導語
進入21世紀，在三農問題不斷深化的背景下，中國農業(yè)政策發(fā)生了積極的轉向，從城鄉(xiāng)分離的發(fā)展理念轉變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合，推出新農村建設、鄉(xiāng)村振興等國家級戰(zhàn)略，并不斷輔以各種惠農政策，以嘗試補齊農村短板。現(xiàn)實則呈現(xiàn)這樣的悖論：城市化大躍進與鄉(xiāng)村凋敝并存。
盡管農業(yè)政策出現(xiàn)了積極轉向，但問題也很明顯：財政三農支出被夸大、城市建設挪用比例大、土地財政收益偏向城市，即農村部門的稅收負擔遠遠高于其獲得的財政利益。在以城市為中心的發(fā)展模式下，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大、農民城鎮(zhèn)購房比重不斷上升、農村代際剝削日益加重。在行政大力推動、資本無聲強制、個體發(fā)展主義的合理作用下，把鄉(xiāng)村的人口、勞動力、土地和學校都單向地吸納到了城市。
張玉林——南京大學社會學院教授，日本京都大學農學博士(2000)，研究方向為農村問題和環(huán)境問題。著有《轉型期中國的國家與農民(1978～1998)》(日文，日本農林統(tǒng)計協(xié)會2001年出版，2003年獲日本地域農林經濟學會獎)、《流動與瓦解：中國農村的演變及其動力》(中國社會科學出版社，2012)，以及《大清場：中國的圈地運動及其與英國的比較》(2015)等論文多篇。
01
現(xiàn)實矛盾和研究誤區(qū)
進入21世紀以來，中國農政(關于農業(yè)、農村、農民問題的理念、制度和政策)的積極轉向與三農問題的深化是兩個同時并行的現(xiàn)象。農政的轉變表現(xiàn)為從城鄉(xiāng)分離(分割、分治)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合，其間伴隨著一系列的“惠農政策”。三農問題的轉變則由“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”轉向城鄉(xiāng)收入差距擴大和鄉(xiāng)村凋敝、鄉(xiāng)村社會生活難以為繼。而大部分鄉(xiāng)村的活力銳減與大多數(shù)城市的畸形繁榮，令人想起20世紀30年代的“農村偏枯與都市膨脹”的城鄉(xiāng)對立圖景。
但是，在課題導向和跟風盛行的涉農研究領域，這一對照鮮明而且矛盾的問題很少受到認真對待，大量應景式的論述偏重于強調惠農政策的成效。甚至僅僅依據政策變化就匆忙得出整體性的結論，從而造成明顯的誤判和誤導。比如，有人認為，中國的城鄉(xiāng)關系已經從“城市偏向”轉變?yōu)?ldquo;農村偏向”，還有人依據“基本制度設置的優(yōu)越性”和農民在城鄉(xiāng)之間的“可進可退”，斷定城鄉(xiāng)二元結構“正在由過去剝削性的變成保護性的”。
為了厘清這樣的誤判和誤區(qū)，本文將從簡要梳理這兩個看似矛盾的現(xiàn)象入手，分析是哪些因素造成了這種矛盾及其具體表現(xiàn)。考察的過程將以近二十年來的城鎮(zhèn)化進程和推進方式為主線，在簡要回顧執(zhí)政黨關于三農問題、城鄉(xiāng)關系的認識和舉措的戰(zhàn)略性轉變之后，追蹤城鄉(xiāng)之間多種“要素”尤其是資金的流向，解釋這些流動對于理解21世紀中國的城鄉(xiāng)關系所蘊含的意義，抽離出城鄉(xiāng)關系的整體特征，最后結合對“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”有關文本的解讀，提示重塑城鄉(xiāng)關系對于鄉(xiāng)村振興可能性的影響。
02
農政轉向與三農問題深化
1.農政轉向：背景、進程和未預期性
中國農政的轉變以2001年的農村稅費改革為序曲，正式揭幕于2002年中共十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”。人們都知道這一轉向的背景：到2000年，中國已經總體上實現(xiàn)了鄧小平當年設定的按人均GDP衡量的“小康”，但是城鄉(xiāng)居民的收入差距擴大到2.8倍，農民家庭的恩格爾系數(shù)(49.1%)剛剛進入聯(lián)合國定義的“溫飽”的門檻。
如果按照2010年制定的農村貧困標準(2300元，不變價)衡量，當年的9億多農業(yè)人口中貧困人口有46224萬，貧困發(fā)生率高達49.8%。與此同時，沉重的稅費負擔讓大部分農業(yè)區(qū)域的大多數(shù)農民喘息困難，并由此引發(fā)了農民與地方政府的沖突，成為世紀之交中國社會的尖銳矛盾。
按照參與涉農政策制定的智囊人士陳錫文的解釋，“黨的十六大是我們向世界宣誓，進入新世紀，中國已經實現(xiàn)了總體小康，下一步要實現(xiàn)全面小康，在全面小康建設的20年時間中，我們要做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。所以第一件事就是要解決基本公共服務均等化問題。”進而，與許多人認為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要解決城鄉(xiāng)分治及其加劇了的經濟-社會不平等問題相對，陳錫文提醒我們關注這一新政的城鎮(zhèn)化指向：
