鄉村治理，究竟治理什么？

　　導   語

　　本文提出了當前鄉村治理的幾個重要問題。一方面，鄉村治理與鄉村生產相脫離，這與土地集體所有權被虛化、鄉鎮企業改革帶來的集體經濟空虛有關，村莊沒有了發展生產的能力。另一方面，鄉村財政上對上級政府的依賴，也導致鄉村兩級對上不對下，鄉村治理與村委相脫離。因此，胡靖老師提出，鄉村兩級只有發展生產，壯大集體經濟，村莊才能成為鄉村治理的主體，才能實現治理有效的目標。

　　不過，文中對生產力、生產關系這一對概念的使用，也許與馬克思主義政治經濟學對上述概念的使用有所差異。對于今天推送的這篇政策評論，我們也歡迎讀者朋友們來信參與討論。　　

　　“治理有效”是“鄉村振興”的一個重要內容，一個可以和“產業興旺”平起平坐的重要內容。但平起平坐，是不是相互獨立、相互隔絕的兩個范疇、兩個空間的呢？這是“鄉村振興”過程中需要思考的問題。這是因為，“產業興旺”如果與“鄉村治理”無關，則鄉村治理治理的目標、治理的內容是什么呢？能夠完全沒有“生產力”的內容嗎？

　　目前，鄉村治理，在學術界主要是社會學、政治學、法學研究的方向和內容，似乎與農學、植物學、生態學、水文學、經濟學等隔河相望、并沒有直接的關系。在我國社會科學內部，事實上已經形成了壁壘森嚴的學科“內卷”現象，這在理論體系上就是一種山頭主義。

　　究其根源，主要還是由于中國目前的學科設置造成的。學科設置猶如盲人摸象，各個學科各“摸”各的，各自形成自己的一套越來越“內卷”的體系或范式。由此導致鄉村治理的研究主要集中在鄉村的各種“生產關系”、“上層建筑”的層面上，比如宗族、宗教、習俗、婚姻、家庭、禮儀、選舉、文化、集會、行政、上訪、混混、面子、酒席、調解、訴訟等等。

　　目前社會學、政治學、法學對農村各種“生產關系”的描述與研究幾乎是到了掘地三尺、事無巨細的地步。但是，不管怎樣，這都僅僅是在“生產關系”層面調查問題、討論問題、研究問題。是不是鄉村治理，就不需要、或者不應該溯源鄉村“生產力”的內容呢？這需要反思、討論。

　　第一，在方法論層面，鄉村治理的學術研究，不能完全局限于“生產關系”，同時對鄉村“生產力”采取無視態度。從歷史唯物主義角度，“生產關系”層面的問題，根源其實都在“生產力”。因此，不研究生產力，不研究產業，或者不懂農業生產力、不懂農業經濟，就無法對鄉村現象層面的各種“生產關系”問題有比較深刻的解讀，更無法建立起一個經得起時間檢驗的理論體系。

　　比如，目前鄉村的宗族制度、婚姻禮俗、村民選舉等的變化與復興等問題，其實都源于鄉村特殊的農業生產力和我國目前的城鎮化、工業化背景。再比如，鄉村老人的“自殺”問題，已經引起社會的廣泛關注。其根源首先還是在于經濟。這些老人無錢看病，又不愿意連累子女，往往就只能“自殺”，一了百了。所以，“自殺”本身反應的是國家在工業化、城市化進程中的就業、收入分配、社會保障以及老年情感等問題。

　　這種學科的跨界、勾連是非常現實的、非常正常的，社會學、政治學、法學等的研究不能畫地為牢、僅僅停留在鄉村的現象層面，還需要向農業生產力縱深和溯源。

　　第二，在實踐層面，鄉村治理更不能回避鄉村的生產力問題。比如土地整治、水利建設、林地綠化、環境保護等。在實踐中，鄉村“生產力”層面的內容，可能比“生產關系”層面的內容更為重要，更關乎農民的切身利益。在傳統社會，宗族也是鄉村治理的一種形式，其作用之一就是村莊內部最基本、最底線的森林維護、陂圳管護等，因此宗族作為一種鄉村治理方式其實并未完全脫離農業“生產力”的內容。

