? 陳文瓊 | 中南大學公共管理學院
【導讀】富人治村的盛行，反映了當代中國基層政治的重要變遷。過去對富人治村的研究主要關注以浙江為代表的資源密集型地區，以及富人治村對基層民主自治的影響，本文把視角轉向了華北平原鄉村為代表的資源匱乏地區，發現富人治村格局下的“寡頭化”傾向正在給鄉鎮政權運作能力帶來負面影響。作者指出，項目進村已然成為鄉村治理的主旋律，具體到爭資跑項、項目落地和資金到位等要求，使富人治村成為“不完整鄉鎮政權”的首選。如一位資源匱乏地區的鄉鎮黨委書記表示：“鄉鎮有很多想法，但都因缺乏財政支持，而不能付諸實踐。”這是鄉鎮政權之不完整性的根源所在。具體到實踐中，鄉鎮爭投資、跑項目就轉變為“歡迎資產過千萬的老板回村當干部，他們就意味著資源、就意味著村莊發展的希望”這導向。然而，富人治村從治理主體、治理任務與治理過程三個方面重塑了“不完整政權”下的村莊治理，導致村莊政治精英的性質從“體面精英”轉變為“寡頭精英“，干群關系中的農村群眾的公共參與少了，而村治邏輯也從“回應群眾需求”“動員群眾辦事”轉變為“花錢省錢辦事”。最終，從依賴中堅農民到依賴富人參與，原本就不完整的鄉鎮政權被進一步削弱，潛藏著基層治理的長遠危機。
本文原載《中國農村觀察》2020年第1期，轉自“質化研究”。篇幅所限，此為文化縱橫重新編刪版，僅代表作者觀點，供讀者思考。
富人治村與不完整鄉鎮政權的自我削弱
——項目進村背景下華北平原村級治理重構的經驗啟示
(本文原載《中國農村觀察》2020年第1期)
▍引言
從既有研究對富人治村的界定來看，只要村莊主職干部具備“企業家”或者“老板”身份，這樣的村就是富人治村。從學界已有研究來看，主要有兩個趨勢：一是既有研究集中于資源密集地區的富人治村，這部分富人治村研究的田野區域主要分布在浙江發達工業型村莊以及中西部極少數資源型村莊;二是既有研究視域集中于富人治村對基層民主自治的影響，即基層民主自治是絕大部分富人治村研究的起點和歸宿。
為了應對富人治村所引發的不良后果，浙江地區在基層治理方面探索出兩種不同路徑：一種是基層治理的柯橋經驗，即村書記由鎮級黨委指派、任命或者制度性干預選舉，在基層治理中全面加強黨的領導;另一種是基層治理的寧海經驗，寧海的“36條”為村級治理輸入了復雜的制度供給。這兩種經驗的共同作用是在很大程度上限制了富人治村的隨意性。
但上述研究也存在其明顯的局限性：首先，研究的經驗場域過于集中在浙江發達工業型農村，而事實上資源匱乏地區的富人治村同樣也越來越普遍，資源匱乏地區與資源密集地區在鄉鎮政權形態和社會結構基礎上都存在顯著的差別，而對富人治村的探討不能離開這兩個基礎環境;其次，研究的視域過于向基層民主自治集中，事實上，基層民主自治在實踐中本身就極少有符合制度理想的形態，因而不必在富人治村領域上苛求太多，換言之，基層民主自治視域下的富人治村在學術問題上的回應性強于其在經驗問題上的回應性。
因此，筆者試圖在既有研究的基礎上，超出基層民主自治的視域，進入到鄉鎮政權運作視域，在資源匱乏地區的場域中對富人治村問題進行再探討。
▍鄉鎮政權運作能力——研究富人治村的新視域
經歷了2002年前后有關鄉鎮建制廢存的討論，鄉鎮建制在國家行政體系中的重要性更加清晰——國家必須有一個可靠的，能了解、掌握和控制農村發生各種事件的行政系統，將農村情況自下而上及時匯報上去;必須有一個可靠的行政系統自上而下及時將上級政策傳達下去或將資源分配下去。鄉鎮政權的出現是一個現代化命題，標志著基層社會從原有組織體系中脫離出來，進入國家權力的“容器”。同時，鄉鎮政權是國家政權組織的末梢，直接與非程式化的鄉村社會打交道，具有其特殊性。鄉鎮政權的角色和實際行為影響著國家權威在鄉村社會的建構過程。
正如鄉鎮政權是國家政權建設的延伸一樣，鄉鎮政權運作能力是國家能力的重要組成部分。鄉鎮政權運作過程中，“接受自上而下的行政賦權”是鄉鎮政權的基礎底色，“相對自主”地開展工作和貫徹意志是鄉鎮政權完整性的重要指標。自主性越低的鄉鎮政權，其完整度越低，政權運作能力越差。