江澤民總書記在十六大報告中講得很清楚：要用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的眼光解決中國的農業(yè)、農村和農民問題。其中，既要建設現(xiàn)代農業(yè)，也要進一步促進農村經濟的發(fā)展，還要增加農民的收入，而這些問題是不可能在農村內部加以解決的，而是應當和城市結合起來，包括加快推進中國的城鎮(zhèn)化進程，使更多的農業(yè)人口轉移到城市中去，從事非農產業(yè)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的格局，從而為解決中國的農業(yè)、農村、農民問題找到一個新的途徑。
沿著這樣的思路，在翌年初召開的中央農村工作會議上，胡錦濤在強調“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展”的同時，呼吁“把解決好農業(yè)、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重”。當年的中共十六屆三中全會把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)納入“科學發(fā)展觀”，并置于“五個統(tǒng)籌”(統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內發(fā)展和對外開放)之首。進而，在2004年的十六屆四中全會上，胡錦濤提出了被廣為引用的“兩個趨向”論：
縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，實現(xiàn)工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。
這一論述表明，中共中央形成了具有重大意義的共識：中國已經進入工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的歷史階段。與之相伴，“多予、少取”成為激動人心的主張，一系列標志性的政策陸續(xù)出臺：對農民實施糧食種植的直接補貼;對農村義務教育實施“兩免一補”;取消農業(yè)稅[1];推行新農村建設;在農村實施最低生活保障制度和新型農村社會養(yǎng)老保險試點。
到了2007年，中共十七大提出了更高的目標：“建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。” 2012年的十八大報告重申“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農問題的根本途徑”，2013年的十八屆三中全會決議形成了更完整的表述：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。”
這樣的過程及其成效不斷地被宣傳機器和諸多學者所渲染。例如，在羅列了2003-2007年中央財政支農資金的增長數(shù)據之后，財政部下屬研究機構的一位人士寫道：“社會各界公認，近5年中央對三農支持力度之強，投入規(guī)模之大、增加幅度之快，都是前所未有的。”陳錫文則在2013年向媒體強調：中央財政的三農投入十年間增加了4倍多，“這是個非常大的變化，如果沒有一整套強農惠農富農政策，農村這些年的變化不會這么大。”
事實當然是存在的，但它并非事實的全部。在涉及城鄉(xiāng)關系的評價中，另一個被有意無意忽略掉的事實是，伴隨著農政轉向惠農的是城鄉(xiāng)居民收入差距在高位上繼續(xù)擴大：2002年突破了3倍，2003年達到3.2倍，2007-2009年連續(xù)維持在3.3倍，直到2013年才回落到3倍以下(圖1)。而這種回落在一定程度上是統(tǒng)計口徑調整，也即將農民人均純收入改為“可支配收入”的結果，如果按照原口徑計算，2013年仍然是3倍。需要強調的是，2018年的差距剛剛回落到農政轉變起點時的倍數(shù)。
數(shù)據來源：《中國統(tǒng)計年鑒 2018》
《2018年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》
當然，不能因此斷定是農政的轉變導致了城鄉(xiāng)收入差距擴大，因為完全也有做反向推論的可能性：如果沒有這種轉變，城鄉(xiāng)收入差距會更大。更為穩(wěn)妥的判斷是：它沒有達到這方面的預期效果，沒有能夠阻止城鄉(xiāng)關系整體上的進一步失衡。而失衡的加劇主要來自于另一項戰(zhàn)略。這就是城市化浪潮的沖擊，城市化浪潮本身又是多種力量推波助瀾的結果。
2.城市化大躍進與鄉(xiāng)村凋敝
圖2呈現(xiàn)的趨勢顯示，中國城鎮(zhèn)人口的快速增長開始于1990年代后期：從1995年的35174萬增加到2000年的45906萬，凈增加10732萬人，年均增加2146萬人;與之相應，城鎮(zhèn)化率從29%增加到36.2%，年均增速達1.4個百分點。這組數(shù)據曾經讓許多人認為，中國的城市化大躍進是從1996年開始。
但是，根據城市地理學家周一星的研究，上述期間的數(shù)據高漲主要是統(tǒng)計口徑調整的結果：“四普和五普城鎮(zhèn)人口新老統(tǒng)計口徑在2000年出現(xiàn)了大約4.7個百分點的差值。為了前后的銜接，有關部門把4.7個百分點的差值分攤在1996-2000的5年里，導致了連續(xù)5年的1.43個百分點的超高速增長，其中66%即每年0.94個百分點為口徑調整的因素。同時，又重新整理和調整了原來1990-1995年的四普數(shù)據，形成5年里每年0.52個百分點的勻速增長。加深了1990年代后5年超高速增長的印象。”
