一、
2002年在湖北沙洋縣搞試點，選擇了五個村，為每個村每年投入4萬元搞建設，具體規定有三點：第一，投入4萬元不能分掉，必須用于村莊公共事業建設；第二，建設什么公共事業，如何建設，誰來建設，由村民代表會議討論決定；第三，成立公共事業建設管理小組，具體負責事業建設工程的監管。結果，第一年五個村都選擇了修建水利工程，包括建攔水壩、打水井和提水灌溉，其中三個攔水壩到現在仍然在發揮作用，每年可以為農民減少因旱災造成損失超過當年投資。第二年五個村有兩個村繼續投資修水利，有三個村選擇建老年人活動中心。既然建了老年人活動中心，就順便成立老年人協會，負責管理老年人活動中心，組織老年人開展文體活動，關愛老年人。到現在所建三個老年人活動中心和老年人協會的運轉都很成功。甚至三個老年人協會都已經成為沙洋縣農村文化工作和老齡工作的典范。
因為后續經費未能跟上，原計劃的五年項目到第二年就結束了。當時項目名稱為“民主化供給農村公共品建設實驗”，現在看來，雖然投入并不大（五個村兩年共投入40萬元），卻產生了良好效果，其中投入水利的項目，當年減少農業損失就超過了投資。三村老年人活動中心為老年人帶來生活質量提升的價值更是難以計算。這個意義上講，這種從外面投入村莊的錢是很有效率的，是高回報的，也是極為重要的。
之所以投入回報高，是因為2002年農業稅正在取消中，農村公共品供給嚴重短缺，外來資源輸入滿足了農村急需，緩解了農村公共品的不足。這當然不是說那個時期農民就沒有這幾萬元錢，因為隨便一戶農民建一棟房子的花費也要超過4萬元。問題是，農戶家庭收入并不會自動轉化成為公共事業建設經費。比農民收入有限更關緊要的是農村基本公共品供給嚴重不足，已經影響到農村基本生產生活秩序的維持了。因此，外來資源投入村莊公共事業，當年就可以產生高于投入資源的回報，可見農村公共品缺乏的程度，也可見資源其實是分公共資源與私人資源的。在公共品嚴重缺乏的情況下面，公共資源用于建設公共事業，可以產生巨大效益。
正是基于這個原因，國家通過稅收提取社會資源成為國家財政資源，再將財政資源向農村轉移，為農民提供公共品，建設公益事業，就不僅僅是惠農，而且具有巨大社會效益和經濟回報。
不過，當前國家向農村轉移財政資源，似乎社會效益和經濟回報都沒有預期那么高，至少沒有以上我所做鄉村建設實驗的回報高，原因也許有兩個方面：一是當前農村公共品供給已經很充分了，不再如過去那么短缺，投入效益也就不如過去。二是當前自上而下投入資源難以反映不同地區農民對公共品需要的特殊偏好，從而存在投入錯位的問題。何況國家財政惠農資源中還有相當部分被地方政府用于打造政績亮點，未能真正用在惠農上面。也就是說，國家向農村轉移的資源，村民并不能依據自己需要偏好進行決定，上級的錢是項目資源，是“死錢”，雖然是為農民服務的，農民在如何用錢甚至在能爭取到多少項目經費上面并無發言權，農民就成為國家項目的受益客體。農民變成了等靠要群體，甚至普遍出現國家項目落地時農民當釘子戶以索取超額補償的情況。
這個意義上講，國家資源下鄉，將死錢變成活錢就顯得特別重要。恰好自2009年開始，成都市每年向村一級注入村莊公共服務資金，通過村民議事會來搞建設，為我們提供了一個很好的分析范例。
二、
2009年開始，成都市為所有行政村提供40萬元村莊公共服務資金（以下簡稱“村公資金”），用于村莊公共工程和公益事業建設。按照成都市的要求，村公資金只能在上級所列目錄范圍內選擇建設項目，所有項目的開展都必須經過民主程序，其中關鍵是要經由村民議事會的議事與通過。
應當說，成都村公資金數額是比較大的，而之前農村基礎設施普遍較差，村公資金進村，村民議事會討論熱烈，甚至在議事會上形成激烈爭論乃至斗爭。村民議事會代表都希望首先建設本人所在村民組的基礎設施。因為村公資金比較富裕，年年都有，很快，村莊基礎設施比如道路、橋梁、溝渠都是修建好了，每年村公資金的使用也相對程式化了，村公資金就不僅大大改善了農村基礎設施，而且村民通過議事會充分表達出自下而上的公共品需求偏好，村莊中形成了村民對村莊事務的深度參與。
2009年村公資金注入之初，重點在于強調村民議事會，對地方使用資金的限制較少，管理寬松，村公資金比較好用。好用就會出現濫用，且畢竟每年40萬元村公資金數額比較大，所建工程招標或比價容易出現關系人介入，因此就可能出現權力尋租和利益交換。有村支書利用權力在村公資金上做文章，村公資金使用不規范，資金浪費與濫用比較普遍，借村公資金項目謀取利益也存在。且開始有村民上訪舉報村公資金使用上的不透明。到2015年前后，村公資金濫用已有一定普遍性。
因此，到2018年前后，成都市對村公資金使用加大了監管力度，縮小了村公資金使用范圍，嚴格村公資金使用程序，尤其是要求村公資金使用要經過嚴格審計。有少數村公資金使用審計不通過。還有村干部因為村公資金使用不規范而被處分甚至被判刑。這樣一來，村公資金使用就變得困難起來，即使村民議事會通過了，村公資金也不一定可以使用。因為村公資金使用比較麻煩，村莊基礎設施又建設得差不多了，很多村就出現了村公資金節余的情況。