具體來說，中西部地區往往依賴國家轉移支付，而國家轉移支付自上而下輸入，這些資金的統籌權在省市集中，進而資源匱乏地區的財政困難程度呈現為自上而下的遞增。在這種格局下，資源匱乏地區的鄉鎮政權運作時常陷入困境：它有很多工作想法，卻缺乏充足的財政資金支持，甚至沒有財政資金支持，呈現為“虛弱狀態”；它也需要對統籌財政資金的上級政府部門做出退讓和妥協，而呈現為政權依附者的形象。
本文認為，資源匱乏地區虛弱和依附的鄉鎮政權是一種不完整的政權形態。也正是在這個意義上講，浙江柯橋經驗和寧海經驗在某種程度上都有其局限性，因為雄厚的財政實力足以支撐這些地區的鄉鎮與村莊形塑出與中西部地區完全不同的鄉村關系。這在富人治村研究領域最直接的體現是鄉鎮是否真的依賴富人治村。柯橋和寧海經驗成功的重要因素在于，鄉鎮在完成工作和貫徹意志時，擁有可以不依賴富人治村的財政底氣，不論是政府還是基層社會都擁有消化“限制富人”諸多制度成本的能力，但這一點很大程度上被既有富人治村研究所忽略。
▍資源匱乏地區項目進村與富人治村的親和性
從項目進村在資源匱乏地區的實踐來看，地方具有“集中資源、打造亮點”的工作路徑依賴，并且項目進村被分解為三個具體環節，即爭資跑項、項目落地和資金到位。無論從哪個環節來看，鄉鎮的不完整政權都塑造了項目進村與富人治村之間的親和性。
（一）爭資跑項的希望：富人治村
在資源匱乏地區討論項目進村有一個非常重要的前置要素，即資源匱乏意味著地區財力不足，地方一半以上的財政資金都依賴國家轉移支付，地方發展可自由支配財政資金非常有限。
案例1：以龍城鎮所屬轄區郾城區為例。全區總人口50多萬人，其2018年全區財政總收入27億，其中15億多源于上級轉移支付;一般公共預算收入21億，包括財政轉移支付15億和地方公共預算收入6億。除去“三保支出”(保工資、保運轉、保民生支出)，再刨去專項工作、創建工作經費以及“帶帽資金”，全區可以用于靈活統籌的財政資金不到6億。如果資金在城市和農村之間對半分配，農村還剩靈活統籌資金不足3億。而這些資金需要滿足150多個行政村的需求，這意味著平均到每一個村，最多只有不足200萬元的發展資源。對一個行政村而言，200萬能做的事情雖然不少，但當前的地方工作思路普遍傾向于以綜合打造方式來建設村莊，如此一來，200萬只不過是杯水車薪;并且，就實際情況來看，在有26個行政村的龍城鎮，項目資金過百萬的村一年也不超過5個，而這5個村就是龍城鎮的工作亮點。
鄉鎮發展建設基本依賴于自上而下的項目資源，作為純農業型鄉鎮的龍城鎮更是如此。項目資源一般在區縣各個部門進行統籌，在“集中資源、打造亮點”的政績工作思路下，有限的財政資源往往只足夠支撐一個鎮一年打造一到兩個村，甚至在有些資源特別少的區縣，各個鄉鎮不一定每年都有資源注入，因此區縣各個鄉鎮街道，甚至所有的行政村，在有限的資源面前都是競爭關系。鄉鎮往往需要與屬于同一區縣所轄的其他鄉鎮街道競爭，政府公務人員和學界形象地稱其為“爭資跑項、跑部錢進”。
資源匱乏地區的鄉鎮在項目進村背景下，要在地方錦標賽的競爭環境中脫穎而出，往往需要通過爭資跑項、打造亮點村來干出政績。但這個政績很難干出來，一位鄉鎮黨委書記表示：“鄉鎮可以有很多工作想法，但都因為缺乏財政資金支持，而不能付諸實踐”，這是其不完整政權的根源所在。因此，爭資跑項是資源匱乏地區鄉鎮治理環節中的一個核心工作。鄉鎮爭資跑項的能力有限、壓力很大，但是鄉鎮政權在這個過程中可以從兩個方面減輕自己的壓力：一是將轄區內所有行政村動員起來一起爭資跑項，這將給鄉鎮增添極大的助力;二是爭取與社會資本合作，社會資本的加入將很大程度上補充或者至少是階段性補充地方財力不足。
這兩個方面在鄉鎮政權運作的具體實踐中，被轉換成為“歡迎資產過千萬的老板回村當干部，他們就意味著資源、就意味著村莊發展的希望”這一具體指向。因為這些老板很可能有著比基層政府更廣泛、更活絡的人脈，從而可以撬動上級的項目資源，甚至某些超級大老板還能夠超出區縣，直達省市，給村里爭取到數額巨大的“帶帽資源”。
