食物主權按
自家庭承包責任制實施以來，農村關于土地制度改革的方向始終存在爭論：究竟應該進一步強化農民個體的土地權利，還是應該進一步強化農村集體的土地權利?自80年代以來，包括土地延包、土地確權等在內的一系列改革，其實際結果是使農民的土地權利不斷增強，集體的土地權利則不斷弱化。
今天推送的這篇文章討論了土地確權的另一種方向，即“確份額不確地”(或“確權不確地”)。與“確權確地”的做法不同，“確權不確地”實際上保留了村集體的土地權利，使集體在土地的分配、發包上還有一定的空間。實際上，2014年中央一號文件中曾提出，“可以確權確地，也可以確權確股不確地。”但2014年11月，中央開始強調土地確權登記“原則上確權到地到戶，在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地”;2015年中央一號文件則明確強調，“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。在“尊重農民意愿”的要求下，國家對“確權不確地”的實施進行了嚴格的限制，最終絕大多數完成確權的地區都采取了“確權確地”的方式，使土地集體所有權進一步被虛化。
值得強調的是，強化土地的集體所有權并不意味著對小農戶的邊緣化，也不意味著小農戶土地權利的喪失;相反，只有真正保障了集體的土地權利，小農戶才有被組織起來的可能，才能在資本下鄉的過程中有一定的博弈空間。
本文是胡靖老師對食物主權的獨家供稿，如需轉載，請注明作者和文章來源。
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中國的農地制度改革，從1983年人民公社被解體算起，已經三十多年了。改革的核心一直是要在制度、政策上逐步建立農戶為經營主體的基本經營制度，同時徹底取消集體的“統一經營”。這種改革的方向現在看來遇到了真正的難題。因此，改革的確不易，還需要調整、深化。
主要的難題就是在“承包戶”基礎上的“小農戶”的經營方式，在市場經濟的大環境中，很難生存下去。中國的“小農戶”是1983年以后出現的一種新生事物，與1953年合作化運動以前的“小農”大同小異。“大同”就是都是“小而全”，缺乏有效率的組織和分工，生產經營是比較自由，但產業效率非常低。這種“自由”要么就是貧困，要么就是土地撂荒。“小異”則是農業生產力的背景完全不同。中國已經進入了工業化的中級階段，這些“小農戶”如果實在經營不下去，還可以去城市打工。打工失敗或者不樂意，還可以回到村莊繼續當“小農戶”。
賀雪峰等學者對這種“小農戶”模式倍加贊賞，認為它為打工失敗的農民留下了“退路”，是中國工業化的“穩定器”、“蓄水池”。但是，打工為什么會失敗呢？或者說為什么要讓打工失敗呢？農村也要發展，不能總是當“蓄水池”啊。
“小農戶”難以經營下去有兩個根本性的原因。
第一是沒有規模性。“小農戶”一般土地經營規模不超過10畝，南方丘陵山區更小，兩三畝的都有。由于規模較小，農業的生產成本、物流成本等都會居高不下，由此導致農產品失去競爭力。所以在很多地區，“小農戶”與其說是生產方式，還不如說是一種“半自給自足”的農民生活方式。如果要提高商品率，則一定需要政府的補貼，通過補貼來刺激農戶進行商品化生產。
第二是沒有結構性。鄉村的自然資源是有自然結構的整體。1982年第一輪承包時，采取了絕對公平、絕對自由的原則(除了不能種鴉片)，完全沒有考慮到土地資源的自然結構性，由此導致承包地之間容易出現水利、生物、區位等的對立、掣肘。一些承包戶由于不能處理好“四至”【編者注：地籍上每宗地四鄰的名稱，一宗地四個方位與相鄰土地的交接界線】關系，只有將土地撂荒。由此導致農業生產力的巨大損失，這種損失又進一步分享到各個農戶頭上，導致村莊內的貧富懸殊、相對貧困。
所以，現在大多數的農村地區都在設法推動“土地流轉”，或者以合作社的方式重新規范“小農戶”，這是沒有辦法的辦法。但這種趨勢事實上就是在否定“小農戶”經營方式，否定原有的“家庭經營”的經營方式，因為它與農業產業化完全對立，與“產業興旺”完全對立，各地政府由此必須實現農業經營制度的創新。具體而言，各地在實踐中一般是采取以下三種規模經營制度來“對沖”“小農戶”的缺陷。
第一是“家庭農場”。“家庭農場”是直接流轉“小農戶”的土地，由一戶實行較大規模的家庭經營。但規模還是偏小，不能彌補機會損失，而且租金也會成為沉重的成本壓力。
第二是大農場。大農場也需要流轉“承包戶”的土地，規模超過家庭農場，甚至可能超過100畝，同時雇用農業工人，實行產業化的經營模式。大農場規模經營的優勢明顯，但能否克服租金成本的壓力，應付市場的波動，也是一個很不確定的問題。
第三是“合作社+小農戶”的方式。是通過契約，對小農戶的生產進行規范，由此實現農產品的規模化生產。這種合作容易崩潰，農戶隨時可以退出合作社。
目前這三種規模化經營，在國家資金、政策的大力支持下，部分突破了“小農戶”的小、散、亂，支撐了各地農業的產業化發展。也可以認為，農業“供給側”主要就是依靠這三種模式，再加上進口。
