了沿海發達地區農村及大城市的城中村、城郊村之外，大多數農村的鄉鎮企業辦不起來，集體經濟依然薄弱。在部分農村，集體還背負沉重的村級債務。這主要取決于地方經濟發展的條件，并不能歸結為農村集體經濟的體制原因。
(二) 集體經濟發展的主要影響因素分析
總體來說，我國農村集體經濟發展有3個歷史階段：分別是集體農業經濟、鄉鎮企業經濟到地租(物業)經濟，村集體越來越不直接參與組織生產，而僅僅作為收租者。從鄉鎮企業經濟轉向地租經濟有其必然性，這主要有2個方面的原因：一是集體經濟和私營經濟及合作經濟不同，它發揮了維持村級公共品供給和保障農民基本福利的功能，是不允許破產的[22]。有學者擴大集體經濟的外延，把農民自愿入股形成的“合作經濟”也作為集體經濟，須知此集體經濟和彼集體經濟性質完全不同[23]。二是在市場經濟環境中，鄉鎮企業需要經營，而村干部本身并不是企業家，難以扮演企業家的角色。而村干部一旦成為善于經營的企業家，其會立即面臨委托代理的困境。由此也可以理解，為避免集體經濟陷入市場風險，地方政府一般不提倡集體再直接介入經營，農民也不支持冒險的村干部，避免村干部把集體收入拿去冒險，導致巨大的損失。
本文下面討論影響地租經濟的主要變量。在工業化和城市化背景下，影響地租經濟的主要變量，一是土地價值，二是土地資源的數量，前者更具有決定性。
第一，土地價值。相對于土地農用，土地非農使用的價值更巨大，這就把東部和中西部土地價值區分出來。東部沿海發達地區，如蘇南和珠三角的村莊和城市發展連為一體，土地價值巨大，0.067公頃(1畝)農地的市場租金一般很少超過500元，而0.067公頃建設用地的市場租金很容易超過1萬元。這是該地區村集體即使不發展企業，也可以通過出租土地致富的根本原因。在中西部地區，本來就缺乏經濟發展條件，農村工業很少。在土地被嚴格管理之后，工商業集中于城市，村莊人財物流出，就更不存在開發集體土地的條件，也就沒有什么經營性資產。
第二，土地資源。同樣處于中西部地區，在同等水平的農地租金條件下，土地資源量決定了集體經濟收入。這里的土地資源主要指村集體掌握的“機動地”“四荒地”。農村家庭承包制之后，集體留“機動地”比例一般不超過5%。一般來說，平原地區耕地緊張，不僅集體機動地少、四荒地也很少，而丘陵地區耕地資源稍寬松。在漢江沿岸的宜城市流水鎮，村集體經濟相對發達，收入每年大多超過10萬元。這源于集體機動地、四荒地數量很大。該地區農戶普遍種植西瓜，土地租金上升了，0.067公頃土地租金超過了300元，如村集體掌握33.33公頃(500畝)土地，集體經濟收入每年達到了15萬元。
學界推崇“產權改革”，并廣泛援引珠三角的經驗，該地區是筆者重點調查區域。珠三角的集體經濟發展并不能歸結為“產權改革”的結果，而是根源于發達的農村工業化對非農建設土地的需求。農村工業化需要大規模的土地供給，于是農民自發把土地“入股”到集體，集體再以直接出租或者建設物業(廠房、商鋪、出租房等方式)之后向外出租的方式“統一經營”，所獲收益再按照農民占股進行分配。這種制度安排最初被表述為“土地股份制”[24]。在這個過程中，農村工業化推動的集體經濟發展是因，產權關系改革是果。這種產權關系后來經過上升到國家層面，形成了“集體產權制度改革”的政策話語。也就是說，并不是農村集體產權制度改革了，集體整合了分散了土地產權，就能夠獲得巨額的集體經濟收入。原因是集體產權制度改革對土地價值和土地資源數量均沒有影響，這也難怪會出現“上熱下不熱”，基層干部和農民對改革缺乏獲得感。
(三) 村集體主導農業規模經營問題