案例2：龍城鎮中村村主任曾杭，憑借自身家族企業的人脈資源，直接在地級市爭取到了一個400萬的帶帽項目。不僅如此，曾杭家族還在中村投資逾千萬發展500畝苗木基地、辦酒店、開超市;自行捐資給村里硬化道路。
富人有能力，但是要富人回村任村干部，還需要富人有動力。首先，富人有爭資跑項的動力，因為對于富人而言，項目意味著工程，工程意味著獲利空間，只要利益量足夠大，沒有富人會拒絕這樣的獲利機會。其次，富人也有當村干部的動力，因為是否有村干部身份，在爭資跑項過程中，直接意味著有沒有接觸體制資源的合法性和便捷性。具體來說，有村干部身份可以為“爭資跑項”披上村莊整體利益的合法外衣，還可以通過制度化的接觸體制資源更迅速地掌握體制內的信息。因此，只要政府許諾的“餅”足夠大、資源足夠多，項目進村對富人的吸引力就很強。
事實上，在爭資跑項環節中討論富人回村，還有一個實力問題需要被討論。這就是富人要有一邊做富人，一邊做村干部的實力，即這個富人至少要是個小資本家，是可以用錢賺錢的人，自己可以當“甩手掌柜”，不然村干部的工作會實實在在地影響他掙錢從而繼續保持自己的富人身份。所以，“資產百萬的都不算我們希望邀請回來當干部的群體，符合要求的至少要是資產千萬的”，“資產千萬”是富人的“門檻”。
（二）不出事與高效率：項目落地的要求
項目落地要求治理主體能夠“拔釘子”、擺平各種項目落地過程中可能存在和發生的阻力，通常情況下項目落地比爭資跑項還要難，爭資跑項至少不需要面對“千家萬戶”，不需要面對歷史遺留矛盾隨時“引爆”的可能。具體到華北平原龍城鎮的村情來看，項目落地，涉及到村莊與農戶、農戶與農戶、農戶與集體(生產隊)之間的關系或矛盾的協調。有些矛盾本來就是說不清的，是歷史遺留問題。有些能說清的矛盾，也很可能變得很復雜，華北平原普遍存在的派系矛盾是使得這些矛盾復雜化的關鍵要素。
龍城鎮每個村都或多或少有派系矛盾，而村莊內部只有兩個力量可以超越它，一是村莊里的超級富人，二是在任多年的、德高望重的、仍然主持局面的老干部。龍城鎮26個行政村中，存在第二種超越派系矛盾力量的只有2個村，其中一個村因為村干部年紀太大，于2019年3月辭職，另外一個村的干部距離辭職退休也不遠了。存在第一種力量的，2019年之前只有中村一個，并且這個超級富人還未能主持局面，因為他只做了村主任沒有做村書記，2019年以來增加了兩個，即軍村和德村。龍城鎮在這兩個村富人治村格局的形成過程中，是主要促成者角色。利益籠絡，是這些超級富人超越村莊內部復雜派系矛盾的核心策略，擺平了派系斗爭的幾個帶頭人，村里的矛盾自然而然就少了。富人治理釘子戶或可能的釘子戶，也是通過利益籠絡，并且做起來比超越派系斗爭的問題要容易，能夠經常以極小的代價實現“拔釘子”的效果。中村的現任書記馬遙說，“以前我不懂，現在我懂了，當村干部就是要吃虧，極小的代價或利益就是吃虧，能吃虧就能當好干部”，為此馬遙舉了個例子。
案例3：2019年1月份到3月份，中村的村干部動員村民將土地流轉出來，配合區里“綠滿郾城”的工作，中村要完成2000畝的流轉任務。在工作已經收尾之后，有一戶以拒絕領租金的方式表達對這項工作的不滿，村干部十分擔心他會成為潛在的上訪戶。但后來，這位戶主的母親過世，村支書馬遙知曉后，就立即上門慰問，并自掏腰包給了300塊錢的慰問金，戶主也收下了。馬遙認為，“這一戶的工作就算是做到位了，無論如何，他都會買自己的面子，像這樣的情況在村里很正常，誰都有個需要幫忙的時候，這個時候我們積極主動一點，給他一點好處，工作就做成了”。
所以，從項目落地來看，富人擁有很強的治村或者擺平能力，并且相比以往村干部反反復復“軟磨硬泡”的辦法，富人治村在此呈現出工作量小、處理起來相對簡單的治理特征，它是一種將所有關系都轉化成經濟利益關系的簡化、省時省事的治理邏輯。
（三）爭資跑項且不舉債：富人是治村主體的首選
