前幾年，相關(guān)部門開展了聲勢浩大的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，這稱得上是農(nóng)村“第一工程”。然而，在農(nóng)民看來，土地確權(quán)的好處未得，弊端卻很多。土地確權(quán)工作沒有給農(nóng)民帶來什么好處，卻阻礙了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不利于土地細碎化治理，也妨礙了土地流轉(zhuǎn)。基層干部普遍反映，當前農(nóng)村基層工作最大的難題是確權(quán)后土地不能調(diào)整。基層干部和農(nóng)民不明白相關(guān)部門為什么要開展土地確權(quán)工作，期待著土地調(diào)整。
一
根據(jù)政策要求，據(jù)說土地確權(quán)有利于保護農(nóng)民土地權(quán)利、有利于土地流轉(zhuǎn)、有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。從調(diào)研來看情況完全不是這么回事。
第一，土地確權(quán)阻礙了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進入新世紀以來，國家向農(nóng)村投入大量財政資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到占地問題，但是土地確權(quán)后農(nóng)民土地無法調(diào)整。一些農(nóng)民想要不合理的土地補償，想要“坐地要價”;一些農(nóng)民是因為與村組干部、其他村民賭氣，不愿意讓出特定位置的土地。在個別農(nóng)民不同意占地的情況下，地方政府只能調(diào)整項目區(qū)，或者修成斷頭路、斷頭渠，或者只做一些修修補補的工作，不觸動農(nóng)民的土地關(guān)系。幾乎每個基層干部在推動項目建設(shè)時都會遇到這樣的問題，開展村莊公益事業(yè)建設(shè)非常困難。
第二，土地確權(quán)阻礙了土地細碎化治理。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，土地細碎化成為農(nóng)民的痛點。很多農(nóng)村地區(qū)探索土地細碎化治理的做法，極大方便了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。例如，河南民權(quán)縣、山東德州市等平原地區(qū)農(nóng)村采取“一戶一塊田”的做法，將農(nóng)民分散的七、八塊土地合并為一塊地。湖北沙洋縣、廣西富川縣等丘陵地區(qū)農(nóng)村采取“一戶一片田”的做法，將農(nóng)民分散的十幾、二十幾塊土地調(diào)整到一個位置。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了幾個“一號文件”，在全國推廣這些好的做法。但是這些好的做法往往因為幾戶乃至一戶農(nóng)民不同意調(diào)整土地而無法推廣，推廣的效果不盡人意。2019年國務(wù)院提出建設(shè)10億畝高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，但由于土地重新分配非常困難，村干部只能按照原來的地界分配土地，并沒有改變土地細碎化的格局。
第三，土地確權(quán)不利于土地流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)民城市化流動，很多農(nóng)民都有流轉(zhuǎn)土地的訴求。但是愿意流轉(zhuǎn)土地和不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民的土地相互插花，要進行流轉(zhuǎn)非常困難。種田大戶流轉(zhuǎn)的土地越多，地塊越細碎，耕種越不方便，種地效益越低。種田大戶無法獲得集中連片的土地，不愿意流轉(zhuǎn)土地。在土地確權(quán)的情況下，一戶農(nóng)民不同意流轉(zhuǎn)土地，全村民小組的土地都難以流轉(zhuǎn)。很多進城務(wù)工農(nóng)民的土地無法流轉(zhuǎn)出去，只能拋荒。最近幾年，農(nóng)村社會出現(xiàn)一個悖論，一邊是農(nóng)民缺土地耕種，另一邊是大量土地拋荒了。
二
農(nóng)民很困惑，在調(diào)研中很多農(nóng)民問我，相關(guān)部門為什么要推行土地確權(quán)。我試著把幾個推動土地確權(quán)的原因說給農(nóng)民聽，但是這些所謂的理由都難以成立，農(nóng)民反而更加困惑了。
第一個理由：相關(guān)部門是擔心地方政府和村干部侵犯農(nóng)民土地權(quán)利，試圖通過土地確權(quán)將土地固定化，以保護農(nóng)民的土地權(quán)利。
農(nóng)民回應(yīng)說：現(xiàn)在地方政府和村干部都成了弱勢群體，哪里還有人侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利?如果相關(guān)部門擔心農(nóng)民土地權(quán)利被侵犯，這個問題也很容易解決啊。上級政府部門規(guī)定村集體將土地收回來，進行統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將土地集中連片分配給農(nóng)民，或者進行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，要求村集體不能留土地。這樣就農(nóng)民的土地權(quán)益就不會被侵犯了，完全沒有必要進行土地確權(quán)啊。
第二個理由：相關(guān)部門想推動土地流轉(zhuǎn)，土地確權(quán)后農(nóng)民不擔心失去土地，就更加愿意流轉(zhuǎn)土地了。
農(nóng)民回應(yīng)說：以前沒有土地確權(quán)的時候，農(nóng)民也照樣將土地流轉(zhuǎn)出去了。現(xiàn)在土地確權(quán)了，土地更不好流轉(zhuǎn)了。真不知道這些部門是怎么想的，為什么會有這樣的想法。
第三個理由：相關(guān)部門想推動土地抵押貸款，土地確權(quán)后，農(nóng)民就可以將土地拿到銀行抵押了。
農(nóng)民回應(yīng)說：每戶農(nóng)民不到一畝三分地，能貸款多少錢啊?銀行要我的土地干嘛呢?我種地都不賺錢，銀行還要專門請人來種地，怎么可能賺錢。這么簡單的道理，相關(guān)部門難道不知道?
