摘要：人口城鎮化可以細分為“主動城鎮化”和“被動城鎮化”，增加農民收入能夠在不同程度上提高“主動城鎮化”和“被動城鎮化”水平。包含土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權的土地財產權利能夠有效增加農民收入水平。具體而言：（1）土地承包經營權的資本化、宅地基使用權的轉讓和抵押、集體資產的分配都能夠增加農民的收入，提高“主動城鎮化”水平；（2）集體資產的分配、土地征收補償與集體經營性建設用地直接入市等方式的集體收益分配權也從不同程度上增加農民收入，提高“被動城鎮化”水平。但土地征收補償以及集體經營性建設用地直接入市對農民的補償方式要考慮采取短期一次性補償還是長期多元化補償問題；（3）在“主動城鎮化”和“被動城鎮化”中，村委會、地方政府和用地企業從不同角度對土地財產權利的實現產生重要影響，進而影響城鎮化水平的提高。
關鍵詞：土地財產權利；主動城鎮化；被動城鎮化；村委會；政府
一、導言：主動城鎮化與被動城鎮化
有數據顯示，2011年我國城市常住人口首次超過了農民人口。根據諾瑟姆( Ray M. Northam)對城鎮化“S”型發展階段的劃分標準，我國的城鎮化已經發展到“S”型的“加速階段”，是城鎮化的快速發展階段[1]，也是提高我國城鎮水平的關鍵階段。
然而當前中國的城鎮化人口城鎮化要遠落后于土地城鎮化水平[2]，大多數城市都呈現出“半城鎮化”特征，這意味著提高人口城鎮化水平是當前中國城鎮化最重要的任務。提高人口城鎮化水平的關鍵在于如何把農民合理有序的引入到城市之中，也即農民不是簡單的進入到城市生活，而是農村戶籍轉變為城市戶籍，進而能夠享受到城市居民的各項福利待遇。十八大報告以及十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）中都提出要“堅持走中國特色的新型城鎮化道路”，強調要“推進以人為核心的城鎮化……，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。
農民能否從農村戶籍轉變為城市戶籍，并順利進入到城市生活取決于兩個方面的因素：其一，農民是否有放棄農村戶籍進入城市的“意愿”[3]。那些常年在城市居住生活但沒有城市戶籍的農民可能已經適應城市的生活，他們中的大多數愿意放棄農民戶籍轉變為城市戶籍。但并不是所有人都愿意放棄農村戶籍進入到城市。近年來，新型農村合作醫療、農村養老保險等社會保障制度的完善，在一定程度上提高了農民的社會福利水平，使得一部分農民更加愿意生活在農村。其二，農民是否能夠承擔進入城市后的生活成本，即在城市生活的“能力”。這個成本是多方面，包括物質成本、無形成本等。物質成本中最重要的是“貨幣資本”，即進入到城市購房、購買生活物品等能夠維持其在城市生活的成本。而無形成本之一是指農民市民化后的身份認同問題[4]，即個體對自己所處特定情境地位的直覺。其中市民化的農民和原市民之間的交往、二者之間交流的性質（例如陌生買賣關系、商業伙伴）、原市民對市民化農民的態度等都會影響到市民化后農民的身份認同問題。無形成本主要是在農民真正市民化后會發揮作用，物質成本或者說貨幣資本是農民進入到城市的前提。
從農民進入城市的“意愿”和在城市生活的“能力”角度來看，可將農民分為四種類型：（1）農民有進入城市的“意愿”，有“能力”承擔在城市生活的成本；（2）農民有進入城市的“意愿”，但沒有“能力”承擔在城市生活的成本；（3）農民沒有進入城市的“意愿”，但有能力承擔在城市生活的成本；（4）農民沒有進入城市的“意愿”，也無能力承擔在城市生活的成本。
第（1）種和第（2）種類型中農民都有進入城市的“意愿”，其中第（1）種強調的是既有“意愿”又有“能力”的農民，只需要建立相關制度合理引導農民進入城市即可。第（2）種類型農民有進入城市的“意愿”，而沒有“能力”承擔在城市生活的成本，對于這種類型農民而言，關鍵在于如何提高農民進入城市的“能力”，即如何提高農民的貨幣收入水平，使得農民可以承擔在城市生活的成本。兩種類型農民都有通過放棄農村戶籍轉變為城市戶籍的意愿，那么通過合理的制度安排和增加農民收入水平就能夠使他們順利轉化為城市人口，能夠提高戶籍意義上的人口城鎮化水平。因此，將上述能夠提高戶籍意義上人口城鎮化水平的類型界定為“主動城鎮化”。