他據此認為，中國的超高速城鎮(zhèn)化真正開始于新世紀，并進而警告：“我國的城鎮(zhèn)化進程一年提高0.6～0.8個百分點是比較正常的，高于0.8個百分點就是高速度的，個別年份達到1個百分點是有可能的，連續(xù)多年超過1個百分點是超高速的、有風險的。”
數(shù)據來源：《中國統(tǒng)計年鑒2018》
《2018年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》
在留意舊世紀末年的超高速增長屬于虛增之后，新世紀以來的超高速增長就顯得突兀或奇拔：截至2018年，城鎮(zhèn)人口凈增加37231萬，年均增加2068萬;城鎮(zhèn)化率提高到59.6%，年均增加1.1個百分點。在這一過程中，鄉(xiāng)村的居民(常住人口)于2011年開始成為相對少數(shù)。
從相對的增長率和絕對的增長數(shù)量兩方面來看，這種狀況堪稱人類歷史上最為猛烈的城市化運動。是什么樣的力量推動了這樣的大躍進?它來自于下述三種既涉及政策和政治，也涉及經濟、社會和文化的多種因素的交匯。這種交匯表明，在21世紀的初年，在世界上最大的農業(yè)和農民國家，城市化大躍進的基礎已經具備，而且動力巨大。
第一，它是國家政策轉變的結果。這一轉變與1997年的亞洲金融危機爆發(fā)、中國外貿出口受阻有關，“變農民為市民”成為拉動內需、發(fā)展經濟的重要手段，如同周一星強調的那樣，“城鎮(zhèn)化到這時才成為輿論的中心。”1998年，中央政府正式提出城鎮(zhèn)化是解決三農問題的重要途徑;繼而，2000年中共中央《關于第十個五年計劃的建議》提出，“要走出一條大中小城市協(xié)調發(fā)展的有中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，隨后出臺的計劃首次把“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”作為國家的重點發(fā)展戰(zhàn)略之一。
更為重要的是，這一轉變尤其受到了深陷雙重困境——既要應對高速度高目標的發(fā)展或增長，又要應對令人焦頭爛額的“三農問題”——的地方官的期待。既能帶來高速經濟增長、又能“解決”三農問題的城鎮(zhèn)化成了地方政府的“總抓手”。
第二，這種政策轉變也暗合農民尤其是青年農民的期待。作為城鎮(zhèn)化所要“化”掉的客體或對象，他們原本是二元社會結構中的受害者，他們理想中的“美好生活”主要是城市居民的生活，主流話語中的“賤農主義”已經被他們所內化而認同。用涉農政策制定者更為樸實的話說：“城里人上學、醫(yī)療這些最近本的公共服務大多數(shù)由政府承擔，農民的事則需要農民資金辦。所以當時農民羨慕城里人，就是因為農民沒有城里人享有的基本公共服務。”
第三，它是全球化加速背景下國際資本涌入的結果。在承諾大幅度降低農業(yè)關稅保護之后，中國在2001年實現(xiàn)了加入世界貿易組織的夙愿，并遠超預期地引來了大量的境外資本，從而很快成為巨大的世界工廠。境外資本首先進入沿海城市地區(qū)，助長了多種多樣的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園建設，并以其旺盛的勞動力需求，帶動了新的更加迅猛的“民工潮”——外出務工經商的鄉(xiāng)村勞動力從2000年的8399萬猛增到2002年10470萬，隨后以年均600萬人的增速提高，2012年達到16336萬。正是基于這樣的客觀要求，流入地政府開始撤銷限制農民進入的政策。
在城鎮(zhèn)化的勢能形成之后，作為政策實施者的地方政府就成了主導性力量。是它們而不是中央政府最終決定著政策的實踐形態(tài)和結果。那些不符合其利益的政策會被最小化、形式化，符合其利益的政策將被最大化。
選擇性執(zhí)行意味著政策的遞減和遞增效用：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”到了某省的主政者那里就變成了“書記要做工業(yè)書記，市長要做城建市長!”解決三農問題的“重要手段”變成了全部手段或唯一手段;文件中的城鎮(zhèn)化也變成了實踐中的城市化，“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”變成了“把城市做大做強”——提出“建設國際化大都市”的城市一度多達182個。這樣的氛圍催生了“消滅農業(yè)、消滅農村、消滅農民”的極端主張。
我曾經把20世紀90年代以來的針對城市的觀念稱之為“城市信仰”，它的總體特征是對城市和城市化=“進步”的執(zhí)念，核心在于大城市崇拜。在這種信仰和現(xiàn)實利益的驅動下，地方政府推進城市化的手段就有了不可否認的突出特征：逼農進城。這里的“逼”并不是針對特定的個體農民，而主要是通過各種行政規(guī)劃(從開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、大學城，到政務新區(qū)和高鐵新城)，以“發(fā)展”或“開發(fā)”(它們對應的英文都是Develop+ment)的名義征用一個或多個村莊的土地，讓成千上萬的農民打包式地變成“市民”。