在資源匱乏地區，“財政資金緊缺是常識，拆東墻補西墻，是很管用的財政策略，很可能是一個項目立項后，其項目資金還存在被挪作他用的可能，并且即便進入到項目最后驗收階段，也很難一下子使資金到位”。還有項目是“地方財力只能提供設備，把設備交給村里之后，剩下的工作，都是村里自己去消化的”。
為了“干出成績”，各地方都有改造基層社會的宏大項目，結果帶來了許多財力不足地區的村莊負債。龍城鎮也存在這個問題，“只要搞項目就存在負債的可能，目前負債最多的村已經負債近100萬了，以現在人居環境改造全區推進工作為例，工作是全區推進了，但是上面沒有給錢，只要愿意做事的絕大部分都是負債在搞，很多村負債三五十萬”。但自90年代中后期基層經歷了混亂的三角債以來，中央三令五申，禁止產生新的村級債務。
既要發展又不負債，有三個辦法：一是組織動員老百姓籌資籌勞，但是這個辦法不可取，動員千家萬戶的工作太難了，“別的村都不用交錢謀發展，都是往上面跑來的項目，你的村這么搞，群眾肯定不愿意”。并且中央文件對村民籌資有數額限定，辦不了大事。二是找村里“走出去”的成功人士募捐，中村2000年至2012年之間的基礎設施建設的缺口資金，基本上都是這么補齊的。但這也有前提，即村里有走出去的成功人士，他們愿意支持村里的建設。同時，這種方式也有限制，即能爭取得到的資金有限、能做的事情也大都局限在基本公共品供給領域。三是村干部自己捐款墊資，面對數額不大的資金缺口，他可以直接捐款，數額偏大的資金缺口，可以通過先墊資再以后續項目找補的方式來平衡。第三種方式也有前提，即村干部要有能夠捐款墊資的經濟實力和持續爭資跑項的實力，而富人往往不缺乏這方面的自信。所以，權衡三個辦法來講，第三個辦法最好用、最省事。
▍富人治村重構村級治理
（一）對村級治理主體及其相互間關系的重構
1.從體面精英到寡頭精英：村莊政治精英的屬性
在富人治村之前，村莊政治精英具有體面精英的屬性。馬寶心是中村1994年至2014年這20年間的村支部書記，他在做村支部書記之前做過2屆村主任的助理，村主任助理不是村干部，只是培養村干部的平臺。馬寶心是被前任書記選中而后被培養起來的村干部，2014年退任以后，馬寶心繼續做支部副書記，輔佐自己的接班人馬遙，但心里時常覺得時代不同了，有些失落。當年的馬寶心并不是村里最富有的那一批人，但經濟條件也還算比較體面，馬寶心認為，“自己都不體面，不能服眾”。和他家庭經濟狀況相當的農戶，占全村總戶數近40%，而他之所以能在這40%的“體面人”中脫穎而出，成為村支部書記的接班人，緣于其他方面的能力也突出，值得培養。在馬寶心任書記的那些年，體面精英是村莊政治精英的基本屬性。
富人治村以來，體面精英陷入了政治危機和接班人困局。2008年馬寶心經歷了一次連任危機，差一點被超級富人曾杭扶持的馬車同志擠下臺，經歷此次危機馬寶心意識到，自己應該培養接班人了，但是這個接班人絕對不會是曾杭及其親信。馬寶心在全村物色接班人人選，他的標準是：“(1)沒有違法記錄;(2)年齡在25到45歲之間;(3)年收入超過30萬;(4)尊老愛幼;(5)不封建迷信;(6)跟黨組織保持高度一致;(7)接受黨組織的監督”。
此外，馬寶心還有兩個明確的排除項：一是包工程的老板，他們雖也算體面，但馬寶心覺得他們明顯目的不純；二是超級富人，像曾杭一樣的超級富人雖然絕對體面，但容易擺脫黨組織的監督，可能將個人凌駕于組織之上，很難做到“和黨組織保持高度一致”。只是馬寶心發現，雖然符合條件的人不少，但他精心挑選出4個人，沒有一個人愿意接受培養。現任書記馬遙，成為馬寶心支持的接班人，既源于馬寶心沒有了選擇的必然性，也源于馬遙與曾杭私交破裂的偶然性。但馬寶心并不認為馬遙是合適人選，原因有兩個：一是他的收入比馬寶心預期的高出太多，馬寶心擔心他會不接受黨組織的監督，他上任后的專斷行為印證了馬寶心的擔憂;二是他隨時都有可能對曾杭妥協，如果他真的這么做，中村現任婦女主任李三女表示，“這將意味著屬于我們(體面精英)的時代徹底過去了，我也不用再關心村莊政治了”。