第（3）種和第（4）種類型農民沒有進入城市的“意愿”，原因可能來自生活壓力、就業壓力、城鎮福利的弱化、擔憂教育醫療困難等多方面[5]。城市土地面積的擴大意味著城市周邊大量的農民集體所有土地被地方政府征收，使得這部分農民進入城市。與“主動城鎮化”不同，這部分農民有兩個特征：其一，因為他們的土地被完全征收，他們是“被動”進入城市，而非“自愿”；其二，由于這部分農民土地被征收，他們能夠獲得一定的土地收益。土地收益能夠增加農民收入水平，提高他們在城市生活的“能力”。“被動”放棄農村戶籍轉變為城市戶籍農民進入到城市，增加了城市戶籍人口在總人口中的比例，提高了城鎮化水平。由于農民是“被動”進入城市的，將這種城鎮化界定為“被動城鎮化”。
對于“主動城鎮化”而言，農民有進入城市的“意愿”，關鍵在于如何提高農民在城市生活的“能力”。對于“被動城鎮化”而言，雖然農民沒有進入城市的“意愿”，但是不管這部分農民原來有沒有進入城市生活的“能力”，他們都“被動”放棄農村戶籍轉變為城市戶籍，并進入城市生活。為了能夠讓“被動城鎮化”中的農民更好地在城市生活[6]，關鍵也在于提高他們在城市生活的“能力”。
綜上所述，無論是“主動城鎮化”還是“被動城鎮化”水平的提高[7]，關鍵都在于提高農民在城市生活的“能力”，即提高農民的收入水平。那么，如何提高他們的收入水平？提高進城農民的人力資本水平是一個途徑。然而，盡管各級政府都重視和強調對進城農民進行各種培訓以提高他們的人力資本水平，但是受制于農民有限的教育水平和年齡，他們的人力資本基本上已經固化，提高人力資本水平這個途徑有著潛在的“天花板”，產生的結果往往是即使接受培訓后進城農民的人力資本水平依然不能滿足城市工作的需要。因此，尋找提高人力資本水平之外的途徑就顯得更為重要。
另一個途徑則是提高他們的財產性收入?！稕Q定》中指出“要賦予農民更多的財產權利”，財產權利主要是指土地財產權利[8]。農民對土地財產的權利由權能和利益兩部分組成，農民通過權能獲得土地產生的利益。土地財產權利能夠為農民帶來利益，提高他們的收入水平，有助于增加農民進入城市生活的“能力”，使得更多的農民“主動”或者“被動”放棄農村戶籍轉變為城市戶籍，提高戶籍意義上的人口城鎮化水平。
那么，進城農民基于土地的財產性收入能否順利實現？其中遇到的阻礙是哪些？哪些安排是重要的決定性機制？
文章以下的安排如下：第二部分對農民的土地財產權利進行界定；第三部分闡述不同土地財產權利對“主動城鎮化”和“被動城鎮化”的影響途徑；第四部分探討村委會、地方政府和用地企業在土地財產權利影響“主動城鎮化”和“被動城鎮化”中的作用；最后為文章的結語。
二、土地財產權利如何界定？
農民的土地財產權利包括土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權三個方面[8]。
?。ㄒ唬┩恋爻邪洜I權
土地承包經營權主要是圍繞耕地、林地、草地等農用地展開的。農民能夠通過土地承包經營權的權能獲得一定的收益。但相關法律的不斷出臺和修訂限定了不同時期土地承包經營權權能的范圍。不斷修訂的《土地管理法》（1986；1988；1998）逐步允許土地使用權的依法轉讓?！吨泄仓醒腙P于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（2002）和《土地承包法》（2002）指出土地承包方農民擁有承包地的使用權、收益權和土地承包經營權流轉的權利，其中農民自主決定是否流轉以及到底采取轉包、出租、互換、轉讓等何種方式流轉。2008年的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》又將股份合作納入到土地流轉方式之中?！段餀喾ā罚?007）將土地承包經營權界定為用益物權，強化了土地承包經營權權能?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）又進一步提出了土地承包經營權抵押和擔保權能，“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”[8]。從這些法律法規和政策文件中不難發現，土地承包經營權權能的范圍不斷擴大。特別是《決定》中增加了土地承包經營權的抵押和擔保權能，農民可以通過土地承包經營權獲得更多收益。