塘約村是一個普通的農業村莊，其集體經濟發展并不能復制珠三角的道路。從報道和實地調查看，塘約村成立了合作社，合作社嘗試通過農業規模經營獲益。具體操作辦法是：村集體通過動員農民把承包地入股，組成股份經濟合作社，村集體干部為直接的經營管理者。這實際上是早期發達地區鄉鎮企業的一種形態，可以稱之為“集體農場”，只是因為效率低下，集體農場很快就被“家庭農場”所取代了。問題是塘約村的集體農場憑什么能夠在市場競爭中取勝？做精品農業、調整農業產業結構并不是市場競爭力的保障。無論是資本下鄉，還是集體農場，都存在農業規模經營的普遍問題，包括勞動力監督、產業雷同、高投入和高風險問題。而且村集體還存在特有問題，影響農業經營的效率。
首先，塘約村的農業規模經營的一般風險。為了致富，塘約村大力發展特色產業，很快就面臨問題。典型案例是2016年，塘約村利用100萬元扶貧資金發展羊肚菌項目，第一年種了5公頃(75畝)。按照預期，0.5公斤干的羊肚菌700元，0.5公斤濕的羊肚菌70元，0.067公頃(1畝)產100公斤，0.067公頃(1畝)產值1萬元以上。市場方面，提供種子的貴陽神農公司和村莊簽訂訂單農業協議。然而，村干部很快就意識到訂單農業存在的問題：收購時，神農公司只要那些長得好的，而不要長得不好的，而農產品質量又沒有操作性的標準。更大的問題是，羊肚菌的市場需求并不大，而低成本的進入門檻，使得市場供給很快就超過了市場需求。為及時止損，塘約村不斷縮小規模。到2018年，塘約村只象征性地準備種上幾畝。很顯然，塘約村的嘗試失敗了。這個失敗并不是個別的，而是普遍的。我國改革開放40年來，一些村莊通過發展經濟作物獲得了成功，形成了區域性的市場品牌，如贛南臍橙。這意味著區域市場之外的普通村莊面臨經濟作物種植的高風險[25]，即使村莊寄希望的“訂單農業”也解決不了問題，塘約村的情況也說明了這一點。
其次，村集體作為規模經營主體所特有的問題。筆者經過實地調查后把問題歸納為3個方面：(1)土地成本問題。集體要給農民更多的租金并許諾給入股農民分紅，無論是好地或差地都能流入合作社。按照協議，對于“入股”土地(包括水田、旱地和坡地)，農民拿到的租金每年要漲50元，一直漲到1 000元為止。(2)勞動力問題。要無差別地雇傭農村弱勢勞動力。即使當日合作社所需勞動力的數量明顯超過了所需，管理人員還是不得不把要求上工的勞動力吸納其中，否則農民不滿意，這造成了農業生產嚴重的“內卷化”。(3)內在激勵問題。相對于工商資本，村干部作為經營者缺乏內在激勵，集體經濟經營的成功或失敗對于村干部個人利益的影響是不大的，盡管客觀上對農民、集體和政府影響巨大。因此，以農業規模經營為基礎的集體經濟看起來很美，卻必然陷入低效率的困局。集體經濟要么最終走向破產，要么有另外的力量支持集體經濟。
三、 政府扶持：集體經濟收入增長的秘密
塘約村通過農業規模經營賺不到錢，那么，塘約村及諸多類似的村莊的集體經濟是如何增長的？實地調查發現其秘密在于政府扶持。樣本村塘約村的主要收入來源并非是集體主導的農業規模經營，而是政府委托集體“建筑公司”承接工程項目獲得的收入(參見下文)。在考核壓力下，各地通過設置形形色色的“集體經濟發展項目”具有普遍性，委托工程項目是其中一種，下面列舉4類主流的方式。從這個角度看，指向產權變革的“塘約經驗”表面上看很熱鬧，實際上并沒有得到地方政府的認可。
(一) 獲得產業經營收入