換句話說，它是總體性的政策強制，規(guī)劃要“化”掉的村莊和農民沒有拒絕拆遷的可能，只有就補償數(shù)額討價還價的有限余地。
需要簡單梳理兩種代表性手段的運用及其戰(zhàn)果。首先是土地的城鎮(zhèn)化，其次是學校的城鎮(zhèn)化。
土地的城鎮(zhèn)化可以參照城市的征地面積(圖3)。它在2001年驟然達到1812平方公里，是前一年的4倍，2002年則躍升到2880平方公里。這種狀況在中央發(fā)出嚴控令之后有所收斂，但后來再度回升，截至2017年，每年征用的土地都超過1000平方公里，17年間總計征地28785平方公里。
與之相應，城市建成區(qū)面積增加了33786平方公里和151%，而每市的平均建成區(qū)面積達到85平方公里，是2000年的2.5倍。與之呼應，縣城的建成區(qū)面積至2016年增加了87%，縣城之外的建制鎮(zhèn)面積增加了118%，而全部城鎮(zhèn)的建成區(qū)從53774平方公里增加到113501平方公里，增加了近6萬平方公里和111%(表1)。
數(shù)據來源：《中國統(tǒng)計年鑒》1998—2013年度版，國家統(tǒng)計局網站。
http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0B02&sj=2018
數(shù)據來源：《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒 2016》
再來看學校的城鎮(zhèn)化。衡量它的反向指標是鄉(xiāng)村學校的劇烈減少(表2)：在新世紀以來的17年間，小學減少了78%，初中減少了64%，而“農村高中”則在絕大多數(shù)縣和縣級市已經成為歷史——它們幾乎都被集中到了縣城。
數(shù)據來源：《中國教育統(tǒng)計年鑒》各相關年度版;《中國農村統(tǒng)計年鑒2018》。帶*號者為2016年數(shù)據。
鄉(xiāng)村學校撤并最早開始于1990年代中期，成為問題則是在2000年以后。作為農村稅費改革的重要內容，農村辦學主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主改為“以縣為主”，學校的“布局調整”成為配套措施，但地方政府予以最大化利用：撤并學校的幅度遠遠大于學齡期人口減少的幅度。它先是為了削減財政支出壓力，名義是提高辦學效率;繼而是為了推進城鎮(zhèn)化，名義換成了確保城鄉(xiāng)教育均衡、促進教育公平、讓農村的孩子接受城市的優(yōu)質教育。
在這些堂皇的理由的背后，有所謂的“小手拉大手”邏輯：通過鄉(xiāng)村學校的撤并和學校進城，帶動學生和家長進城，提高城鎮(zhèn)化率，并為房地產市場注入活力。這樣的雙重動力使得中央政府2012年發(fā)出的叫停令收效有限。到2017年，叫停之前還存在的16.9萬所鄉(xiāng)村小學又消失了7.3萬所，減幅達43%。
在這樣的格局中來理解中國的城市化，將發(fā)現(xiàn)它不只是或主要不是鄉(xiāng)村人民自動進城的結果，不是自然而然的歷史進程，而是由行政力量推動的政治過程。這一過程把鄉(xiāng)村的人口、勞動力、土地和學校都單向地“統(tǒng)籌”到了城市。考慮到這些人和“物”都是維系鄉(xiāng)村穩(wěn)定、推動鄉(xiāng)村發(fā)展的內在要素(不只是經濟學所說的生產要素)，這些要素的大量流失意味著中國的城市化不僅是巨大的增長機器，也是巨大的抽水機，有著巨大的虹吸效應，甚至吸血效應。
當然，不應該忘記另一種要素，也就是資金。讓我們詳細考察它的主要流向。
03
財政涉農投入和城鄉(xiāng)資金流動
與多數(shù)論者強調的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的惠農效應相反，楊斌和胡文駿的測算表明，直到2015年，中國始終存在著劫貧濟富的“逆向財政機制”，也即農村部門的稅收負擔遠遠高于其獲得的財政利益：在2003-2015年間，兩者的總額分別為30.4萬億元和13.7萬億元。在此之前，周振等人也曾計算出2003-2012年間農村資金的凈流出額：按照2012年可比價格，通過財政系統(tǒng)流出56381億元、金融系統(tǒng)流出39309億元，兩項總計95690億元，年均凈流出近1萬億元。
這兩項研究都具有重要的參考價值，但得出的結論差異顯著[2]，需要存疑。基于數(shù)據的可獲得性，這里將結合官方數(shù)據和有關研究結論，從三個方面考察城鄉(xiāng)之間的資金流動。
1.不同口徑的財政支農資金
財政支農資金首先有“國家財政用于農業(yè)的支出”。這是截至2006年的稱呼，它包括支農支出、農業(yè)基本建設支出、農業(yè)科技三項費用、農村救濟費和“其他”項目，其中支農支出又包括農林水利和氣象支出、農業(yè)綜合開發(fā)支出。2007年起改稱“農林水事務支出”，包括農業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧、農業(yè)綜合開發(fā)和農村綜合改革支出。
如果忽略兩者的細微差異，從圖4和表2可以看出，雖然農業(yè)支出不斷增長，但所占財政總支出的比例卻延續(xù)了十多年的下降趨勢，2010年恢復到了9%，但也從未超過10%。而在2003-2017年的15年間，在150萬億元的國家財政總支出中，農業(yè)支出只有13.64萬億元，占9.1%，低于1970年代以來絕大多數(shù)年份的比例。