（二）宅基地使用權
宅基地是農民用作住宅而占有的集體所有土地，保障農民最基本的居住權利。國家對宅基地的控制相對較為嚴格，1981年頒布的《國務院關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》中指出，宅基地只有使用權，沒有出租、買賣和轉讓的權利。1982年的“中央一號文件”指出要給予農民對宅基地的長期使用權。當然，宅基地可作為財產由繼承人繼承?！锻恋毓芾矸ā罚?004）中指出，如果農民將房屋出賣或者出租后，不允許再申請宅基地。
2007年實施的《物權法》將“宅基地使用權”界定為“用益物權”，對宅基地使用權做了進一步的規定[8]。2013年的《決定》中提出要保障農民的宅基地用益物權，并進一步指出要選擇試點“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，宅基地使用權權能范圍不斷擴大。
?。ㄈ┘w收益分配權
農民是否具備集體成員權資格是他們能否獲得集體收益的基本前提，集體收益主要來源于兩個方面：首先，各類流動資產、固定資產等集體資產，主要是指集體所有的鄉鎮企業或者股份公司等；其次，集體所有的自然資源，包括耕地、森林、荒地以及水面等。
其中自然資源的集體收益主要是來自土地方面：首先，政府對耕地等農用地的征收。城市擴張導致耕地等農民集體所有土地不斷被地方政府征收，農民能夠通過政府給予的土地征收補償獲得一部分集體收益。其次，集體經營性建設用地的直接入市[9]?！稕Q定》中指出，集體經營性建設用地在滿足“符合規劃”和“用途管制”前提下允許出租、租賃和入股，與國有土地同等入市、同權同價。集體經營性建設用地的“同等入市、同權同價”有如下特征：（1）與耕地等不同，集體經營性建設用地不需要經過地方政府的征收以及出讓就能進入到用地企業手中，即與國有土地“同等入市”；（2）正因為集體經營性建設用地能夠與國有土地“同等入市”，那么集體經營性建設用地的入市就能夠為農民帶來更高土地收益[10]。
三、土地財產權利影響“主動城鎮化”和“被動城鎮化”的途徑
（一）土地財產權利與“主動城鎮化”
農民有進入城市的“意愿”是“主動城鎮化”的基本特征，無論是有“能力”還是沒有“能力”承擔在城市生活成本的農民，提高他們的收入水平都有助于他們放棄農村戶籍進入到城市中，提高“主動城鎮化”水平。土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權三種土地財產權利能夠增加農民的收入水平。
1.土地承包經營權資本化與農民收入增加
首先，《決定》中指出農民可以將土地承包經營權流轉到“專業大戶、家庭農場、農民合作社、農民企業”，也可以將土地承包經營權入股發展農業產業化經營、在公開市場流轉發展多種形式規模經營，這為土地承包經營權的資本化提供了可能。土地承包經營權的流轉、入股以及參與多種形式農地規模經營等都是土地資本化的體現形式。
其中農民合作社包括多種形式：（1）農民自發型，農民通過土地、勞動等入股共同在土地上種植蔬菜等或者養殖魚類等產品；（2）“專業生產、銷售+農戶”，農民根據市場需求生產相應的產品，但農民的參與程度較低；（3）“公司+農戶”，該方式有助于降低農戶風險，能夠在一定程度上保持農民收入的穩定性；（4）“政府部門+合作社+農戶+基地”，政府部門在該類型合作社中充當重要角色；（5）“農業專業協會、合作社+農戶”，這種形式能夠將產前、中間環節和產后有機結合在一起。雖然農民合作社存在多種形式，土地承包經營權的流轉、入股是各種形式合作社成立的基本前提，在一定程度上為農民提供了可觀、持續穩定的收入來源[11]。不過，通過對土地承包經營權入股的各種形式對比分析后發現：從法律特性上來看，有限責任公司是土地承包經營權入股最為理想的形式[12]。