在中西部農村，地方政府一般不允許集體直接舉辦鄉鎮企業，也不允許集體辦“集體農場”，這在之前有過嚴重的教訓，使村級背負沉重的債務。例外的是光伏產業，在貧困地區，地方政府支持村集體用扶貧資金建設光伏項目。光伏項目建成后，資產及產生的收益歸集體所有。光伏項目只需稍加管理和維護，就可以源源不斷地生產電能，其預期壽命將達到20年。調研發現，在江西某鎮，2017和2018年大多數村莊把20萬元~50萬元的扶貧資金投入光伏項目，利用村莊的四荒地、堰塘、屋頂等安裝光伏板并網發電。光伏產業的收益極為依賴國家電價補貼，這是其基本特征。某地光伏項目的上網電價為0.41元，國家補貼后電價達到0.98元。如果補貼政策持續下去，基層干部當然很歡迎，這相當于是政府對村集體的轉移支付。依靠光伏收入，村莊每年普遍多了幾萬到十幾萬元的集體經濟收入，成為許多村莊集體經濟收入的主要來源。而基層干部擔心的是，2020年全面脫貧后，財政一旦不再大力補貼，光伏發電就失去了競爭力，光伏產業如何繼續將成為一個問題。
(二) 獲得資產租金收入
政府支持光伏的政策是區域性、階段性的，更為普遍的做法是支持村集體建設經營性資產，產生可持續的租金收入。村集體一般缺乏啟動資金，那就由政府財政出資。村莊的經營性資產主要包括蔬菜大棚、養豬場、廠房、商住樓等。如湖北省某村引進某公司，新建650平方米的扶貧“微工廠”，帶動貧困戶就業32人，村級集體經濟年收入3.5萬元。安徽省某村在120萬元項目支持下建立了一個木制品加工廠，年租金收入大約10萬元。相對于村集體直接發展產業的方式，通過財政投入建設經營性資產的方式降低了風險，存在的問題是可能會因市場需求不足，形成閑置資產。也因此，有的貧困村拒絕政府支持的蔬菜大棚項目。一些地方政府認識到這一點，便支持村集體在城市核心區域擁有經營性資產或者獲得經營性資產的收益權，這種制度設計非常復雜。在安徽某縣，地方政府為促進集體經濟發展，政府拿出800萬元支持8個村莊在工業園區“合股”建廠房，預期租金64萬元/年，資產所有權是縣政府的，經營方式則是鄉鎮發包，租金則平均分配到8個村莊。這種方式對地方財政提出了很高的要求。
(三) 獲得股份分紅收入
這是中西部地區非常流行的集體經濟發展方式，也是政府認可的好辦法①[26]。在安徽某縣，2019年，地方政府支持8個因征地拆遷有大量閑置資金的村莊入股到縣建設投資公司，獲得5.7%的年分紅收入。這種方式實際上是地方政府的國有企業在補貼村集體，背后必須要有行政壓力。這份入股分紅協議上有縣農業農村局、縣財政局和縣建設投資公司的三方簽字，常務副縣長簽字。對于缺乏集體資金積累的村莊，縣政府計劃拿出2 000萬元支持20個村莊發展集體經濟，一般是村集體和龍頭企業訂立5年合同，每年獲得6%的分紅收益。這種方式的好處是獲得收益，避免形成沉沒的固定資產。然而村干部和企業都不滿意，推動起來有很大困難。扶持村集體經濟發展的財政資金是要收回的，如果投資出了問題，村書記是首要被問責對象。當地龍頭企業不認可，只是被動配合地方政府做大集體經濟收入，其理由是，“分紅比例大、義務也很多、資金監管很嚴，提高了經營成本。”
① 農業農村部原部長韓長賦在《國務院關于農村集體產權制度改革情況的報告》(2020年4月6日)中，歸納了政府扶持集體經濟發展的這種方式，“整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等形式發展集體經濟。”
(四) 獲得工程經營收入