中村現在的體面人不在村，是體面精英接班人困局的核心原因。中村“體面人”已經發生了變化，尤其是全村的土地都流轉給老板之后，這種變化更加徹底。過去的“體面人”多數都在村，他們在村里主業種田、副業養殖或者其他兼業，所以當村干部對他們來說，是順便的事情，互不耽誤。現在的“體面人”，絕大多數體面的資本都是在村莊外面獲得的，比如馬寶心挑中的跑卡車的馬力、搞房屋安裝的馬工幾、辦駕校的馬堯山。并且他們年收入能達到30萬以上的原因在于自己既當老板又當員工，完全是勤勞才能致富的“體面人”，當村干部，就意味著他們必須放棄自己能夠當員工的那部分收入。因此，中村現在的體面人拒絕當村干部的行為，就不難理解。
在項目治村的背景下，真正不在乎村干部待遇，能夠“當甩手掌柜”維持自身“體面人”身份，同時還能夠給村里爭取資源、謀求發展的村干部接班人選，已經只能集中在“最體面的人”群體中。換言之，中村的村莊政治精英正在走向“寡頭化”的道路。能夠稱之為寡頭精英的農戶，全村只有1%左右，有的村甚至連1%都沒有。因此，富人治村使得村莊政治精英寡頭化，而在寡頭精英面前體面精英卻是平庸化的。
案例4：中村全村總戶數近600，年收入超百萬的有8戶，其中戶口在村的只有5戶，這5戶中目前有回村當村干部想法的，只有曾杭和馬遙。馬遙分析了現在的形勢——自己可能很快會對曾杭作出妥協的形勢，說“除了曾杭，已經沒有什么合適的接班人選，想給曾杭找一個競爭對手都找不來，別的人經濟條件都達不到，當村干部就出不去了，而村干部的工資這么低，根本顧不了家，經濟條件達不到就沒辦法往村里貼錢”。
只有曾杭、軍村現任書記和德村現任書記這樣資產過千萬的大老板，才能穩穩地坐住村莊政治精英的位置，而他們在村莊中是超級富人，是絕對寡頭。因此，寡頭精英是富人治村后村莊政治精英的基本屬性。并且，富人們常常認為普通村民甚至過去的體面精英“目光短淺，沒有發展村莊的思路”，“村里都找不到能和自己商量、替自己分擔事情的人”。在寡頭精英面前，過去的體面精英都是平庸的。
2. 從公共關系到私人關系：干群關系的重構
替村民“做好事”是富人獲得群眾支持的常用策略。中村每年正月初十都會舉辦全村廟會，這是村莊同春節一樣重要的盛大節日。每年的這一天，村民都會把自己的親戚從外村邀請到家里做客，看廟會，村兩委會組織邀請專門的表演團隊，來表演豫劇。2008年以前，邀請表演團隊搭臺唱戲的成本都是村干部挨家挨戶找村民集資，出多出少各家看情況，不夠的村干部再出一點，村干部出不了的話，再找條件好一點的村民，請他們多出一點。2008年馬遙競選村主任的時候，向全村村民發表競選演講，表態說“以后個人掏腰包給村民辦廟會，不再要村民兌錢”，為此馬遙每年固定要捐2萬塊錢給村里辦廟會，馬遙認為不這么做就顯不出自己比其他想當村干部的人所具有的優勢。馬遙覺得，自己出資給村民辦的廟會比之前村民自己辦的更有規格、更有檔次。
“做善事”的不止馬遙，還有曾杭，曾杭在村里開超市、開酒店、辦苗木基地，全部都要雇人，村莊內因為年齡或者因為家庭而無法外出務工的人很多，曾杭提供的工作機會供不應求，所以這樣的工作機會給誰都會有人情，正如曾杭所說，“我們發展這些產業完全是為鄉親們做好事、做善事”。最終，富人村干部通過上述行為甚至直接占據了道德高位。
寡頭精英和體面精英這兩種村治主體分別形塑著兩種不同的干群關系。中村從2006年至富人治村之前，村莊政治的底蘊是中農政治，中農是中堅農民，是村里的體面精英，他們雖然不一定有大的、要給村莊謀發展的抱負，但至少能夠維持村莊秩序、落實好國家政策；中堅農民這個群體比富人這個群體范圍更廣，更能代表農民。中農政治中，村干部與群眾的差別不大，群眾可以抱怨干部工作做得不好，甚至可以當面指責村干部。雖然群眾不一定關心村莊政治，但他們在中農政治中更貼近于“村莊的主人”這個身份，這在干部組織動員群眾辦公益事業(比如廟會)的過程中得到呈現，“群眾的事情群眾辦，村干部只是組織群眾辦，而不是代替群眾辦”。所以，這些事情辦得好不好，群眾都有發言權;村干部沒組織好，群眾可以批評;錢沒花到位，群眾也可以批評監督，至少能以“下一次就不出錢”的行為來間接監督作為組織者的村干部。