其次，土地承包經營權還具有抵押和擔保權能，這為土地承包經營權的資本化和農民收入的增加提供了可能，并進一步使得土地承包經營權擁有不斷抵押融資的杠桿效應。從農民角度來看：（1）相比于以前，土地承包經營權抵押大幅提升了土地的經濟價值；（2）土地承包經營權抵押降低了涉農社會資本進入農村的門檻，使得農企合作達到雙贏的效果；（3）土地承包經營權抵押為農民獲得貸款提供新的有效擔保物，為農民從事非農產業提供原始資本積累。從金融機構角度來看：（1）土地承包經營權抵押有益于金融機構擴大可抵押范圍；（2）土地承包經營權抵押使得農民貸款的擔保物價值上升和變現能力增強。這兩點都使得農民更為容易地從金融機構獲得貸款從事非農產業或者用作他途[13]。
土地承包經營權抵押為農民收入增加提供了可能，但農民是否愿意通過土地承包經營權抵押融資還受到其他因素的影響，在對河南省濮陽縣、杞縣、固始縣和汝陽縣的調研中發現：（1）男性比女性更具有抵押融資的需求；（2）年輕人對土地承包經營權抵押的意愿要高于年長的農民；（3）家庭收入越高的農戶對土地經營權抵押的意愿就越強烈[14]。
最后，農民的土地承包經營權還可以在村莊內部或者臨近村莊流轉，土地流入方一般為當地小農戶，土地仍然是被用作耕種當地的糧食作物為主。雖然這種土地流轉方式形式非常普遍，但是土地流入家庭的土地規模依然很小，很難形成規模經營。這種方式對于增加農民收入并促使他們進入城市的影響不大。
綜上所述，土地承包經營權抵押擔保、入股等都能夠在不同程度上增加了農民的收入水平，進而有利于農民放棄農村戶籍進入城市，提高“主動城鎮化”水平。
2.宅地基使用權轉讓、抵押與農民收入增加
首先，雖然之前相關法律在不同程度上限制宅基地的轉讓，但實踐中存在諸多宅基地使用權流轉的案例。宅基地使用權的流轉能夠為農民帶來一定的收入，在對江漢平原X村和X集市的研究中發現，宅基地流轉有以下幾個特征：（1）大多數宅基地都是在村莊內部的農民之間流轉，宅基地流轉后大多數是用于自住，這種流轉方式只能給農民帶來一次性的收入，這種收入水平整體不高；（2）由于X集市地處商業較為集中的地方，所以X集市宅基地使用權流轉價格要高于X村，而且很難買到[15]，能夠給農民帶來一次性較高的收入?！稕Q定》中指出選擇若干試點推進農民住房財產權的轉讓，這在某種程度上為農民通過宅基地轉讓獲得較高收入提供了可能。
但宅基地使用權轉讓的實踐中還要考慮“宅基地使用權”與“房屋所有權”的二元性問題，即當農民將自用的宅基地轉讓給他人但未辦理宅基地使用權的變更手續，而購買該宅基地使用權又建造了房屋，這就產生了宅基地使用權和房屋所有權的分割，這需要在法律與實踐中尋找解決的途徑[16]。此外，宅基地屬于農民集體所有，宅基地使用權流轉后的收益還面臨著如何在宅基地所有權人（集體經濟組織）和使用權人（農民）之間分配的問題，重慶市在2008年出臺了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》中規定，農民家庭獲得較大部分收益，而農民集體經濟組織則只能獲得較小比例的收益[17]。
其次，《決定》中指出慎重穩妥推進農民住房財產權的抵押和擔保，這也為農民從事非農產業融資提供了抵押物。農村大量閑置宅基地的存在、宅基地隱形交易市場的發生以及農民融資需求得不到滿足的前提下，宅基地使用權能夠抵押和擔保的法律規定有其現實必然性。但是在實踐中還存在一些問題：（1）現實法律支撐的缺失。雖然《決定》中指出宅基地使用權的抵押和擔保，但目前并沒有具體的細則出臺，還面臨著法律上的困境。（2）宅基地使用權價值評估以及申請程序等問題。主要包括宅基地使用權受益主體的確定、申請貸款的條件（一套還是多套等）、貸款利率、抵押期限等。（3）宅基地使用權抵押與宅基地社會保障功能之間的矛盾。當農民將宅基地使用權進行抵押獲得貸款后出現不能償還問題時，那么如何處理作為農民唯一生活居所的宅基地抵押物是一個現實的問題[18]。所以，宅基地使用權抵押受到家庭中戶主性別、年齡、職業以及對貸款相關政策了解程度等因素影響[19]。
3.集體資產分配與農民收入
“主動城鎮化”中的集體收益分配權主要是指對集體資產（特別是鄉鎮企業）等的分配。實踐中的農村集體資產管理存在著資產清算不清、資產確權滯后、管理主體混亂以及管理缺乏有效監督機制等諸多問題[20]，農民集體成員資格界定中的矛盾沖突等都在一定程度上負向影響農民集體收益分配權的順利實現，進而影響農民收入的增加。這是在實踐中需要進一步解決的問題。
?。ǘ┩恋刎敭a權利與“被動城鎮化”
