一、
近年來全國多地出現了強迫農民上樓、損害農民基本權利的嚴重事件，主要原因是地方政府試圖通過拆農民房子復墾農民宅基地以獲得城市建設用地指標，其政策依據則是2008年國土資源部出臺的“城鄉建設用地增減掛鉤試點辦法”。很多評論者說，強迫農民上樓無非是看上了農民最后一塊土地：宅基地。農民上樓后將一無所有。
這種評論既對又不對。說對，就是地方政府強迫農民上樓，目的的確不是要提高農民生活質量和居住條件，而是希望通過復墾農民宅基地換取城市建設用地指標。也是因此，地方政府往往只關心拆農民房子，而缺乏安置好農民的積極性，農民利益因此受損往往很大。說不對，是因為地方政府并沒有真正占用農民的宅基地，而只是將農民房子拆掉后將宅基地復墾為耕地了，耕地的經營權仍然歸農民所有。地方政府并不需要征收農民宅基地來搞建設，也就沒有在農民拆除房子的宅基地上建設城市。
地方政府往往是通過拆農民房子復墾農民宅基地，減少了農村建設用地增加了農村耕地，依據“城鄉建設增減掛鉤試點辦法”可以獲得城市建設用地指標，從而可以在進行城市建設時征收規劃區范圍的農地搞建設。地方政府進行城市建設并沒有在拆農民房子讓農民上樓的地方進行，而是在城市規劃區內進行的。一般來講，城市規劃區內征地搞建設，農地非農使用可以產生遠遠超出農業收益的非農用途的增值，所以，征收農民土地時往往會給予農民較高補償，農民也因為征地拆遷而致富，成了“拆二代”。農民上樓是得不到這個待遇的。
經濟發展和城市擴張必然要占用土地，要在土地上搞建設。當前中國正處在史無前例的快速城市化進程中，城市化不僅是人的城市化，而且必然也是土地城市化，是越來越多農村土地和農業用地變成城市建設用地的過程。國家為了防止地方政府過多占用耕地搞建設，對地方政府每年城市建設用地進行總量控制，控制依據是地方經濟發展和城市擴張的實際需要。為了節約耕地，中央采取了相對偏緊的建設用地指標控制，偏緊就是稀缺，稀缺產生價值，為了適應經濟發展和城市擴張的需要，地方政府就有很強的增加城市建設用地指標的動力，國家通過“增減掛鉤”政策適度滿足地方政府的需要。
現在的問題是，偏緊的城市建設用地指標供給造成城市建設用地指標的相對稀缺，并因此造成城市建設用地指標的超額價值，各方卻以為城市建設用地指標本身具有價值，而競相追逐建設用地指標的價值。甚至有人以為，通過刻意減少城市建設用地指標，增加地方城市建設用地指標的稀缺性，進一步推高城市建設用地指標的超額價值，就可以通過增減掛鉤向農村轉移更多資源，拆農民房子也就可以給農民更多補償。這樣一來就造成了當前土地政策中的一個普遍幻覺，以為建設用地指標本身就是真金白銀，因為農民宅基地可以通過復墾形成城市建設用地指標，農民宅基地就具有遠高于一般農村耕地的價值。實際上宅基地必須經過復墾才能成為耕地。
城市建設用地指標本身只是計劃手段，是國家為了保持經濟發展與耕地保護之間的平衡而采取的調控手段。若這種調控手段既不能保障經濟發展，又損害農民利益，還損失大量社會資源，這樣的調控手段就應當調整。
二、精準扶貧中的增減掛鉤指標交易
按政策要求，城鄉建設用地增減掛鉤指標是不允許跨省交易的。為了幫連片貧困地區籌集扶貧資金，中央特別允許“三州三區”形成的增減掛鉤指標可以與東部發達省市進行交易，中央不僅允許“三州三區”增減掛鉤指標可以跨省交易，而且指定了交易的省市、交易價格、交易數量。
為了防止東部地區因為不缺城市建設用地指標而不愿意購買“三州三區”增減掛鉤指標，中央文件要求適當減少每年下達到東部省市新增城市建設用地計劃指標。一句話，無論東部省市是否需要增減掛鉤指標，東部地區都必須要購買對口支援的“三州三區”增減掛鉤指標，這里名義上是增減掛鉤指標交易，實際上只是對口支援。不同之處僅在于，“三州三區”必須要整理出相應數量的增減掛鉤指標，主要是易地搬遷后，農民退出宅基地復墾為耕地所形成的農村建設用地減少耕地增加所對應的增減掛鉤指標。