農業(yè)支出之外，有投向農村和農民的資金，三者可總稱“三農財政支出”。這些資金出自各級政府的眾多部門，缺少系統(tǒng)的歷年數(shù)據，財政部只給出了2002-2013年中央財政的支出額(表3)，以及2010年、2011年的全國支出額：24214億元和29727億元，分別占財政總支出的26.9%和27.2%。
不過，這兩個數(shù)據的細目與國家統(tǒng)計局的相關數(shù)據存在沖突。財政部報告的三農支出中，中央財政支出分別為8580億元和10498億元，其中“農業(yè)生產支出”分別為3427億元和4090億元;而在《中國統(tǒng)計年鑒2012》提供的農業(yè)支出3949億元和4291億元中，中央財政支出分別只有388億元和417億元，其余的都由地方財政支出。
這意味著，財政部報告的中央財政支出額有很多項目、很大部分并非直接支出，而是通過地方的轉移支付。進而，無論農業(yè)支出還是三農支出，許多項目并非僅用于三農，或者并不是投向三農，如水利資金、植樹造林、南水北調資金、氣象事業(yè)費，以及用于縣鄉(xiāng)政府運營的轉移支付。因此，財政部的數(shù)據有中央和地方重復計算的成分，夸大了財政“惠農”的力度。
數(shù)據來源：《中國統(tǒng)計年鑒》2007至2018年各年度版
數(shù)據的稀缺和混亂造成無法精確了解國家財政真正用于三農的金額，但有兩項研究可以參考。一是周應恒、胡凌嘯的研究，基于多部門的財政決算數(shù)據，他們剔除了其中與三農無關的部分，得出了2010-2015年國家財政用于三農的數(shù)額(表3)。另一項是前述楊斌和胡文駿的研究，給出了1998-2015年農民獲得的“全部財政利益”——也即國家財政三農支出。
數(shù)據來源：國家財政農業(yè)支出額見《中國統(tǒng)計年鑒》2007及隨后的各年度版;中央財政三農支出額見財政部、《中國農村統(tǒng)計年鑒》2014;國家財政三農支出中的A源于周應恒、胡凌嘯(2016)，B源于楊斌、胡文駿(2018)，所占財政總支出的比例由筆者算出。
不清楚楊、胡二人所得數(shù)據的具體來源，但在周、胡二人呈現(xiàn)的數(shù)據細目中，所采用的農村教育投入數(shù)據只包括“化解農村義務教育債務”和“農村中小學校舍及教學設施”支出，而忽略了預算內教育事業(yè)費和公用經費。依據教育部等部門聯(lián)署的歷年《全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》中的數(shù)據，我測算出相應年度的兩項費用，加入周、胡所計算出的數(shù)額，得出了口徑更全的國家財政三農支出額(表4)：6年間合計近11.8萬億元，占同期財政總支出的14.9%。
值得強調的是，其中2010、2011年的數(shù)額都只相當于財政部報告數(shù)的55%，占相應年度財政總支出的比例也低于財政部報告數(shù)12個百分點——這也許可以理解為夸大了的“惠農”比例。
數(shù)據來源：在周、胡研究結論的基礎上加上各年度的教育費用支出后算出。
就此可以得出結論：在2010年開始國家財政加大了投入之后，各級財政支出中投向三農領域的比重大概是15%左右。即便不考慮這些經費存在的截留嚴重、管理混亂、效率低下而沒有全部落地，也仍然可以斷定：這與農業(yè)所占的基礎地位和鄉(xiāng)村人口依然占全國人口的相當比例嚴重不對稱。
2.城鄉(xiāng)建設財政資金和土地財政收益投向
國家財政用于城鄉(xiāng)建設的投入更直觀地反映統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的力度。鄉(xiāng)村基礎設施建設原本很少有財政投入，幾乎完全依靠農民的集資。推行新農村建設之后有，狀況有所轉變，2006年的《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》顯示，當年城鄉(xiāng)建設財政性資金的投向是：鄉(xiāng)為83億元，縣城之外的建制鎮(zhèn)為483億元，縣城是497億元，城市是3350億元，也即代表農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所獲數(shù)額不足城市和縣城所獲的零頭。
表5給出了數(shù)據完整的2013-2016年間的投入差距。在全部財政性建設-維護資金中，657個城市(2016年，下同)獲得了總額的70%，1537個縣城獲得17%，縣城以外的18099個建制鎮(zhèn)獲得6.5%，10883個鄉(xiāng)和261.7萬個自然村獲得的份額合計也是6.5%。
數(shù)據來源：《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》2013-2016年各年度版
這意味著，所有的鄉(xiāng)村獲得的資金剛剛抵得上建制鎮(zhèn)，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村獲得的沒有縣城多，所有的縣城加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有城市多。也就是說，不僅在宏觀的城鄉(xiāng)關系中城市是絕對的投入重點，而且在微觀區(qū)域的城鄉(xiāng)關系中，一縣的縣城所獲資金超過了其轄區(qū)內所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村所得總額;在城與非城層面的投入格局是59320：8850億元，在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村層面的投入格局是63740：4430億元——相差14.4倍[3]。