“被動城鎮化”中農民如何順利進入城市需要注意兩個問題：（1）集體收益分配權是“被動城鎮化”中農民增加收入的主要來源；（2）對于“被動城鎮化”中沒有“能力”承擔在城市生活成本的農民而言，選擇短期內給予他們一次性的土地補償還是長期內給予多元化補償是至關重要的。
1. 集體資產分配、土地征收補償與集體經營性建設用地直接入市的影響
“被動城鎮化”中農民的集體收益來自兩方面：首先，來自原集體資產的分配。主要是指原鄉鎮企業以及股份公司等集體資產。當城市郊區農民的土地被完全征收后，失地農民進入城市過程中還面臨著原集體企業資產如何處置的問題：（1）集體企業資產的產權界定以及如何清算集體企業資產。它是集體資產分配給農民的基本前提。（2）產權量化采取何種方式以及分配依據。這里涉及到農民集體成員權資格界定問題。（3）還面臨著集體企業資產到底采取何種方式量化給農民，有著出售、免費分配或者量化為集體股等多種不同方式[21]。方式的不同都會在很大程度上影響農民所獲集體利益的大小。
其次，城市郊區土地被征收帶來的集體收益。有兩個來源：（1）耕地等農用地被地方政府征收后獲得的收益。以耕地為例，《土地管理法》中規定農民的土地收益包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。其中每部分補償費都按照前三年耕地平均產值的倍數補償，而且都設定了補償金額的上限。耕地等農用地通過地方政府的征收和出讓過程產生了大量的土地紅利，農民所獲土地收益是土地紅利的一部分，其利益份額大小取決于：1）村委會在土地紅利分配第一層次中與地方政府和用地企業的談判能力；2）村集體內部分配時集體成員權資格的界定以及分配方式的選擇等[22]?，F有文獻對農民從耕地等農用地的征收中獲得收益份額的大小存在爭議，有學者認為農民所獲土地紅利份額（土地收益）較低，處于3% -16%之間[23]。土地補償金額的上限規定、村委會侵權行為與地方政府對土地增值的“攫取之手”導致了農民所獲土地補償較低。還有學者認為農民所獲土地補償過高，還可能造成因賭博、吸毒等返貧的現象，導致他們再度陷入貧困[24]。這兩種觀點并不矛盾，只是不同文獻分析的區域、土地被征收前后的用途差異造成的?！稕Q定》中指出要“縮小征地范圍”，“擴大國有土地有償使用范圍”，并且在國家、集體和個人之間合理分配土地的增值收益，合理提高農民的個人收益份額。這在一定程度上提高了農民所能獲得土地收益，當然《決定》中還強調需要給予失地農民多元化的保障機制。
?。?）集體經營性建設用地直接入市帶來的收益。《決定》中指出，集體經營性建設用地在滿足“符合規劃”和“用途管制”的前提下，與國有土地“同等入市”、“同權同價”。集體所有土地不再需要政府的征收而直接進入土地交易市場，農民能夠獲得更高的收益。
集體經營性建設用地入市還面臨著諸多現實難題：1）從產權屬性上而言，集體經營性建設用地屬于“集體”所有，產權主體的虛置可能會影響集體經營性建設用地的直接入市。2）集體經營性建設用地的虛置產權主體使得其入市后獲得收益的分配也存在諸多問題，可能會侵害農民的利益。廣東、河北、湖北以及重慶等地方對集體經營性建設用地流轉進行了有益探索，但對于如何分配收益的做法上存在一定差異[25]。
2.集體收益分配方式的選擇：短期與長期的考慮
當原本沒有“能力”承擔在城市生活成本農民“被動”進入城市后，農民能否獲得長期穩定的收入來源支持其在城市生活顯得至關重要。當前土地收益分配實踐中，大多數是采取短期內給予農民一次性土地收益的補償方式。一次性給予農民較高的土地收益固然在短期內有效支持農民進入城市生活的成本。但對于沒有非農技能的農民而言，這種方式并不能保證農民有持續穩定的收入來源。此外，由于給予一次性較高的土地補償，可能會導致農民不出去工作或者因為賭博、吸毒等造成返貧現象的出現。
對于“被動城鎮化”中農民而言，長期內給予農民多元化的補償機制是一種比短期內給予一次性較高補償更好的方式。這種多元化的保障機制至少要包括：（1）直接給予農民一定數量的土地補償款。雖然較高的土地補償款存在弊端，但是給予農民一定的土地補償款是必要的。（2）住房保障。當農民失去宅基地以及耕地后被迫進入到城市后，很難承擔高額的城市房價，所以政府或者用地企業需要提供必要的住房保障。（3）地方政府需要為農民能夠獲得長期穩定收入來源提供必要的技能培訓；（4）村委會在土地收益分配中扮演著重要角色，這一點會在本文后面進一步討論。此外，原村集體企業資產可以通過股權量化到個人，能夠保證農民在長期內獲得穩定的分紅收入，為他們提供穩定的收入來源。
