劉守英教授近年來(lái)一直關(guān)注農(nóng)村土地制度，對(duì)宅基地制度發(fā)表了不少重要觀點(diǎn)。他認(rèn)為，只要放開(kāi)宅基地管制權(quán)，推動(dòng)宅基地制度改革，實(shí)現(xiàn)宅基地市場(chǎng)交易，就能實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，止住鄉(xiāng)村衰敗。
劉守英的觀點(diǎn)與周其仁的研究相似，都認(rèn)為只要將土地權(quán)利還給農(nóng)民，土地一經(jīng)自由流轉(zhuǎn)即可產(chǎn)出驚人的財(cái)富。不同處在于，劉守英教授涉獵議題多，既講土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，又講產(chǎn)權(quán)與管制問(wèn)題，還講國(guó)家與鄉(xiāng)村問(wèn)題，還講制度與社會(huì)問(wèn)題，等等。很多時(shí)候，各類(lèi)議題攪和在一起，既像政策又像學(xué)術(shù)，還不時(shí)摻雜價(jià)值觀，使得要做專(zhuān)業(yè)評(píng)議，存在不可言說(shuō)的困難。
我們?cè)缒曛饕獜膬蓚€(gè)角度，論證土地市場(chǎng)萬(wàn)能論謬誤，一是土地高價(jià)格源于管制而非市場(chǎng)，管制形成的市場(chǎng)是有限市場(chǎng)，與自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)存在差異;二是人為制造出來(lái)的土地價(jià)格，會(huì)產(chǎn)生極負(fù)面的社會(huì)后果，政策變遷應(yīng)注意隱患。劉守英教授研究的新穎處，在于探討土地產(chǎn)權(quán)與管制關(guān)系，我們遂以其為引子進(jìn)行具體探討，針對(duì)劉守英等人最近發(fā)表在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》(2019年第4期)上的論文，論文題目叫《產(chǎn)權(quán)與管制——中國(guó)宅基地制度演進(jìn)與變革》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《產(chǎn)權(quán)與管制》)。
《產(chǎn)權(quán)與管制》建立有研究框架，即土地“產(chǎn)權(quán)-治權(quán)-管制”框架，他認(rèn)為宅基地制度變遷的本質(zhì)是“管制”強(qiáng)化與“產(chǎn)權(quán)”弱化，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的“強(qiáng)管制”性，閹割了底層創(chuàng)新并帶來(lái)鄉(xiāng)村的“弱治權(quán)”，導(dǎo)致宅基地諸類(lèi)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出現(xiàn)。
《產(chǎn)權(quán)與管制》將該研究框架操作化，先梳理制度的產(chǎn)權(quán)弱化和管制強(qiáng)化特征，再把所有宅基地現(xiàn)實(shí)問(wèn)題歸為制度失效表現(xiàn)。劉守英曾翻譯過(guò)《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》經(jīng)典著作，應(yīng)對(duì)制度與社會(huì)的復(fù)雜互動(dòng)有了解，何以制度且還是管制制度變化，就會(huì)出現(xiàn)幾乎所有的宅基地問(wèn)題，難道社會(huì)只是制度的投射物?如果世間萬(wàn)物那么簡(jiǎn)單，“制度萬(wàn)能論”真正的存在，那么，國(guó)家頒布最嚴(yán)苛的刑法，就應(yīng)該杜絕所有犯罪，事實(shí)是這樣的嗎?
《產(chǎn)權(quán)與管制》認(rèn)為，當(dāng)前的改革目標(biāo)是，在強(qiáng)化國(guó)家管制的條件下，推動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的有限開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與管制有效結(jié)合。改革效果是，朝著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)方向改，不僅顯化了宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而且實(shí)現(xiàn)了宅基地有效治理。因此，未來(lái)的改革的任務(wù)是，弱化國(guó)家管制權(quán)力，將所有權(quán)能還給農(nóng)民，以私有產(chǎn)權(quán)作為目標(biāo)，探索有效治理形式。
《產(chǎn)權(quán)與管制》介紹的案例，我們都有去調(diào)查過(guò)。四川瀘縣的改革是利用增減掛鉤政策，將復(fù)墾出的宅基地指標(biāo)賣(mài)給成都市使用，屬于行政管制構(gòu)建的封閉指標(biāo)市場(chǎng)。改革確實(shí)能引起周邊居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)想象，但是，掛鉤范圍的有限使得要形成一般市場(chǎng)，存在著政策實(shí)踐難度。按照《產(chǎn)權(quán)與管制》的行文邏輯，“強(qiáng)管制”與“弱產(chǎn)權(quán)”是互構(gòu)的，二者的對(duì)立在何種條件下會(huì)形成?