本來按規定，易地搬遷扶貧主要是將不再適宜農民居住的高寒山區農戶易地安置，這些地區農民已經搬遷，其宅基地復墾出來的耕地顯然也就沒有辦法耕種，即使復墾為耕地也很快會拋荒。“三州三區”為了獲得更多增減掛鉤指標，就對本來不需要易地搬遷的村莊進行易地搬遷，由此造成了大量資源浪費。
也就是說，本來由東部省市對口支援“三州三區”扶貧是沒有任何問題的，也充分體現了社會主義體制的優勢。通過增減掛鉤政策來實施對口支援卻是極為笨拙的辦法，看起來通過指標交易，以市場方式完成了對口支援，“三州三區”賣指標獲得了易地搬遷安置貧困戶的資金，東部省區獲得了稀缺的城市建設用地指標，是一個雙贏，實際上，東部地區城市建設用地稀缺是中央刻意減少地方年度建設用地指標所形成的，“三州三區”將很多本來不應當納入易地搬遷農戶也納入到了搬遷范圍，以致于被搬遷農民也怨聲載道。東部省市用很多錢買了只是中央刻意減少的本來應當下達的城市建設用地指標，“三州三區”拆了很多本來不應當拆的農民的房子。看起來雙贏的跨省指標交易卻是典型的“雙輸”，其中原因是，以增減掛鉤政策作為對口支援手段，這個手段極為笨拙，成本極高，效果為差。
實際上，精準扶貧中，不僅跨省進行指標交易的代價極大，而且省內指標交易的代價同樣很大。河北阜平通過增減掛鉤獲得了150億扶貧資金，河北省財政能力是比較弱的，即使省會石家莊花150億元購買阜平增減掛鉤指標也是十分吃力的，甚至可以說對石家莊城市建設也是傷筋動骨的。安徽金寨縣通過增減掛鉤指標交易獲得了50億元扶貧資金，購買指標的合肥市也同樣是倍感吃力的。筆者在山西、甘肅、云南、貴州等省貧困地區調研，這些貧困地區易地搬遷花費極為巨大，幾乎無一例外都指望通過增減掛鉤指標交易來籌借資金，并因此都傾向擴大易地搬遷范圍。實際上，增減掛鉤沒有產生出任何財富，卻花費了很多資源。這樣一種關于拆農民房子將農民宅基地復墾為耕地就會產生出巨額財富的幻想，正是支撐一些地區不顧條件逼農民上樓的原因。
三、山東合村并居拆農民房子
拆農民房子逼農民上樓，表現最突出的是黃淮海地區，包括山東、蘇北、皖北、河北、河南部分地區。2019年山東省以打造鄉村振興齊魯樣板為名，在全省范圍突擊合村并居，拆農民房子。山東有些縣市甚至計劃將全部自然村拆除，將農民集中居住在新建社區，完全不考慮農民生產生活的實際需要。更糟糕的是，因為缺少建設資金，山東合村并居將農民帶院子的大房子拆掉了，搬到社區建筑質量很差的小面積且沒有產權的樓上，卻還要倒貼十多萬元，農民基本利益受到嚴重損害，農民因此堅決反對合村并居。地方政府采取各種軟硬兼施的手段逼迫農民拆房子，在2020年5月引發嚴重輿情，中央責令山東停止強迫農民上樓。
引發輿情的是損害了農民利益，更深層次原因則是對增減掛鉤政策的誤解。山東省合村并居，普遍以為，只要能讓農民上樓，騰退出宅基地，就可以賣出指標獲得指標收入。某些縣市主要領導計算本縣可以騰退宅基地比如20萬畝，按每畝25萬元指標交易，就可以獲得500億元指標交易費，節約一點，這500億元用于安置農民上樓之后還會有不小的節余，從而可以彌補縣市財政資金的不足。也是因此，山東合村并居拆農民房子，越是窮的縣市越積極，菏澤、濱州、臨沂、聊城、德州、濟寧都是山東經濟發展比較落后的地區，也是此次合村并居拆農民房子最積極的地區。