也正因如此，盡管新世紀的兩次農業(yè)普查顯示鄉(xiāng)村基礎設施建設改進較大，但是直到2016年末，全國近60萬個行政村中仍有31%的村沒有集中供水、35%的村未對生活垃圾進行處理、80%的村未對生活污水進行處理。
衡量統(tǒng)籌狀況的另一項指標是土地財政收益的流向。眾所周知，源于農村集體土地的“土地財政”，既是地方政府收入的重要來源——2018年高達65096億元，在迄今為止的20年間總額超過40萬億元，也因此成為其“做大做強”城市的動力來源。而針對土地財政“取之于鄉(xiāng)，用之于城”的問題，中央政府曾經在2008年強調要從中提取10%用于農業(yè)和農村建設，原國務院總理溫家寶也曾呼吁：“我們不能再靠犧牲農民土地財產權利，降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。”
但是狀況并沒有改變，用于農業(yè)農村支出的比例反而在下降。表6顯示，2008-2014年間真正投向農業(yè)和農村的不足1.2萬億元[4]，僅占土地財政總支出的6.1%，相當于所列城市建設支出額的39%。如果考慮到成本支出中已經包含了投向城鎮(zhèn)建設的大量資金(比如用于“N通一平”的資金)，實際的城市建設支出將遠遠超過表中所列數(shù)額，可能是其2倍甚至更多。
數(shù)據來源：根據湯林閩的報告《中國土地出讓金收支狀況：2007—2014年》(《財經智庫》2016年第1期)表6、11中的數(shù)據作成。
在呈現(xiàn)了國家財政的三農支出狀況、揭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度有限之后，為了更系統(tǒng)地認識21世紀中國城鄉(xiāng)關系的走向和總體特征，下文將考察全社會固定資產投資的去向，以及農民工、農民的個人資金流向。這種流向受到政府和“市場”的雙重偏好驅動，其中，作為市場主體的企業(yè)和個體農民的偏好又受到政府偏好的影響。
3.固定資產投資和個人匯款、購房
關于全社會固定資產投資的歷年數(shù)據顯示，投向城鎮(zhèn)的比例在2000年之前已接近80%，隨后逐年上升，2007年超過85%，2010年達到97%，隨后一直保持在98%而居高不下。就2003-2018年間的整體狀況而言，在總額高達521萬億元的投資中，500萬億元(95.9%)投向了城鎮(zhèn)，而農業(yè)農村只獲得了一個零頭。其中投向農林牧漁業(yè)的截至2017年總計為15.4萬億，占3.4%，剛剛多于2017年一年的房地產投資額(14.6萬億)，而同期房地產業(yè)投資總額達111.5萬億元，占比24.4%——最低年份為22%，最高年份為26.6%。
數(shù)據來源：《中國統(tǒng)計年鑒2018》
《2018年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》
城鄉(xiāng)之間個人層面的資金流動主要有兩種形式，一是外出農民工帶回、寄回家鄉(xiāng)的資金，二是由農民(工)在城鎮(zhèn)購房表現(xiàn)出的資金流出。
農民工回饋家鄉(xiāng)的資金沒有確切統(tǒng)計。但早期的一項調查推測，在2004年介于1690億元到3000億元之間。基于國家統(tǒng)計局2009、2013年的《農民工監(jiān)測調查報告》提供的有關數(shù)據，我推算出這兩年的款項分別為9691億元和24513億元[5]。相較于國家財政的涉農投入額，能夠想象它對農村和農民經濟生活的積極影響。
關于農民在城鎮(zhèn)購房的狀況沒有確切的統(tǒng)計。但案例顯示，農民購房早在1990年代房地產熱潮興起后就出現(xiàn)在長江三角洲地區(qū)，進入21世紀之后開始向內陸較富裕的農村蔓延。2010年之后的多地調查顯示，它在許多地區(qū)已經成為普遍現(xiàn)象。而在2015年中央政府提出化解房地產庫存、加快農民工市民化、擴大有效需求之后，房地產去庫存變成了政治任務，各地紛紛出臺鼓勵農民買房的政策，農民工購房成為庫存量顯著的三、四線城市的最大新需求。
在河南省，農民(工)購房占到省轄市房屋銷售的20%左右、一些縣城和縣級市高達60%至80%;至于全國的狀況，有住建部官員的報告說，一些中小城市農民工的購房占購房總量的30%左右，在縣城占到了50%。
關于農民購房的資金規(guī)模，在微觀層面上因費孝通先生的調查而聞名的“江村”(現(xiàn)蘇州市吳江區(qū)開弦弓村)的數(shù)據，據該村姚富坤先生截至2015年11月的統(tǒng)計，747戶村民中，戶口依然在村的農家有164戶到城鎮(zhèn)購買了房屋，總計花費約1.8億元;在中觀層面有四川省眉山市的短期數(shù)據：由于“政策支持使農民購房成為市場主力”，2016年5-12月全市商品房成交41662套、151.3億元，其中農民購房占68.3%，按套數(shù)計算為28455套，按金額計算在100億元左右;更宏觀的信息則有《2016年農民工監(jiān)測調查報告》提到的數(shù)據：在全國進城農民工(13585萬人，占全部外出農民工16934萬人的80.2%)中已購房的比例達17.8%。