第四個理由：相關(guān)部門想解決帳實不符的問題，解決農(nóng)民承包地塊面積不準、四至不清的問題，以免農(nóng)民發(fā)生矛盾糾紛。
農(nóng)民回應(yīng)說：農(nóng)民都種了這么多年的土地了，土地是誰的都很清楚。再說，花費這么大的精力搞清楚承包地塊面積和四至位置，有什么用呢，又不能增加糧食產(chǎn)量。并且，這次土地確權(quán)還是沒有摸清楚每戶農(nóng)民的家底啊。我們村只測量了承包地的面積，開荒地、黑地、自留地等都沒有確權(quán)到權(quán)證上去。我們都覺得土地確權(quán)沒有作用，沒有人愿意參與，村里也沒有讓我們簽字確認，沒人知道地塊面積準不準、四至清不清晰。據(jù)說，2020年我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)在復(fù)查的時候，發(fā)現(xiàn)全鎮(zhèn)只有兩個村土地確權(quán)的精確率達到了90%，其他村的土地確權(quán)90%都不準確。
第五個理由：可能這些部門對農(nóng)村的情況不了解吧，是一些專家出的主意。
農(nóng)民回應(yīng)說：這是哪個專家提的意見啊?這個專家太壞了，應(yīng)該抓起來。
三
中國正處于千年未有之大變局，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展處于快速變遷過程中。農(nóng)民快速流動、生產(chǎn)力快速發(fā)展、國家大規(guī)模鄉(xiāng)村建設(shè)等，都需要調(diào)整人地關(guān)系。但是這個時候土地關(guān)系卻固化了。在土地小塊占有的情況下，土地確權(quán)帶來的可能是地權(quán)固化，而非地權(quán)流動。
農(nóng)村不僅承包地固化了，目前相關(guān)部門正在推動宅基地確權(quán)，將導(dǎo)致宅基地固化。一些基層干部反映，宅基地確權(quán)后村莊建設(shè)就無法開展了。農(nóng)民占有的宅基地不愿意拿出來，村莊規(guī)劃、村莊環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都難以開展。
在大變革時代，人地關(guān)系固化無論如何都無法適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展需求。自改革開放以來，農(nóng)村社會已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。如果現(xiàn)有的人地關(guān)系格局再延長30年不變，農(nóng)村人地關(guān)系就75年不變了。當時分到土地的農(nóng)民大部分都離開了人世，而新出生的人口都沒有土地。盡管，新出生的人口可以通過繼承獲得土地。但是在快速城市化過程中，農(nóng)村人口發(fā)生了多么大的變化。已經(jīng)進城生活很多年的農(nóng)民仍然占有土地，而留在農(nóng)村的農(nóng)民卻沒有了土地。這形成的可能是一個相互沖突的農(nóng)村，而很難形成一個穩(wěn)定的農(nóng)村。
當前階段，農(nóng)村改革更重要的問題是對人地關(guān)系進行適應(yīng)性調(diào)整。農(nóng)民和基層干部都希望相關(guān)部門出臺一些深入人心的土地政策，能夠真正回應(yīng)農(nóng)民的需求。
對于大部分耕種土地的農(nóng)民而言，最迫切想解決的問題是土地細碎化問題。很多農(nóng)民提出希望，在土地三輪延包時開展“劃片承包”、“大塊并小塊”的工作。具體做法是保持土地承包關(guān)系不變，村集體將土地全部收回來，再將土地全部集中連片分下去。
對于從事基層治理工作的村干部而言，最想解決的是在村莊公益事業(yè)建設(shè)中的土地無法調(diào)整的問題。土地雖然是集體所有，但是村集體已經(jīng)沒有任何權(quán)利了，只要涉及到土地的事情都做不了。很多村干部提出希望，相關(guān)部門能否出臺相關(guān)措施，賦予村集體一定的土地調(diào)整權(quán)利。
農(nóng)民在等待，在期待，土地三輪延包能否調(diào)整土地?
王海娟，中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院講師
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