項目一般是通過競爭性程序發包出去的，村集體并不是一級合法的接包主體。在發展集體經濟的政策背景下，地方政府支持把部分對資金、技術要求不高的項目委托給特定村集體實施，村集體獲得經營性收入，這種方式在發達地區已經流行多年。蘇州地方政府就通過這種方式扶持薄弱村莊發展集體經濟，還能解決農村剩余勞動力的就業問題。中西部地區也開始有村莊采用這種方式。塘約村也是采取這種方式快速增加了集體的經濟收入，而不是所謂的農業規模經營。塘約村合作社下轄一個建筑公司，這是塘約村集體主要收入來源，而建筑公司之所以能夠賺錢，依靠的是國家項目。塘約村作為貴州省乃至國家重點打造的試點村莊，接受了大量的資源和項目。這些工程通常都是由區里直接發包，但塘約村作為重點村，與區里協商將一部分院壩等技術含量不高的建設，交給塘約村的建筑隊來完成，塘約村的建筑隊將這些工程分包出去，從而賺取中間差價。問題在于在廣大的中西部農村，用承接政府項目的方式獲得的集體經濟收入是個別的、短期的、不可持續的。塘約村的建設總有完成的一天，那時塘約村就失去了最大的集體經濟收入增長源。
四、 問題和出路：集體經濟發展政策反思
我們理解了近年來包括塘約村在內的村集體經濟收入增長的原因，有利于理解產權改革和集體經濟發展的關系。在產權改革背景下，地方政府普遍有了集體經濟發展的預期，實踐上產權改革的效果并不如預期。那么，在集體產權制度改革試點收官、自上而下的考核壓力下，地方政府不得不積極地推動和扶持。這符合政治的、迎檢的邏輯。同時需注意到這種做法造成了新型的基層治理“內卷化”問題。在鄉村振興、資源下鄉背景下，我國“三農”政策應當擺脫“經營性”的村級組織定位，正確看待集體經濟功能。
(一) 新型基層治理“內卷化”問題
我國有學者注意到了政府推動集體經濟發展的現象，稱之為“治理性發展”[27]。不足之處是，這一研究對政府扶持的性質和深層后果缺乏深刻的理解。
從資源投入的效率角度看，政府扶持推動集體經濟發展的深層影響可以界定為新型的基層治理“內卷化”。在這種基層治理“內卷化”的實踐中，財政投入并沒有耗費在鄉村內部的“分利秩序”中[28]，而是耗費在不切實際的、不可持續的、高風險的村級經營過程中。從基層的角度看，這種村級經營明顯是有問題的，因為村級組織本身并不是一個市場化的組織，也不具備經營的能力和動力。新型基層治理“內卷化”的形成和地方過于積極的集體經濟發展政策有關。在前幾年，地方政府(主抓部門是組織部門)要求集體經濟收入達到最低的標準5萬元/年；近幾年集體產權制度改革基本完成，地方政府要求集體經濟收入年年增長，不僅要有最低的數額，而且還應有增長率的要求。安徽某村集體過去年平均經濟收入為19.3萬元，2020年政府下達指標是是50萬元，2021年的指標是80萬元，村干部倍感壓力。當前無論是脫貧攻堅，還是鄉村振興，其考核體系均包含了集體經濟收入。這給村莊發展造成了巨大的壓力。
政府適當扶持集體經濟無可厚非。筆者在蘇州調查獲知，集體年經濟收入少于300萬元就被定位為“薄弱村”，財政給予幫扶，目的是為了維持村級運轉。政府卻不能替代村集體發展集體經濟，更不能“無中生有”地制造集體經濟發展的數字。集體經濟收入的數據看起來增長了，卻造成諸多隱患。在上級考核的壓力下，地方政府扶持村集體經濟發展的捷徑是大量投入財政資源。上級政府投入財政資源，為了規范和嚴格監督集體，集體經濟發展路徑也得由上級政府說了算，至于集體經濟發展項目的效率、風險和發展可持續性，則無人關心，村干部就只需配合就可以了。從實踐邏輯出發，集體經濟發展取決于客觀條件，集體產權制度改革并不能消除集體經濟發展的劣勢條件。政府扶持短期增加了賬面上的村集體經濟收入，卻并沒有、也不可能從根本上改變村集體經濟的結構性困境，反而是增加了財政資源的無謂消耗。