大集體時期和稅費時期，群眾有困難或者村民有什么共同訴求，村干部以動員其余群眾或者經過開會商議的方式來解決，無論是動員的過程，還是商議的過程，都是具有公共性的政治過程，這種治理模式形塑的干群關系是具有公共性的政治關系，是真正的公共關系。
富人政治的特征是：富人數量極少，他們作為農民的代表性極弱，因為富人是老板，靠資本和投資賺錢，農民靠勞動賺錢，富人關心的是怎么給村里搞項目，促發展同時實現自身的利益，農民關心的是村干部做工作是不是公平、是不是有機會實現自己的勞動價值。富人給村莊定下來的發展規劃往往是“高大上”的，群眾不太能夠去想象這樣的規劃，在中村的規劃里，群眾是旁觀者而非參與者，就目前發生的經驗來看，規劃需要群眾配合的只是把自己的土地流轉給大老板。在富人政治中，群眾集體的事情都被富人以代替的方式包辦了，是靠富人個人能力辦下來的，群眾只是受惠者。
簡言之，在富人治村情景下，群眾有困難，干部用私人資源幫忙，是直接從一個人的私人腰包拿出來的過程，動員和商議都不需要超出私人的范疇，這是私人治理的邏輯，這樣的治理模式形塑的干群關系是“施恩者與受惠者”的關系。群眾作為受惠者，因為他無權干涉他人私有財產，連“挑剔”和“指責”都似乎顯得“不明事理”。
（二）從“回應—維持”到“抽象發展”：對村治任務的重塑
在稅費改革之前的村莊工作中，從農業稅費到計劃生育，從組織農業生產到帶領村民致富，從開路到硬化道路，每一項工作都涉及群眾切身利益，每一項工作的資源都汲取于農民群眾，都需要組織動員或者協調群眾。治村過程中既要完成任務，還要回應農民訴求，這其中是一個連帶式制衡的邏輯。雖然這一時期的基層治理存在諸如“鄉村利益共同體”的問題，但相對于之后兩個階段的村級治理而言，其更主要特征在于它存在回應農民訴求的客觀要求，因而更接近于“回應型”治理樣態。
從2006年到富人治村之間，維持村莊基本秩序、完成自上而下的行政任務是村級治理的主要任務，也是村干部的主要工作成績。但由于治村資源不再源自于農民群眾，動員農民、回應農民訴求不再是基層治理必須考慮的問題。因此，這一階段的村級治理更接近于“維持型”治理形態。
而現在中村的村干部已經不怎么提及自上而下的制度任務了，富人村干部時刻想的問題都是怎么給村莊謀發展、再去哪個部門爭取項目、政府出臺的政策透露了什么信息、村里能靠這個政策立什么項目、村莊應該具體往哪個方向發展。制度任務是基礎任務，沒必要花費過多的精力去做，要盡快做好，不出問題就行。這是富人治村的治理形態。
發展任務之所以成為富人治村樣態下村治的核心任務，原因是村莊沒有發展，富人村干部不僅不能彰顯自己超凡的優勢，并且富人也沒有獲利空間，因為村莊發展和富人利益高度相關。而村莊發展規劃與絕大多數普通村民的關系不大：中村的普通村民與村莊發展最大的關聯是需要他們把土地流轉出來;在具體的村莊發展過程中普通村民完全可以不參與，做一個靜悄悄的旁觀者。換言之，富人發展村莊的辦法，是“包辦代替”而非組織動員和帶領。因此，富人治村模式下，村治的主要任務是無需群眾參與的村莊發展任務，這樣的發展于群眾而言是“抽象發展”。
（三）從“動員-做工作”到“花錢省事”：對村級治理過程的重塑
2012年以來，中央越來越重視農村工作，脫貧攻堅、鄉村振興、農村改革、廁所革命等一系列的綜合政策打包進村，給農村帶來了深刻的變化，也對村級治理能力提出了與“回應—維持”階段完全不同的要求。
“國家給錢辦事”與過去“組織動員群眾辦事”比起來，更省事，不用村干部天天上門做群眾工作。但抱著國家給錢事情就好辦的心情來做村莊工作的話，也會失望地發現“好事不好辦”、“好事辦不好”。資源多的、可以全域推進的地方，探索出以資源重塑公共政治過程的辦法，即群商群議;資源少的、需要靠村干部爭資跑項的地方，就給富人治村的生成提供了客觀空間。