問題是，山東一個縣就可以產生出20萬畝增減掛鉤指標，全省就可以產生超過1000萬畝的建設用地指標，這么多指標足夠全國用很多年了，何況全國絕大多數城市建設用地指標都是中央根據地方經濟發展實際需要計劃下達的，全國每年產生的增減掛鉤指標也就在三、五十萬畝左右，山東一個省就可以產生出全國三十年的指標，這么多指標賣給誰?指標賣不出去，農民房了又拆了，指望將農民宅基地復墾形成指標交易獲得資金，再以此資金來建社區讓農民上樓，一旦指標交易不出去，農民無樓可上，無家可歸，其后果必將無比嚴重。更可怕的是山東地方政府的執行力，在拆農民房子時之迅速決絕，造成的損失也就不可彌補。雖然目前山東已在全省停止合村并居拆農民房子了，之前已經拆了的窟窿也很難補上。
山東合村并居拆農民房子背后的關鍵就在于誤以為增減掛鉤指標可以創造出財富，而不懂得增減掛鉤只是一種政策手段，最多只具有轉移財富的功能，絕對不可能創造也財富來。且作為轉移財富的政策工具，增減掛鉤政策是極為笨拙的，高制度成本的，因此是不到萬不得已堅決不能用的。山東省在全省范圍強推這個政策工具，可見山東省決策者政策水平之低，以及增減掛鉤政策誤導性之強。
四、蘇南的增減掛鉤
相對于山東合村并居拆農民房子損害了農民利益，蘇南地區因為財政實力比較雄厚，以及大多數鄉村已經工業化，在推動增減掛鉤時，農民相對是獲益的。蘇南推行增減掛鉤時比較尊重農民意愿，也給了農民足額補償。
因為鄉村工業化比較早，蘇南農民所建住房質量普遍比較高，要拆農民房子給農民補償就很高。2015年筆者到蘇南調研，當時增減掛鉤形成一畝城市建設用地指標即要花費100萬元以上的《地權的邏輯》(II)，東方出版社2015年版)。目前蘇南一些地區進行增減掛鉤，拆農民房子，一般辦法是：一個宅基地免費換260平方米商品房(市場價為8000-15000元/m2)，另外對地上建筑按質量重置價評估補償現金10—100萬元，并同步按征地標準對置換宅基地的農戶予以安置補償，收回承包地，這樣下來，平均每戶置換成本高達250-350萬元。即使按戶可以騰退0.5畝宅基地，形成一畝城市建設用地指標的價格也高達500-700萬元/畝，這么高的指標價，即使作為商住用地也不算便宜了。也是因此，蘇南這樣的發達富裕地區也只能在待開發的規劃區內搞置換，規劃以外地區難以推行。
五、小結
以上三個例子只是城鄉建設用地增減掛鉤政策實踐的幾個局部的例子。實際上，重慶的地票，河南的宅基地券，成都的城鄉統籌，都是以增減掛鉤政策為依據的。城鄉建設用地增減掛鉤政策本來只是一項層次很低、影響面很小的具體政策，卻因為普遍存在對城市建設用地的想當然，以及普遍存在對土地、建設用地、宅基地、農村建設用地、城市建設用地、城市建設用地指標、工業用地、商住用地的混淆與誤會，以致于整個社會都喪失了關于土地的常識。其中最大的誤會就是，農民宅基地其實只是一塊不便于耕種的坡地、荒地、旱地，農民在這些土地上建房子，現在將農民房子拆了，將宅基地復墾為耕地，即使復墾出來的耕地是肥沃的土地，其每年生產糧食也就上千斤，價值不過千元，土地租金不過500元/畝，這與動輒每畝幾十萬元的增減掛鉤指標價值相差幾個數量級，其中原因就是增減掛鉤本身只是一種政策手段，這一政策手段沒有產生出任何財富，而是試圖通過對財富的再分配來保護耕地，防止地方政府城市建設中過度占用土地，浪費了土地資源。現在全國都似乎以為，農民宅基地本身就是一個可能創造出神秘價值的神奇存在，只要整個社會與農民宅基地過不去，通過拆農民房子復墾農民宅基地為耕地，整個社會就可以獲得精準扶貧、鄉村振興、現代農業、美麗鄉村和農民城市化的無盡資源。這真是一個巨大的誤會。
看來，廢止城鄉建設用地增減掛鉤制度到了刻不容緩的時候。
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