按照一些地方(如成都)的探索，地方政府完全可以把財政收入分年度撥給村集體，使村集體擁有相對可自主支配的收入，等同于“集體經濟收入”。問題是，這并不是“經營性”的收入，不符合上級考核要求，不被政策允許。因此，地方政府就只能想方設法把財政投入通過“經營”轉化為集體“經營性”收入，而枉顧財政扶持的低效率和村集體“經營”的風險。這是典型的上級流行官僚主義，下級則以形式主義應對。按照基層干部的說法是“逼村致富”，是“捆綁式集體經濟發展”，村級組織喪失了主體性。
(二) 擺脫“經營性”的村級組織定位
鄉村振興背景下，政府日益強調發揮村集體經濟的作用，主要是希望集體能帶動農民增收致富。集體產權制度改革的合法性就源于此，但這種理論過于理想化。在人民公社時期, 集體經濟是農戶經濟收入的唯一來源，改革開放之后，集體經濟逐漸衰落，提供的只能是承包地和宅基地等生存性資源，為農民家庭提供補充性收入，提供城鎮化失敗后的退路。這是集體經濟的主要意義。農民自己也認識到這一點。在市場經濟條件下，農民(包括村干部)依靠家庭成員的共同努力追求財富，并不把希望寄托于農村集體經濟，也對集體產權制度改革普遍無感。在集體產權制度改革之后，地方政府選擇少數集體經濟相對發達的村莊進行分紅，如在安徽某縣，2017年第1批完成改革的試點就有4個村莊分紅，集體對每個農民分紅50元，分紅僅進行了1年，一次性分紅的資金大約20萬元。這主要是象征性的，是為了迎接檢查而做的工作。
筆者一直在做農戶的收入結構研究。在外出務工推動下，農戶家庭普遍以代際分工為基礎的半工半耕，這是費孝通、黃宗智、賀雪峰等社會學者從經驗研究中歸納出來的[29]。這表明農戶經濟收入依靠2個方面：一是農業經營收入，二是務工經商收入。工商業越發展，務工經商收入越占據主導地位。在這樣的農民收入結構背景下，農民收入增長不依賴集體經濟的分紅，農民也沒有這樣的主觀意識。外出務工經商收入的水平取決于宏觀經濟發展吸納的農村剩余勞動力的數量和提供就業機會的質量。從這個角度看，通過集體產權制度推動集體經濟發展，進而帶動農民增收致富的假設是靠不住的，集體產權制度改革會失去合法性。
擺脫“經營性”的村級組織定位，亟待重新找回村級組織的“公共治理”角色，目前這主要是依靠資源下鄉支持的。工業化、城鎮化背景下我國新型的城鄉關系已經形成，城鄉功能是分化的，鄉村總體來說是國家的穩定器、蓄水池，而不像城市一樣是國家的經濟發動機[30]。資源下鄉背景下，中西部地區村級組織的運轉和村級公共品供給不再主要依靠內生的集體經濟收入，而是依賴自上而下的轉移支付。在稅費改革之前，尤其是在20世紀90年代，缺乏工業化的中西部農村的集體經濟薄弱，國家稅費和鄉村建設統統轉化為農民負擔，造成我國嚴重的“三農”危機。然而，很快由于城鄉統籌戰略的開啟，國家和農民的關系迅速轉化為“反哺型”，資源大規模下鄉，解決了村級組織運轉問題，這是稅費改革以來鄉村治理的重要轉型。在中部地區，一個中等村莊的村干部大約需要5萬元的財政支出，是全兜底的。另外，地方政府給每一名村干部配套2萬元的辦公經費，用于村辦食堂、辦公耗材、村辦公樓維修等。相對于發達地區和城市社區，維持村級運轉的成本是相當低廉的。也就是說，集體經濟薄弱不再是影響鄉村治理的根本問題，一個村莊可能沒有高的集體經濟收入，甚至是一個空殼村，可能通過下鄉資源維持治理，為農村作為現代化的穩定器和蓄水池提供基礎。
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