既沒有富人治村，也沒有探索出好辦法的地方，項目能否落地最終還是依賴村干部治村的能力，他們治村的能力又依賴他們做群眾工作、和群眾打成一片的能力，這是基層治理研究領域長期關注的“村干部是怎么‘做工作’的問題”。只要涉及到要做群眾工作的任務，就是要花時間、花精力的工作;就是要在反反復復的、“磨嘴皮子”式的群眾工作中，將群眾動員好，爭取群眾理解的工作;就是“怎么樣使用國家和成功人士給的錢把事情辦好”的任務。
富人資源動員能力超凡，因此相對而言，他沒有省錢的必要、卻有省事的必要。具體來說，對于富人而言，“會花錢才能掙錢”，因為項目落地過程中、治村過程中花下去的錢，他都可以想辦法“找”回來。所以他沒必要用“傳統的”村干部“磨嘴皮子”的工作辦法，于他而言“只要能用錢解決的事情，都是小事”，“花錢省事”是他們治村的基本邏輯。正如中村馬遙書記所說，“廁所革命，這么多戶的廁改要去做，上面只給了設備，沒給錢，但這無非就是多跑幾趟，多爭取一點資金就能解決的事，不算大事，并不覺得難。真正難的事情是發展，村里怎么發展，現在還沒有一個好的思路。其他的困難都不是困難，能花錢解決的，都不叫困難。”
▍壟斷村莊政治與制衡基層政權：匱乏地區富人治村的政治后果
在資源匱乏地區，富人致富發生在村莊外部，吸引他們回村的主要有兩大要素，即密集的項目資源和土地的非糧化開發。與中農不同的是，富人是村莊里的寡頭精英，他們要么不關心村莊政治，要么就壟斷村莊政治。
不完整政權結構下，鄉鎮對吸引社會資本與其共謀地方發展有著很強的路徑依賴。但值得警惕的是，一旦富人成為治村主體，過去的鄉村關系形態會被改變，鄉鎮政權將受到制衡，而且在謀發展、出政績的政治訴求下，鄉鎮又很難擺脫這種制衡。
（一）“誰來當村干部”
“回應—維持”的村莊治理格局下，“誰來當村干部”是個假問題，村干部兼業和補貼式村干部待遇制度相匹配;中農即便沒有給村莊謀發展的能力，但具備維持村莊基本秩序的能力;即便某個中農不具備這個能力，也可以有其他備選中農來替代他。“回應—維持”的村莊治理格局下，不缺治村的主體，“誰來當村干部”這個問題假在“不缺干部”。
“抽象發展型”村治格局下，“誰來當村干部”也是個假問題：不完整政權結構下的鄉鎮為了出政績，想走捷徑，希望有“又大又好又快”的發展機會，需要借富人之力，但是他們依賴的富人是村里的寡頭精英，即這個超級富人就是唯一的、適合來當村干部的人選。此時，問題假在“干部沒得選”。
（二）從強鎮強村到強村弱鎮：富人治村格局下的鎮村關系
強鎮強村是華北平原原有的鄉村關系形態。華北平原素來就有門子的結構，門子之間是競爭型關系，國家政權利用門子縫隙在村莊社會迅速建成自己的合法性權威，隨著政權建設和社會變遷，門子之間的分裂型結構逐漸轉變為派系之間的分裂型結構，國家政權現在仍然可以利用派系的縫隙在村莊社會繼續有效建設。所以，華北平原形塑的是一個強國家和強社會互動的權力運作形態。強國家指的是國家權力在基層社會能夠得到強有力的響應，能夠得到基層社會的高度認同；強社會指的是，社會有活力，因為派系、門子等結構清晰的競爭性力量的存在，從而整個華北平原普遍彰顯出對國家政權極強的響應能力。
這種強國家強社會互動關系，是華北平原強鎮強村關系形態的基礎，因為強鎮是強國家的組成部分。強鎮可以利用分裂性強的社會的縫隙，借助縫隙中存在的激烈競爭，更好地貫徹行政意圖。在強社會的競爭過程中，治村主體、治村動力問題不會使基層政府為難。對于治理主體治村能力，“他畢竟是獲得了多數人或者多派勢力的支持才上任的，只要不得罪人，這些多數人就仍然會支持他的工作，至于少數派，再怎么給工作添堵，也不會公然和政府作對，都是為了做好政府安排的工作;如果他做不好這個工作，說明大家不支持他了，那么這個人政府為什么還要支持，這說明他本人沒能力，那就換人”。這是鄉鎮的邏輯。因此，在這種競爭氛圍中，鄉鎮不擔心村干部沒有治村的能力。分裂性強社會結構下，強鎮強村是結構性地維系，并不是依賴村干部個人特質的偶然結果。