（三）小結
四、村委會、政府與用地企業的作用
?。ㄒ唬?ldquo;主動城鎮化”中村委會的影響
土地財產權利有利于“主動城鎮化”水平的提高，但受到村委會、政府與企業等主體的影響。但是在這三個因素中村委會的影響較為重要，也是我們分析的重點。
土地使用權流轉是“主動城鎮化”中土地財產權利實現的主要表現之一，村委會在土地流轉中扮演著重要的角色：（1）土地流轉的交易中介和協調人。在實踐中，村委會在土地交易的流入方和流出方之間充當協調人。但不同區域不同時期，村委會在土地流轉中的介入（協調）程度存在差異；（2）村委會受土地流入方和流出方的委托，充當雙向代理人。村委會的雙向代理人身份會減少雙方信息的不對稱程度，有利于土地的順利流轉。此外，河北欒城等地村委會收取土地流轉的管理費，而山東壽光、安徽宿松等地不收取任何費用。（3）村委會作為獨立的利益主體。村委會除了作為土地流轉的代理人之外，它還是獨立于土地流出方和流入方之外的利益主體，通過對自身作為代理人獲得的“管理費”、對整理四荒地作為流出方出租獲得收益。此外，在很多實地調研中還發現，村委會還充當農業合作社的領導，作為土地的流入方來經營農業合作社獲得收益[26]。
農村土地的細碎化使得單個農民或者少數農民很難貸款到大額貸款，村委會充當擔保人讓農民有款可貸。2003年寧夏同心縣王團鎮北村的村民計劃通過養殖肉牛來致富，但是農民沒有足夠的財力來承擔較高的牛犢價格，他們通過將土地承包經營權抵押給信用社來貸款，農戶之間聯戶擔保、村委會做統一擔保，順利獲得了抵押貸款[27]。
宅基地使用權的流轉與土地承包經營權的流轉類似，村委會所承擔的職能也類似。村委會一般是鄉鎮企業等集體資產的實際掌管者，集體資產能夠獲得多大收益、如何在農民之間進行利益分配等都需要村委會來決定。
?。ǘ?ldquo;被動城鎮化”中村委會、政府與企業
1.“被動城鎮化”中的村委會
村委會在土地財產權利影響“被動城鎮化”水平中扮演著重要角色：首先，村委會在土地征收以及集體經營性建設用地入市中的作用。（1）當耕地等農用地被地方政府征收出讓后產生大量的土地紅利。農民獲得土地紅利份額經過兩個層次的分配：第一個層次是在地方政府、用地企業和村委會之間展開。村委會代表農民與地方政府、用地企業談判，村委會作為農民的代理人為農民爭取最大的土地紅利份額。第二個層次是在村集體內部分配。在第一層次分配中，村委會獲得了土地紅利分配的總額，還需要在村集體內部進行第二層次的分配，此時村委會充當兩個角色：1）村委會決定土地收益的分配方式。土地收益可以一次性給予農民，也可以通過其他多元化方式讓農民獲得長期穩定的收入來源。到底采取何種方式主要由村委會或者村委會組織村民召開村委大會來決定。2）為了給予農民長期穩定的收入來源，很多地方都利用土地收益成立土地股份公司，農民一方面可以獲得分紅收入，另一方面也可以在公司工作獲得工資收入。而村委會干部往往承擔著土地股份公司的實際管理者的職責。所以，在被動城鎮化過程中，村委會扮演著失地農民的談判代表、土地收益分配方式的決定主體以及土地股份公司的實際管理者三種角色[28]。（2）經營性建設用地直接入市。此時雖然不再需要通過地方政府的征收，但也需要村委會代表農民與用地企業直接談判，來決定集體經營性建設用地的交易價格。
其次，當“被動城鎮化”中農民“被動”進入城市后，村委會在原村集體資產的處理過程中也充當重要角色。主要體現在：（1）由于村委會通常還承擔原集體企業的領導人，所以村委會在集體企業資產的產權界定以及清算中發揮著重要的作用；（2）對于原集體企業資產到底采取何種方式給予失地農民，村委會也會起到協調或者決策的角色。
2.集體收益分配權中的政府與企業：來自實踐的啟示
?。?）地方政府角色的轉變
