一
劉守英教授一直關注農村宅基地制度改革。他也是最不滿意現行宅基地制度安排和極力推動宅基地市場化改革的學者之一。
劉守英教授和他指導的博士生熊雪鋒在《中國經濟問題》2019年第4期發表《產權與管制——中國宅基地制度演進與改革》一文(下文簡稱為《產權與管制》)，將現行宅基地制度定性為“強管制、弱產權”，認為當前宅基地不能自由轉讓是宅基地制度存在的最大問題。他們認為，不能自由轉讓的宅基地制度是無效的。
在定性宅基地制度之后，《產權與管制》討論了“頂層設計”和“地方試點”兩個部分，總體來說對頂層設計評價較低，而對地方試點評價較高。《產權與管制》認為頂層設計并沒有充分汲取地方試點的經驗。《產權與管制》的結論是未來的宅基地制度改革要“實現宅基地的有效產權”，也就是要允許宅基地自由轉讓，突破現行法律和政策。即使存在宅基地管理，也不是強化管制，而是“有效治理”。
《產權與管制》將宅基地制度改革試點頂層設計的特征概括為“強化管制下的財產權有限開放”。強化管制包括土地用途管制、保障戶所有居、改革宅基地審批制度等內容。這不難理解，這是國家加強農村土地管理的必然舉措。財產權有限開放包括探索宅基地有償使用、宅基地自愿退出機制及農村住房財產權抵押。這些是試點要求。既然是試點探索，就有成功或失敗。
《產權與管制》承認農房財產權抵押試點進展緩慢，尚未形成可供修法的經驗。這是準確的判斷。放眼全國，農房財產權抵押試點雷聲大、雨點小，大多數基層銀行面對農戶，已經有完善的小額信貸體系，并不需要價值低的、處置起來又很麻煩的農房。《產權與管制》同時認為探索宅基地有償使用和有償退出的制度改革有顯著成效，《產權與管制》認為存在的問題是：“這一探索僅以‘國家允許進城落戶的農村村民依法自愿退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅’納入2019年《土地管理法》(修正案)，而意在顯化宅基地財產價值的有償使用并未被納入。”在地方試點分析中，《產權與管制》引用了義烏、瀘縣和余江等多個試點的資料，試圖論證“宅基地有償使用”的效果，主要指村集體通過宅基地有償使用顯化了宅基地價值、獲得了巨額的財產性收入，農民也得到了可轉讓的宅基地產權。改革要取得“突破”，沒有理由不將之入法。
限于篇幅，本文聚焦于辨析文章提出的“宅基地有償使用”制度有效，應入法而未入法這一觀點。
作為一項在地方探索的宅基地有償使用制度，一個基本事實是，所有試點中只有發達地區的義烏才通過這種宅基地有償使用獲得了巨額財產性收入。試點中的瀘縣、余江即使是采取了義烏的制度，也是沒有這個財富效應的。道理很簡單。瀘縣和余江均屬于不夠發達的中西部地區，宅基地就是一塊普通的居住保障用地，宅基地缺乏居住保障以外的使用價值，當然也就缺乏財產價值。農戶并不愿意為了獲得了一塊居住用宅基地向集體支付一大筆有償使用費。
更大的問題是，《產權與管制》在對試點資料的分析中只是看到了宅基地有償使用帶來的宅基地財富效應，卻沒有看到宅基地有償使用制度明顯的社會排斥。社會排斥是違背宅基地制度設置初衷的。胡春華副總理近期在“深化農村宅基地制度改革試點電視電話會議”上特別指出要穩慎推進農村宅基地制度改革，要求守好三條底線。一項新制度需要進行長期探索、反復論證，才能納入全國性法律和政策，不能急躁冒進、急于求成。
二
《產權與管制》涉及到了義烏宅基地的有償使用，卻沒有仔細分析的。義烏宅基地有償使用制度經過演變，不再是向農戶收取宅基地有償使用費那么簡單。義烏的獨特性是建立了市場化的宅基地資源配置制度，起點是地方政府稱的“宅基地有償選位”，更準確地說是集體主導的宅基地競價。
這種“宅基地有償使用”做法在權威文件中是找不到的，它一開始并沒有被頂層設計采納。查相關文件和表述，國家的提出探索宅基地有償使用制度，是指“探索一定條件下的宅基地有償使用制度。”“初次分配的農戶宅基地，實行規定面積內無償取得。對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，探索由農村集體經濟組織主導下的有償使用制度，明確有償使用標準，建立有償收益收繳和使用的管理制度。”從中看出國家探索宅基地有償使用的目的是解決歷史遺留問題，而并不主張把宅基地通過市場化方式分配，其性質和義烏的宅基地有償選位有根本的區別。
作為一項地方制度，宅基地有償選位并不是試點期間提出，因而也不是試點改革成果，而是運作了十多年。有兩個原因：一是地方政府希望通過宅基地市場為建設新農村提供資金。義烏是浙江沿海發達地區，宅基地價值很高、需求很大，同時宅基地又絕對稀缺，價值很高，能夠變現為經濟收入。據公開報道，2017年，義烏通過宅基地有償選位就獲得了32億元收入，帶來了巨額集體經濟收入。二是地方政府希望通過宅基地市場解決宅基地配置的治理難題。村莊內部圍繞高價值的宅基地形成激烈爭奪。如果村集體無償配置宅基地，在缺乏健全制度的影響下，有關系、有權有勢的人等更容易獲取宅基地、俘獲宅基地價值。這時采用完全市場化的、透明的宅基地資源配置方式，是相對公平的，富裕戶取得宅基地至少是付出對價的。