　　目前，我國鄉村主要的問題表面上是“生產關系”的諸多難題，實際上是在鄉村“生產力”層面缺乏有效的治理，或者說根本不治理，才導致鄉村普遍的“生產力”衰敗，青壯年農民只能跑到城鎮就業，進一步引發了村民選舉、宅基地退出、承包地流轉等諸多難題。這其實首先是由于治理主體缺位造成的。治理主體缺位，進一步導致了治理目標的錯位、窄化。

　　中國的農村經營制度改革，一方面在土地制度層面，“確權確地”的承包方式造成了農地細碎化，規模效應幾乎全部消失，農民為此承擔了巨大的機會損失，而且還形成了土地利用的結構性困境，大量的耕地被撂荒。另一方面，在2000年以后，農村集體產權制度改革造成了鄉鎮企業的全面瓦解，集體經濟在全國大多數行政村消失殆盡或“空殼”，村財政為零，根本無法在“生產力”層面實施有效的治理。由此“內卷的基層政權懸浮”（陳義媛，2021）[1]就成為普遍的現象。想治理，村財政沒錢，無法治理。于是村兩委就只能對上不對下，做“生產關系”層面的表面文章，頭痛醫頭，單純應付上級檢查。

　　目前，“鄉村振興”，主要就是政府以財政轉移支付的方式，對鄉村的基礎設施進行全面的改造。這方面力度很大，成效也很明顯。充分體現了中國在制度上的優越性，徹底解決了鄉村的絕對貧困問題。

　　但是值得指出的是，這種“鄉村振興”的主體并非是村“兩委”或村民，而是政府。政府一方面拿錢支持鄉村振興，另一方面，也要對村兩委進行考核，由此村“兩委”事實上就已經“體制化”了，“自治”的功能基本消失。不僅工資需要財政發放，而且村莊的公共財政也完全依靠上級財政輸血。

　　“鄉村振興”過程中“鄉村治理”的這種變化，使得村兩委“懸浮”在鄉村之上。他們不需要對村民負責，也不需要針對鄉村特殊的“生產力”隨機應變，只需要機械地執行“鄉村振興”的任務并完成考核就可以了。這種“體制化”的趨勢其實非常危險，因為它最終會泯滅村“兩委”的主體性、主動性和活力。

　　隨著鎮、村主體性的消失，村“兩委”連同村民，都會成為持久的新“扶貧”對象、輸血對象，而且還會形成越來越牢固的路徑依賴。從長遠看，由于中國的農村、農民的基數非常龐大，各級政府在將來是否能夠可持續地承擔這一龐大無比的輸血任務，這是一個問號。而且，數量龐大的數以億計的中國農民，為什么一定是一個需要“扶貧”、“振興”的群體呢？

　　所以2021年以后的“鄉村振興”戰略，與過去的“扶貧攻堅”不同。政府支持鄉村的方式必須改變。必須恢復村兩委的主體性，讓他們能夠窮則思變，通過發展合作社和其他新型集體經濟，實現內生性發展，不斷壯大村莊財政。

　　同時，“鄉村治理”也需要重新賦權、賦責，即村“兩委”需要把村莊重要的生產力內容，如水利修護、土地整治、山地綠化、生物多樣性保護等，納入“鄉村治理”的內容，不能僅僅處理打架斗毆、鋪張浪費、垃圾轉運、登記蓋章等簡單事務。這才是“鄉村振興”的可持續發展之路。在這一過程中，集體經濟的發展，無疑是對轉移支付的一種替代，是政府財政的減負。

　　目前全國有至少100多個集體經濟發展非常成功的行政村，他們沒有依靠政府的轉移支付，而是完全依靠組建合作社、發展新型集體經濟等內生性的產業，成功地實現了“鄉村振興”和村財政的“自給自足”。當然在這些村莊，如成都的戰旗村，產業，包括農業、旅游業同樣是“鄉村治理”無差別的內容之一。也就是說現實中成功的“鄉村治理”，其實已經包含了農村“生產力”、農村產業的豐富內容。

　　2021年12月11日晚，廣州

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