由此可以推算的結果是：截至當年已有2418.13萬進城農民工購房，以套均購房款30萬元計算得出的總額是72544億元。而如果加上農民工之外的一般農民的購房金額，總金額可能會翻倍。
上述信息和估算結果提醒我們，大致從2010年甚至更早開始，農民(工)購房已經成為農村資金流出的最大途徑，而流向城鎮(zhèn)的金額可能已經超過由外出農民工貢獻給其老家的數(shù)額。這是一個決定性的變化，需要解讀其中的深意。
已有的調查和研究表明，除了少數(shù)人是為了投資之外，農民購房的主要動機是供子女結婚，以及讓子女到城鎮(zhèn)“接受更好的教育”。
這種集體性動機受到年輕人的“城市夢”的影響，這種夢想造成了兩種轉向。一是新生代農民工進城的主要目的就是成為城市居民，這促使他們把收入的絕大部分用于所在城市的消費，而不是像其父輩那樣主要是為了支撐起老家的生計。二是年輕的鄉(xiāng)村女性(通常也已經進城)已經將男方在城鎮(zhèn)購房當作結婚的前提條件。進一步的問題在于，年輕的男性農民(工)靠其自身的收入無法滿足自己或未來配偶的“剛性需求”，需要借助于其父母的力量(至少“首付”是這樣)。但常識告訴我們，他們的父母通常缺少相應的財力，很有可能要去借貸，要去為這一剛性支出而打工。
這種新一代農民與其父輩的關系，已經取代了傳統(tǒng)的雙向哺育關系，被賀雪峰稱為“代際剝削”：子代在城鎮(zhèn)安家后，父母則被遺忘在農村，是農村代際剝削的新形式。當然，不應將這種剝削看作單純的個體性的自私。
鑒于年輕人的城市夢是長期的二元結構的產物，并且由新時代的官方意識形態(tài)所引導、由強制性的城市化-房地產政策所驅動[6]，更應該把它看作制度性的社會文化現(xiàn)象，把握其蘊含的政治經濟學意義：通常在家庭層面思考的代際關系已經遠遠超出了家庭，新的農村代際關系已經在很大程度上被城鄉(xiāng)關系所塑造，并且反過來加劇城鄉(xiāng)關系的失衡。是的，“代際剝削”最終表現(xiàn)為城市對鄉(xiāng)村的剝奪。這足以說明所謂的“保護性”城鄉(xiāng)關系并不成立。
04
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)關系重塑
在上述脈絡中面對近期提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將會更切實地理解它的必要性和意義，進而認識到它的艱巨性和可能性。
眾所周知，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是新農村建設實施12年之后的升級版，也意味著對城鄉(xiāng)關系的重塑。它被賦予很高的地位：是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，是新時代三農工作的總抓手。
按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、農民富裕”的總體要求，它描繪了振奮人心的藍圖：讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為有吸引力的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。當然，既然是戰(zhàn)略，它貫穿著執(zhí)政黨和國家的整體意志，不僅寫進了新修訂的黨章，也納入了立法議程，還被期冀“為全球解決鄉(xiāng)村問題貢獻中國智慧和中國方案”。
通讀《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和據此制定的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，有以下四個方面令人印象深刻。
第一，它對現(xiàn)狀有著清醒而全面的把握。認識到“發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出”，列舉的五大問題(對應于全面振興目標包含的五項內容)中包括：農村基礎設施和民生領域欠賬較多，農村環(huán)境和生態(tài)問題突出;國家支農體系相對薄弱，城鄉(xiāng)之間要素合理流動機制亟待健全;鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強化。
第二，它強調了七項具有現(xiàn)實針對性的基本原則，其中有四項與本論的主題高度契合：堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務上優(yōu)先安排，加快補齊農業(yè)農村短板;堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點;堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系;堅持因地制宜、循序漸進，科學把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，做好頂層設計、規(guī)劃先行、分類施策，既盡力而為，又量力而行，不搞一刀切和形式主義。