耕地等農用地需要經過土地的征收和出讓兩個過程才能被用地企業所用，而地方政府在這兩個過程中扮演著“裁判員”和“運動員”的雙重身份：一方面，地方政府是土地的征收和出讓中相關政策的制定者，也是拆遷過程中可能出現的“暴力拆遷”或者“暴力抗法”等事件的協調者；另一方面，地方政府也是土地征收和出讓的具體執行者。在很多地區的土地征收實踐中，地方政府都是拆遷的主導者。地方政府在很多情況下被認為是土地沖突產生的重要影響因素，但從成都蛟龍工業港的拆遷實踐中得到了不同的結論。成都蛟龍工業港是建立在集體土地上的民營工業園，工業園建立初期需要拆遷大量的宅基地，最初的宅基地拆遷由蛟龍工業園自行組織，但是一年時間僅僅拆遷200到300戶左右，拆遷的速度非常慢，影響了整個蛟龍工業港的建設進程。后來地方政府出面組織協調整個拆遷過程，拆遷的進展非?？?，有利推進了整個工業園區的建設[29]。此外，土地通過“招拍掛”方式出讓給用地企業的主體也是地方政府。整體而言，地方政府在土地征收和出讓中的雙重身份可能會損失農民的利益，進而成為農民進入城市的阻礙。所以，關鍵的問題在于如何約束地方政府在這個過程中的行為。
而集體經營性建設用地的直接入市意味著該類型土地不再需要通過征收便能被用地企業所用，此時地方政府的角色僅僅是“裁判員”，不再參與具體的土地交易過程。一方面降低了整個土地交易市場的交易成本；另一方面，也有利于提高農民的收益水平，提高農民市民化的水平。
?。?）用地企業的職能擔當
“被動城鎮化”中至少有兩個基本問題需要解決：第一，“被動城鎮化”中農民進入城市后，農民的住房保障是最基本要求。在實踐中，失地農民的住房保障基本由用地企業提供。不同地區的住房保障補償存在差異，主要分為“拆一還一”的房屋補償和貨幣補償兩大類。其中“拆一還一”是指拆遷多少房屋面積就補償多少面積；貨幣補償則指按照面積支付給農民貨幣補償，然后再購買住房[30]。第二，農民能否獲得長期穩定的收入。大多數的失地農民并不具備非農技能，在城市找不到工作的比例仍然較高，農民很難通過尋找工作來獲得長期穩定的收入[31]。而用地企業則可以通過安置一部分不能找到工作的失地農民來獲得長期穩定的收入水平。
五、結語
我國的城鎮化已經進入“人的城鎮化”階段，要實現從“土地城鎮化”向“人的城鎮化”的有效突破，就要發現那些制約“人的城鎮化”水平提高的關鍵性因素。影響城鎮化水平的因素眾多，但土地財產權利是當前影響城鎮化水平提高的關鍵性因素之一，也是十八大以及十八屆三中全會以來國家重點關注的問題。
城鎮化有著不同類型和路徑，基于農民的意愿和能力可以將城鎮化分為“主動城鎮化”和“被動城鎮化”兩個類型。農民能夠通過行使土地財產權利獲得一定的收入進而提高進入城鎮的能力，但不同類型的土地財產權利對“主動城鎮化”和“被動城鎮化”的影響存在差異。其中土地承包經營權的資本化、宅基地使用權的轉讓抵押以及集體資產的分配等影響著“主動城鎮化”水平的提高。而集體資產的分配、土地征收補償以及集體經營性建設用地的直接入市則影響著“被動城鎮化”水平的提高。進一步地，在“被動城鎮化”中農地征地補償方式與制度安排直接影響著失地農民的城鎮生存質量。尤其是村委會在土地流轉、土地征收補償分配中都發揮著重要的作用。地方政府和用地企業也能夠發揮突破困局的作用。
參考文獻及注釋
[1]張占斌：《新型城鎮化的戰略意義和改革難題》，《國家行政學院學報》2013年第1期。
[2]李愛民：《中國半城鎮化研究》，《人口研究》2013年第4期；
[3]范進、趙定濤：《土地城鎮化與人口城鎮化協調性測定及其影響因素》，《經濟學家》2012第5期。
[4]這里強調的是“戶籍意義上的人口城鎮化”，即農民放棄農村戶籍轉變為城市戶籍。
沈關寶、李耀鋒：《網絡中的蛻變：失地農民的社會網絡與市民化關系探析》，《復旦學報（社會科學報）》2010年第2期。
[5]黃江泉、李曉敏：《農民工進城落戶的現實困境及政策選擇》，《經濟學家》2014年第5期。
[6]“被動城鎮化”中農民分為有“能力”和沒有“能力”承擔在城市生活成本兩種類型。其中有“能力”承擔在城市生活成本的農民進入城市后更多的是考慮農民市民化后的身份認同問題。沒有“能力”承擔在城市生活的這部分農民，關鍵就在于通過何種方式增加收入水平。
[7]除了從進入城市的“意愿”和是否有“能力”承擔在城市生活成本角度劃分城鎮化類型外，其實“主動城鎮化”強調的是距離城市較遠農民的城鎮化，“被動城鎮化”主要是指城市郊區農民，由于土地被征收而被動進入城市的城鎮化。雖然“被動城鎮化”中也存在主觀上有“意愿”進入城市的農民，但是也存在“被動”的含義，把這種情形統稱為“被動城鎮化”。