更重要的是，雖然村公資金使用起來很麻煩，有些方面的使用卻相當容易，最典型的有兩項：一項是治安巡邏，主要是支付巡邏隊員工資，一個村一年僅用于治安巡邏的支出就要花10多萬元，占到村公資金的1/3。另一項是村莊環境整治，主要是保潔，僅保潔員工資一年就要上10萬元。剩余部分也多用于相對固定的支出，比如每年召開村民議事會大概要花二、三萬元誤工補貼，也要從村公資金上出。村公資金在變得越來越不那么好用的時候，就越來越變成固定項目的開支，即越來越由之前的活錢變成了死錢。
2019年成都市進行村公資金改革，將之前拔給村集體的村公資金分為兩個部分，一部分為繼續拔付到村的固定資金，大約占之前村公資金的2/3，另一部分則集中到市區兩級作為獎補資金，那個村莊社會治理建設做得好，就對這個地方進行獎勵。之前村公資金是由市民政局管，現在改由市委組織部下屬的社會治理辦公室管，村公資金也改稱社會治理資金（以下簡稱“社治資金”），資金使用的重點也由之前農村基礎設施建設改為社會治理創新，且當年資金必須當年用完，沒有用完的資金由上級收回。之前村公資金可以且主要用于村莊基礎設施建設，社治資金則強調村民參與。村莊將社治資金用于基礎設施建設，必須要有農民出資出勞，以調動農民參與積極性。
總體來講，自2009年成都設立村公資金開始，到2019年變為社治資金，一直到現在，經歷了一個村公資金使用要求越來越規范，程序越來越復雜，使用范圍越來越小的過程。因為嚴格的監管和程序，造成越是要因地制宜越是與村民利益息息相關的小微公共品，越是不容易通過上級審查，而越是常規項目和越是標準化的項目，比如巡邏、保潔、黨建等等項目，就越是容易通過。這樣一來，就導致村公或社治資金越來越用于常規的一般項目，真正與村民利益相關的項目卻不能用。村民議事會因此變成了社治資金使用的一個程序。社治資金變成了“死錢”。
進一步說，村公或社治資金使用，制度越嚴格，監管越具體，資金使用成本就越高，也就越難真正體現農民內在偏好。不嚴格監管，資金使用容易出現無序的問題，嚴格監管，村公或社治資金又容易變成死錢，變成上級的項目，也就幾乎等同于國家自上而下項目下鄉的一部分了。這樣的項目下鄉對基層治理活力的激發，對充分反映農民公共品需求偏好，是無效的。
三、
當前國家向農村轉移大量資源，基本上都是通過項目下去的，這些項目極大地改善了農村基礎設施和公共服務。缺點是，國家資源下去了，農民卻沒有組織起來，反而有了等靠要和不勞而獲的依賴思想。成都村公資金是一個重要的激活農民和將農民組織起來的嘗試，遺憾的是，成都村公資金也越變越僵化，活錢變死錢，村民議事會成了擺設，農民再次游離于上級提供公共服務的活動以外。
成都村公資金出現這樣的問題，也許是因為公資金投入太多造成的。在當前村莊基礎設施已經健全的情況下面，將每個村的村公資金一分為二，比如村公資金的三分之一賦予村民議事會更加廣泛的決定權，其余三分之二受到政府嚴格監管，這樣一種劃分，也許可以既保證資金下鄉的安全，又可以借三分之一的活錢來充分調動農民參與積極性。
四、
之所以村集體經濟重要，原因是村集體經濟是所有村民共有財產，村民既有權力也有能力和義務來關心集體資源使用的效益。集體資源使用成為治理手段的典型，是李昌平所講人民公社時期生產隊“結平衡賬”的機制。集體經濟的關鍵不在多少，而在屬于全體村民，每個村民都可以分享集體利益，具有對集體資源使用的話語權，以及他們實際上會參與到集體事業中來。也許可以說，村集體經濟的重要性恰在于通過村集體經濟來實現村民參與的村級治理。
當前村集體經濟發展中出現的誤區是試圖從市場經營中獲得集體收入，這是不可能的。目前村集體收入的幾乎唯一可靠來源是土地租金收入。當然，如果能由國家或外部每年輸入少許（4萬到10萬）只能用于公共事業且必須由村民議事會來討論決定的“活錢”，這個集體也是可能被激活的，以及村民也是更容易參與進來的。
五、
村民參與的重要性在于，僅靠國家項目進村幫農民做好事，農民自己沒有組織起來，農民就容易產生不勞而獲的思想，變成集體行動中的釘子戶，搭便車者。
一筆可以通過民主程序自由使用的“活錢”比如村公資金以及集體經濟收入，讓所有村民卷入到村級治理中，村級治理成為村民自己的事情，釘子戶就會受到來到來自村莊內部的壓力，搭便車者也同樣要付出代價。一筆不多的“活錢”將村民組織起來，將村莊治理激活，也就使村莊更加具有對接國家資源的能力。
當前中國基層治理中，通過項目下鄉的資源已經很多了，這些資源都是村民無法通過民主程序自由使用的“死錢”。為村民集體找到一筆“活錢”，讓村民通過民主的辦法來因地制宜、自由地使用，并通過這筆活錢的使用讓村級治理運轉起來，是當前村級治理的重要突破口。
2021年4月15日下午
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