第三，它清晰地勾畫了三個階段的目標：到2020年取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年取得決定性進展，農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn);到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農業(yè)強、農村美、農民富全面實現(xiàn)。
第四，它把現(xiàn)有的村莊分為四種類型，從而為實踐提示了方向：集聚提升類村莊(是重點，也是難點);城郊融合類村莊;特色保護類村莊;搬遷撤并類村莊。這意味著“全面振興”并不是指目前存在的所有村莊，其中的一部分將要消亡或被融合，至于“一部分”是多少，要看頂層設計和各地的實施狀況。
文本應該說系統(tǒng)而又周詳。可以設想，如果上述原則能夠全部得到遵守，相關措施有力且能落實，將會扭轉21世紀以來城市和鄉(xiāng)村向著兩個極端演化的趨勢。不過，鑒于前文考察所見的城鄉(xiāng)關系中城市偏向的慣性力量，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農村建設實踐中堪稱沉痛的教訓，有三個相互關聯(lián)的核心問題目前還是未知數(shù)，它們將在很大程度上決定著這一戰(zhàn)略實施的前景。
一是如何確保“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”，尤其是資金上的優(yōu)先。能否實現(xiàn)公共財政優(yōu)先向農村、農業(yè)和農民傾斜，使其投入比例由目前的15%左右提高到20%甚至更多?考慮到十六大倡導的“重中之重”在現(xiàn)實中變成了輕而又輕，這一疑問并非多余。
二是如何確保鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化形成真正的“雙輪驅動”。城市化浪潮的沖擊是客觀現(xiàn)象——這在世界范圍內都是如此，兩個輪子之間原本有著內在沖突，該如何防止一個輪子飛轉而另一個不轉或者原地空轉?主張“市場在資源配置中起決定性作用”，可能忽視了市場的內在趨利性，果真如此的話，可能會加劇以人為主體的各種資源要素向城鎮(zhèn)尤其是大城市的單向流動，造成城鄉(xiāng)關系進一步失衡。
三是如何確保農民的主體性。這有賴于如何解決整個治理體系的弊端——這種弊端不僅體現(xiàn)在基層。新農村建設之所以在許多地方變成了舊農村破壞，根源在于農民對政策的制定和施行缺少實質性的影響力，無法掌控自己的和村莊的命運，而只能被動地接受。這當然與法律上的“村民自治”始終沒能落地有關。需要警惕的是，當“治理有效”取代了“管理民主”，排除了自治話語的治理會真的有效、真的符合農民利益、真的能避免形式主義和“一刀切”嗎?
總之，在更加清醒、全面地認識城鄉(xiāng)二元結構的歷史慣性和復雜性之后，如何抑制破壞鄉(xiāng)村的強大力量，防止“新型城鎮(zhèn)化”演變成瓦解鄉(xiāng)村的新浪潮，還需要更有針對性的制度建設。
—END—
注釋：
[1]據說讓農民省下了1350億元——它是稅費改革前預估的農民負擔額。但陳錫文估計實際負擔更大。見《農村工作通訊》2017年第14期所載陳錫文的論述)。
[2]楊、胡二人給出的數(shù)據顯示，2012年農民廣義的稅收負擔和所獲財政利益分別32063億元和14830億元，凈流出17233億元，遠大于周振等人測算的5394億元。
[3]另據魏后凱報告(農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的內涵、依據、方法，《農村工作通訊》2017年第24期)，以2013年人均市政公用設施建設投資為基準，鄉(xiāng)是村的2倍，建制鎮(zhèn)為3.8倍，縣城為10.7倍，城市為16.1倍。
[4]國家審計署的審計發(fā)現(xiàn)，在2008-2013年間，土地出讓金支出中用于彌補行政經費、對外出借、修建樓堂館所等向的資金就達7807.46億元。見劉展超的報道。
[5]2009年外出農民工14533萬人，其中1980年以后出生的新生代8487萬人，人均帶回寄回金額5564元，推算總額為4722億元;老一代農民工6046萬，人均帶回寄回的金額為8218元，總額為4969億元;2013年新生代農民工10661萬人，人均帶回寄回金額12802元(比老一代農民工少29.6%)，總額13648.2億元;老一代農民工6549萬人，人均帶回寄回金額16591元，總計為10864.7億元。
[6]除了提倡、鼓勵農民(工)到城鎮(zhèn)購房之外，許多地區(qū)還限制農民建房。賀雪峰曾強調(中國農村的代際間“剝削”，《中國社會科學報》2011.8.2)，他在河南調查的四個村“幾乎沒有例外，年輕人都在鎮(zhèn)上或市里買房結婚”，原因除女方要求之外，還有政府“一般不批準在村里建房，理由是推進城鎮(zhèn)化”。江西省政府則公然要求省內媒體宣傳“農民在城市購房是升值，在農村建房是貶值。”《南昌日報》2016.3.6。
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文章來源：《中國農業(yè)大學學報》2019年第3期
原標題：21世紀的城鄉(xiāng)關系、要素流動與鄉(xiāng)村振興
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