然而，富人治村卻在瓦解華北平原原有強鎮強村關系。華北平原的強鎮強村關系形態有其生成的特定基礎，即分裂的強社會結構及其內部的強競爭性。富人治村瓦解“雙強”關系的核心在于富人超越了派系。具體說來，華北平原村莊中分裂的多派勢力被“擰”成了一股勢力，多個精英競爭的狀態被消滅，寡頭精英壟斷村莊政治。但富人村干部治村的動力就真正成為了問題，富人當村干部的動力并不能等同于其治村的動力，富人治村動力強不強關鍵看這個富人自身特質這個偶然性因素。并且，基層政府再也不能說“治村不得力是你自己不行，換個人就是了”，因為富人在一個村莊中基本不具有可替換性。
當自上而下的村治任務與富人發展村莊的目標關系不大，或者相互沖突的時候，富人就可以消極執行、甚至不執行，這種情況下，鄉鎮要么只能自己去做、要么就需要給富人輸入新的動力。即在富人治村的模式下，鄉鎮政權運作的自主性削弱了，因此，相比于之前的鎮村關系，富人治村之后的鎮在事實上被削弱了。華北平原的富人治村是鄉鎮不完整政權在具體運作過程中的自我削弱。
在現行體制下，正是在“會不會影響鄉村關系”這一點上，華北平原的富人治村和浙江的富人治村存在質的區別。即浙江的富人治村不是鄉鎮自我削弱的結果，因為它擁有強大的財政實力，只要條件成熟，立刻就可以通過一系列制度設計替換掉富人村干部、或者對富人村干部加以規制，而鄉鎮除了依靠富人村干部之外，還可以以財政驅動村莊治理創新、以創新出政績。簡言之，富人治村不會對鄉鎮政權運作帶來實質性的限制，因此，過去相當長一段時間內，這些地區的富人治村也不是鄉鎮政權的自我削弱。
▍結論
資源匱乏地區的鄉鎮政權具有不完整屬性，并且由于財力緊缺，項目進村被結構性地分解為爭資跑項、項目落地和資金到位三個環節，富人治村與之高度親和。但是，富人治村會產生壟斷村莊政治、制衡鄉村關系的基層政治后果，而鄉鎮的不完整政權在具體運作中能力有限，為了在有限能力下做盡可能出成績的事，最終在對富人治村的青睞中進一步削弱了自身政權。然而，鄉鎮不完整政權的運作并不一定只能選擇自我削弱，前提是致使其自我削弱的體制機制能夠作出適當的調整。
首先，項目制的運行方式可以作出適當調整。可以學習成都“公共服務資金”和南京“為民服務資金”的做法，盡可能降低資源配置的競爭性或者提升資源競爭性配置的規范性及透明度。資源匱乏地區雖然不能像南京一樣做到每村每年50萬，但“公共服務資金對基層民主的動員效用顯著”，可以在不倒逼基層政權自我削弱的情況下，保障鄉村治理良序善治。當前盛行的“集中資源打造亮點”的資源配置模式，風險大、失敗的例子比比皆是，并且導致公共資源配置極大的不公平。降低資源配置的競爭性，不完整的鄉鎮政權就不必面對激烈的爭資跑項，也不必依賴富人而自我削弱。
其次，上述辦法必須與動員基層民主制度設置相互配合，如成都的“村民議事會”。具體來說，制度因為有資源才可以真正在基層社會運行起來，資源因為有動員基層民主的制度才能得到更有效的使用和監督，能在一定程度上化解資源下鄉過程中的“內卷化”問題。與動員基層民主的制度設置相配合，鄉鎮政權的不完整性才可以有更加有活力的、有充分公共性的村級治理來補充，如此一來，鄉鎮政權運作也不必自損其權力的合法性。
最后，改造基層社會應該腳踏實地、循序漸進。具體到農村社會而言，現在還不宜像中村一樣，以近乎整村流轉的方式一下子瓦解了作為治村主要力量的中堅農民群體，相反仍要以中堅農民這樣的體面精英作為鄉村振興的主體。地方上下保持相對一致的穩健步調，摒棄不切實際的好大喜功，鄉鎮政權也不必以自身的不完整性應對上級和同級“又大又快又好”的工作要求。華北平原的鄉鎮政權也可以繼續依賴體面精英治村，而不必依賴寡頭精英，進而繼續保有當地“強鎮強村關系模式”下鄉鎮政權運作的相對自主性。
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