義烏還在這個制度運作過程中首創了宅基地“資格權”的概念和資格權有償調劑政策。這也被劉守英教授觀察到了，不足的是他們沒有分析這個政策的性質和由來。按照義烏規定，實施農村更新改造的村莊，宅基地資格權人均最高不超過30平方、最高按戶控制不超過140平方米。宅基地資格權是農戶在宅基地上建房的必要前提。也就是說，農戶即使競拍到了宅基地，也要獲得資格權才能最終獲得完整的宅基地使用權，也就是說建房可以啟動了。按照義烏的政策，在宅基地資格權落地前，如權利人自愿退出，則由村集體統一回購，再通過市場方式有償調劑給本集體經濟組織成員。由于宅基地價值高，宅基地資格權也特別昂貴，有的村莊甚至高過1萬元/平方米。如據公開報道，2017年，義烏市赤岸鎮蔣坑村和佛堂鎮坑口村以公開拍賣方式有償調劑宅基地資格權，成交面積674平方米，成交金額821萬元。
義烏以宅基地有償選位為核心的宅基地有償使用制度的順利推進，形塑了和其他地區完全不同的地權意識，形成了宅基地制度整體市場化變革的社會基礎。既然是競價購買的宅基地，那么農戶就認可宅基地是可以轉讓的個人財產。轉讓的對象如果限制在村莊內部，就限制了宅基地價值，也反過來限制宅基地有償選位的價格，最終損害了集體土地收益，因此就有必要突破村莊內部轉讓的政策約束。回應這一地權訴求，借宅基地制度改革試點，浙江義烏還誕生了所謂的宅基地“三權分置”。《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》(2016)第六條規定，“跨集體經濟組織轉讓實行宅基地所有權、資格權和使用權相分離，轉讓后使用年限最高為70年，使用期屆滿后受讓人可優先續期，并實現有償使用。” 這一政策和宅基地有償選位配套，擴大了宅基地轉讓范圍，提升了宅基地的競爭性。
也因此，義烏宅基地的資產價值提升，宅基地抵押貸融資、宅基地有償退出都可以順利推進，宅基地制度改革就顯得非常充實。絕大多數中西部地區都屬于傳統農業型地區，對宅基地的需求往往與義烏恰好相反，因此，諸多推動宅基地市場化配置的改革落空，幾乎是必然會發生的。
三
到這里，筆者可以就《產權與管制》提出的“宅基地有償使用”為何沒有入法給予明確回答了。
義烏的宅基地有償使用核心特征是宅基地有償選位，實行價高者得的競價原則，好處是村集體土地所有權通過宅基地競價得到充分實現，集體經濟收入大增(前提是經濟發達、宅基地需求大);壞處是是集體把農戶均拋入市場，違背宅基地設置初衷，不再對農戶負有配置宅基地的義務。這對于中下階層的農戶顯然是極不公平的，已經造成了深層次的社會問題。稍微有過一點深入調查的學者均可以直觀地觀察到這一社會問題，《產權與管制》卻對此只字不提。僅援用非常表面的材料，試圖支撐起其宅基地制度改革有效的結論，這在邏輯上是有很大問題的。
筆者曾多次在浙江沿海農村調查，發現村莊中宅基地分配和占有的不公平問題。一邊是舊村，大多是狹小破舊的農房，有的祖孫三代居住在幾十平方的小房子里，礙于宅基地價格過高，難以改善居住條件;一邊是新村，普遍建有寬敞的別墅，有的別墅占用了兩個甚至三個宅基地，建有籃球場、游泳池等。造成這一不公平的制度就是“宅基地有償使用”，這是公開的秩序。即使村集體把宅基地資格權無償分配給農戶，也不能解決這一問題。中下階層農戶僥幸排隊或者通過其他渠道獲得了資格權，仍然可能拿不出足夠多的現金購買宅基地，集體是不會無償分配宅基地的。他不得不放棄宅基地資格，作價轉讓給富裕農戶。這造成了村莊內部尖銳的階層沖突，形成浙江沿海農村基層治理的根本困境。
從我國法律和政策出發，宅基地作為基本保障品，公平配置是第一原則，稀缺的宅基地資源應該在集體內部共享，否則宅基地制度就瓦解了。義烏的宅基地有償使用及后續衍生出來的一系列宅基地市場制度則破壞了這一原則。反觀同樣發達的蘇南、上海地區農村，宅基地具有很高的財產價值，村集體也沒有嘗試市場化地配置宅基地，而是公平地滿足農戶需求。這表明獲得村莊建設資金或者解決宅基地分配的治理難題并不是推動宅基地市場化的充分理由。
國家當然也看到了這一問題。在宅基地制度改革試點過程中，中央反復提出堅持現行宅基地制度，堅持集體土地所有制和保障農民基本權益的底線原則，不允許把作為作為基本保障品的宅基地市場化。2017年11月20日，習近平總書記主持召開十九屆中央深改組第一次會議，審議通過《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，就明確提出“不得以買賣宅基地為出發點”，變相買賣宅基地也是不行的。2019年全國人大常委會通過的《土地管理法》(修正案)基本上保留了現行宅基地制度。以劉守英教授為典型的主張市場化配置宅基地資源的學者所主張的市場化配置宅基地，其實就是變相要求宅基地可以買賣，也就是主張宅基地私有化。他們批評現行宅基地制度改革沒有實現他們所期待的突破，他們的批評沒有依據，因為決策層比他們更充分地了解到宅基地對農民生產生活的基礎性作用，更清醒地認識到宅基地制度對我國經濟發展與社會穩定的基礎性意義，以及決策層更懂得中國宅基地問題本身的復雜性，絕對不會以極少數地區不成熟的改革試點作為全部決策的依據。
市場化配置宅基地肯定不是宅基地制度改革的方向。
2020年10月5日
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