[8]孔祥智、劉同山：《賦予農民更多財產權利：必要性、內涵與推進策略》，《教學與研究》2014年第1期。
[9]這里強調的是集體“經營性”建設用地，但諸如農民宅基地、農村公共設施用地等建設用地都不是經營性建設用地，不在我們的討論范圍之一。
[10]對于耕地等農用地而言，地方政府通過較低的價格將耕地從農民手中征收，再通過“招拍掛”方式以較高的價格出讓給用地企業。在“征收-出讓”過程中，地方政府獲得了大量土地紅利份額（土地財政收入），進一步壓低了農民所能獲得的土地紅利份額。而集體經營性建設用地的直接入市減少了地方政府征收的環節，地方政府不能再從中獲得較高的收益，這也就意味著農民所能獲得的土地紅利份額增加了。
[11]胡宗山：《農村合作社：理論、現狀與問題》，《江漢論壇》2007年第4期。
[12]吳越、 吳義茂：《農地賦權及其土地承包經營權入股范式》，《改革》2011年第2期。
[13]白昌前：《農村土地承包經營權抵押實現路徑研究》，《現代經濟探討》2015年第2期。
[14惠獻波：《農戶土地承包經營權抵押貸款潛在需求及其硬性因素研究——基于河南省四個試點縣的實證分析》，《農業經濟問題》2013年第12期。
[15]吳秋菊：《論宅基地使用權流轉的隱形市場——基于江漢平原X村和X集的比較分析》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2013年第3期。
[16]胡建：《農村宅基地使用權抵押的立法嬗變與制度重構》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2015年第3期。
[17]曹泮天：《現行宅基地使用權制度的困境與出路》，《河北法學》2010年第3期。
[18]何承斌：《我國農村宅基地使用權抵押貸款的困境與出路》，《現代經濟探討》2014年第12期。
[19]惠獻波：《家庭個體特征對宅基地使用權抵押貸款意愿影響調查分析》，《首都經濟貿易大學學報》2013年第3期。
[20]馮卓、詹琳：《城鎮化進程中農村集體資產管理問題探究》，《經濟體制改革》2014年第2期。
[21]鄭風田、趙淑芳：《論城市化與農村集體資產改制》，《財經問題研究》2006年第1期;李寬、熊萬勝：《農村集體資產產權改革何以穩妥進行》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2015年第2期。
[22]張廣輝：《村集體內部土地紅利分配：成員權和收益權的沖突與協調》，《現代經濟探討》2013年第11期。
[23]諸培新、唐鵬：《農地征收與供應中的土地增值收益分配機制創新——基于江蘇省的實證分析》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2013年第1期。
[24張廣輝、魏建：《土地紅利分配：“重工業化、輕城鎮化”向“工業化、城鎮化并重”的轉變》，《經濟學家》2013年第12期。
[25]伍振軍、林倩茹：《農村集體經營性建設用地的政策演進與學術論爭》，《改革》2014年第2期。
[26]孔祥智、劉同山、鄭力文：《土地流轉中村委會的角色及其成因探析——基于魯冀皖三省15個村莊的土地流轉案例》，《東岳論叢》2013年第5期。
[27]李偉偉、張云華：《土地承包經營權抵押標的及其貸款操作：11省（區、市）個案》，《改革》2011年第12期。
[28]張廣輝、魏建：《土地紅利分配、村委會職能與城鎮化》，《財經科學》2015年第1期。
[29]北京大學國家發展研究院綜合課題組：《還權賦能：奠定灌腸器發展的可靠基礎——成都市統籌城鄉綜合配套改革實踐的調查研究》，北京：北京大學出版社，2010年，第81頁。
[30]林樂芬、趙輝等：《城市化進程中失地農民市民化現狀研究》，《農業經濟問題》2009年第3期。
[31]江靜、胡順強、苗偉東：北京近郊失地農民市民化現狀研究——以來廣營村為例，《北京工業大學學報(社會科學版)》2011年第1期。
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