但是這類契約性質的合作方式，積極的作用仍然非常有限，而且只能在部分的農村、部分的農戶中發生。首先是合作并不穩定，原來的“小農戶”在“確權”完成以后更加明確了其“承包經營權”的財產權性質、物權性質，據此就可以隨時毀約、退出合作，導致“土地流轉”失敗，農場被打回“小農戶”的原形。二是合作的規模還是偏小，家庭農場、大農場都不敢保證能夠在村莊內獲得結構性利益。比如，上游的水庫拒絕放水，下游的農場就可能無計可施。或山上的果園繼續打藥，山下的生態農業就搞不下去。因此，家庭農場、大農場等經營方式的創新，無論如何，都替代不了集體“統一經營”的意義，替代不了縣、鎮兩級政府對農業資源的統籌作用。
“確權”是一次重大的改革措施，它的初衷是：依靠“確權”提高承包戶的財產權利、財產意識，依靠這種財產意識自發推動土地流轉實現所謂的“帕累托改進”，再依靠土地流轉推動規模經營，從而為鄉村振興掃除障礙。
但這種制度設計有些脫離實際，實踐起來有很大的問題。首先“確權”，一定會在農戶之間無中生有地產生巨大的交易成本，而“土地流轉”則需要戰勝這種巨大的交易成本。很多地方正是因為無法戰勝交易成本，所以土地流轉根本就開展不下去，農業產業化就只能停滯不前，就只能重新返回沒有效率的“小農戶”經營。這就需要好好反思“確權”的舊有思路。既然規模化、結構化是農業不能回避的改革目標，為什么“確權”的時候，就不能干脆以“確權不確地”的方式一步到位地直接實現村莊土地的規模化、結構化利用呢？
中國的改革不僅僅需要頂層“自上而下”的設計，相反更需要“自下而上”的探索、實踐。改革，應該堅守并尊重這種傳統，應該尊重村集體和農民的首創精神。
在廣東粵西潮汕地區的X村，承包權經營權在“確權”時，并沒有按部就班地采取了“確權確地”的方式，而是實事求是，采取了“確份額不確地”的方式。“確份額不確地”，將第一輪承包時農戶的權利、公平性，與土地的占有、利用分割開來，這是一個很接地氣的制度創新。它首先保障了承包戶的利益，但更重要的是保障了耕地資源的整體性、規模性，保障了農業生產力。由此就比較成功地規避了承包戶之間在“土地流轉”過程中冗繁的交易成本難題，一步到位實現了土地的規模經營、結構經營。
村民的權益，其實主要不是來自自己“物權”性質的承包地，而是村莊土地生產力的整體性和集體經濟的發展。沒有村莊土地的整體性，各塊承包地的權益會非常有限，甚至降低為零，如此“物權”、“財產權”又有什么意義呢?比如四至的水源、道路被阻斷以后，這塊承包地還能干啥呢?所以《物權法》、《土地承包法》都需要與時俱進、需要調整。
X村在成功解決了承包戶利益與統一經營的平衡以后，農業產業化真正迎來了發展的機會。撂荒的土地幾乎沒有，所有的耕地都能夠連片發包出去。而且一年可以種植三季，第一季種植水稻，第二季種毛豆，第三季種馬鈴薯。每畝的發包收入也比較穩定，條件較差的河灘地由于具備了規模性，也可以達到450元/畝;條件較好的耕地則可以在800元/畝以上。如果一個行政村有300畝河灘地、800畝耕地，單是一年的發包收入就有77.5萬元。村民還可以在農場里被雇傭，獲得計時工資、計件工資收入。
“確份額不確地”，是與土地集體所有性質匹配的一種經營制度，與其他地區的“確權確地”相比，其實更符合憲法精神。“確權”其實就是對所有的戶籍村民的一種“確權”，而不是只對一部分村民的“確權”。這實際上是對“湄潭經驗”的一種突破，保障了包括新生村民在內的所有村民的權益，這自然更容易被大多數村民理解、贊同。所以《土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》等都應該回溯《憲法》的源頭進行反思、檢討，過度強化承包經營權的財產權性質、物權性質，很可能就是在背離《憲法》的集體所有精神，就是在背離歷史唯物主義的生產力原則。不僅會導致土地制度的公平性喪失，而且還會導致農業生產力陷入惡化狀態。
這就不難理解為什么“確份額不確地”能夠在X村的村民代表大會上順利通過。并且，村民的這種《憲法》賦予的“權”，不僅是一種資格帶來的“分紅”權利，而且還可以是一種“福利”分配方式。村“兩委”可以利用發包的收入，一方面壯大集體經濟，推動集體產業“接二連三”、滾動發展。另一方面還可以利用不斷做大的村財政，建設、完善各種集體經濟福利，包括整修道路、廣場、公園、幼兒園、文化站、醫務所，全面提升村民的生活水平，實現共同富裕，這才是一條內生性的發展道路。
村莊為什么一定需要政府不斷的扶持、輸血呢?在現代社會，農民、農村和農業，完全可以揚眉吐氣，不是殘疾，更不是社會的包袱。
所以“確份額不確地”具有普遍性意義，應該成為新的改革方向。
當然，在實踐過程中，不能“一刀切”。各地要像尊重X村一樣，尊重其他村莊的選擇。也不一定是所有的耕地都要實行“確份額不確地”，一部分老年農民的小菜園、小果園，也可以采取“確權確地”的方式，要容許經營制度的多元化。但都要收取承包費、管理費，哪怕是一年只收1塊錢，也是在證明土地的集體所有性質和土地的整體性利用。
2020年7月6日 廣州華南師范大學
“三農”與城鎮化研究所
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