江西余江改革的核心是發(fā)揮村民自治的作用，即鄉(xiāng)村組織動(dòng)員選舉成立理事帶頭拆除違規(guī)房屋，地方政府以項(xiàng)目資源為載體實(shí)現(xiàn)拆舊建新。顯然，項(xiàng)目資源的發(fā)起者是《產(chǎn)權(quán)與管制》所說(shuō)的國(guó)家權(quán)力，鄉(xiāng)村組織是國(guó)家與鄉(xiāng)村權(quán)力混合。從改革過(guò)程來(lái)看，“強(qiáng)管制”和“弱治權(quán)”不存在完全的對(duì)立屬性，更多的是“管制”與“治權(quán)”如何結(jié)合。
浙江義烏改革是因?yàn)檎刎?cái)產(chǎn)屬性增強(qiáng)，當(dāng)?shù)貫閼?yīng)對(duì)宅基地分配、交易和退出危機(jī)自發(fā)形成的方案，不完全是國(guó)家放權(quán)的直接社會(huì)產(chǎn)物。我們調(diào)查的該類(lèi)案例，最早可以追溯至20世紀(jì)90代，宅基地的有償使用和交易轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑤?lái)的社會(huì)排擠和底層怨恨，一度成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民上訪的根源。制度變遷是要解決遺留問(wèn)題，是中央與地方政府的“合作”。宅基地價(jià)格的形成，源于城鄉(xiāng)規(guī)劃管制下，房屋價(jià)格自發(fā)平衡，當(dāng)120平米宅基地高達(dá)100多萬(wàn)元，論證國(guó)家管制抑制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，就會(huì)面臨理論和實(shí)踐的悖論。
如果《產(chǎn)權(quán)與管制》的立意不是純粹學(xué)術(shù)，而是探討土地管理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是周其仁所說(shuō)的“用常識(shí)梳理基本面”。那么，“產(chǎn)權(quán)與管制”就是面向未來(lái)，基于一般經(jīng)驗(yàn)探討中國(guó)問(wèn)題。問(wèn)題是實(shí)踐層面，“產(chǎn)權(quán)與管制”是矛盾的嗎?按照《產(chǎn)權(quán)與管制》的表述，“治權(quán)”對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力，“管制”對(duì)應(yīng)的是國(guó)家公權(quán)力。按照研究框架的指向，國(guó)家權(quán)力包含兩個(gè)意思，一是政治學(xué)意義的產(chǎn)權(quán)，“強(qiáng)管制”對(duì)應(yīng)的是“弱產(chǎn)權(quán)”，一是行政權(quán)意義的管理，“強(qiáng)管制”對(duì)應(yīng)的是“弱治權(quán)”，簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，國(guó)家權(quán)力的不斷強(qiáng)化，是宅基地問(wèn)題的總根源，我們要問(wèn)的是，該常識(shí)是哪個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。在有私法和公法的國(guó)家，私權(quán)與公權(quán)的對(duì)立確實(shí)存在，但是，土地域并不是那么的清晰。在美國(guó)，雖然聯(lián)邦沒(méi)有關(guān)于土地占有、使用、處置的統(tǒng)一法律，各個(gè)地方的土地管理有一定差異，但都對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使權(quán)限有著嚴(yán)格限制，如受分區(qū)管制、航空、水權(quán)等判例法限制，土地有效管理的背后首先是國(guó)家警察權(quán)力強(qiáng)大，而非不受?chē)?guó)家影響的基層自治權(quán)力。在德國(guó)在日本在英國(guó)，土地私有產(chǎn)權(quán)行使同樣受城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然資源法等法律限制，個(gè)體將土地作為完全的私有產(chǎn)品進(jìn)行自由市場(chǎng)交易的情況不存在。主要原因在于，土地管理關(guān)切社會(huì)公共利益，國(guó)家權(quán)力必須對(duì)土地利用管控。管控的方式有兩種，一種是出臺(tái)行政法律限制，一種是通過(guò)警察權(quán)力來(lái)管理。土地有效管理既來(lái)自于法律完備，又來(lái)自于國(guó)家管制權(quán)力的使用。土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與有效治理之間，存在諸要素的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系，既與土地所有制有關(guān)，又與土地管理權(quán)有關(guān)，又與行政與自治有關(guān)，因應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行整體和細(xì)致分析，才能找到土地問(wèn)題的具體邏輯關(guān)聯(lián)。
宅基地制度向何處去，是集政策與學(xué)術(shù)、歷史與現(xiàn)實(shí)于一體的多元議題，學(xué)者的使命是發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性并嚴(yán)謹(jǐn)分析問(wèn)題原因，個(gè)人的學(xué)術(shù)經(jīng)歷不同，思考切入點(diǎn)有差異，研究難免有價(jià)值預(yù)設(shè)，但是，研究過(guò)程應(yīng)謹(jǐn)記韋伯“價(jià)值中立”原則，對(duì)特定研究的研究框架的科學(xué)性有嚴(yán)格的思考和證論，否則，研究過(guò)程就只能是我們想研究的，難以做到國(guó)情關(guān)懷、經(jīng)驗(yàn)指向與科學(xué)研究的合一。
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