最近一個時期，山東合村并居拆農民房子，引發大量民怨，引起社會關注。實際上，近年來全國類似山東合村并居引發民怨的基層治理實踐屢屢發生，屢禁不止，其中一個根源在于城鄉建設用地增減掛鉤制度。本文為北京師范大學董磊明教授2019年6月所寫。董磊明教授提出的問題值得重視。
近年來，國家出臺了允許部分貧困地區跨縣、跨省流轉交易土地節余指標的一系列政策。這些政策促進了土地節約集約使用、為扶貧搬遷工作籌集了部分資金，對支持脫貧攻堅起到了積極作用;同時，在執行中也出現了問題與偏差，最突出的反映在農村集中居住、整治“空心房”、殯葬改革等方面。
一、問題與偏差
最近我們在江西、江蘇等地的調研中發現，有些地區為實現增減掛鉤節余指標最大化，在“整治空心房”、推行集中居住、殯葬改革等工作中出現了片面擴大整治范圍、工作方法急躁粗暴等問題，帶來較大負面影響，一些執行偏差引起群眾強烈反對，給社會穩定帶來了較大的風險隱患，亟須引起高度重視與解決。
(一)、集中居住與整治“空心房”
推行農村集中居住、整治危舊土坯房工作初衷是為了推進城鄉空間優化和土地綜合整治，保護基本農田，推進鄉村集約建設，改善農村人居環境，整治村容村貌，促進城鄉基本公共服務均等化。但江蘇、江西某些地區在執行中推動農民集中居住與整治“空心房”工作出現了層層加碼片面擴大、工作方式簡單粗暴、土地復墾率低等問題。
1、層層加碼、片面擴大整治范圍。江西省出臺的“空心房”整治工作方案明確要求拆除危舊土坯房，對于可以修繕繼續居住的房屋則給予一定補償進行修繕，但在實踐中部分干部為完成“任務指標”，片面擴大整治范圍，將一些主體完好、適宜居住的土坯房列入空心房，強行拆除。部分干部為規避責任追究，在向基層下發文件布置任務時嚴格按照上級要求，但在開會向鄉村干部口頭傳達時，罔顧中央文件精神，片面擴大整治范圍，導致部分鄉村干部為完成任務不得不將一些本可修繕的房屋列入拆除項內。
2、要求過急、方法粗暴。蘇北某縣為推行集中居住，強制收回農民宅基地，將農戶全部搬遷集中在大樓居住，甚至還出現了部分農民因舊房拆除、新居未安置而居無定所。江西為完成土坯房拆除任務，面對一部分不配合完成土坯房拆除的村民，部分地方干部采取變相強制辦法，如帶領公安執法人員到拆房現場進行“威懾”，在協商不成時以“偷襲”方式指揮挖掘機進行拆房作業等。對于部分有老人單獨居住的土坯房，有部分干部以《某市農村老人居住危舊房專項整治工作指導意見》為由，違背老人居住意愿，強行要求老年人與子女共同居住，以使有人居住的房屋變成“空心房”;還有些干部以已與老人子女達成協議為由，在老人外出時強行拆除房屋。這些方法急躁冒進粗暴、方式簡單的做法，引起群眾極大不滿。
3、補償過低且遲遲不到位。根據公開報道，江西省內增減掛鉤節余土地指標交易價約為17萬元/畝，而補償給被拆房屋農民的補償價格約為2.7萬元/畝(40元/平米)，這一定程度上充實了部分縣區政府的財政資金實力，但相較于給予農民的補償，明顯與民爭利。有的地方自2018年以來，被拆除舊房的農民至今未能領取到40元/平米的拆房補償款。
4、土地復墾率低。有關部門出臺土地增減掛鉤辦法本意是集約節約使用土地、保護耕地紅線。但在實踐過程中，部分地方在完成“拆舊”任務后，“復墾”工作沒有實質性進展，土坯房拆除后原宅基地變為荒地，復墾率較低，導致不少土地被荒廢。
(二)、殯葬改革中的問題
殯葬改革本意是積極推行火葬，改革土葬，節儉辦喪，既踐行文明簡樸的殯葬禮俗，又可節約集約使用土地。但在實踐中出現了諸多問題。
1、“一刀切”指標化嚴重，片面追求指標。2018年，江西省某市推展殯葬改革，提出2020年底全市火化率達到100%，但2017年江西全省火化率僅到達35%，民眾對火葬的接受度仍然偏低。在尚未得到民眾認可，移風易俗并未完成的情況下片面追求極端指標，工作冒進。為追求指標，部分執法者甚至在未征得群眾同意下毀壞墳墓。
2、配套設施未配備齊全，民眾接受度較低。在大力推行殯葬改革的同時，配套設施始終落后。由于部分城市規劃較為混亂，公墓屢屢轉移，不符合國人“安土重遷”、“入土為安”的喪葬理念;部分公墓遠離城區，配套公共設施(如公路、打掃清潔等)尚未完備;葬在公墓有一定時間期限，其中法律并未規定具體時間。
3、工作冒進，方式野蠻。在殯葬改革工作中，有些地方未能充分向群眾宣傳殯葬改革的意義與流程，在群眾接受度較低時，使用強制執法手段推進殯葬改革工作，引發民眾較大反感。在指標化管理下，部分基層干部只能強行推行火化，工作冒進，“執法隊員搶尸體”的情況頻頻出現。為防止土葬出現，某地級市短短一個月就收繳焚燒、強行起棺將近5000余起，且多以公職威脅、武力恐嚇等方式脅迫群眾，且用焚燒、拆砸等極端手段震懾群眾，此種錯誤做法極易引發干群沖突，卻被作為經驗在全省推廣。
二、影響和危害
江蘇、江西等地在集中居住、整治“空心房”和殯葬改革中存在的問題存在一定的普遍性，且有愈演愈烈的傾向，任其發展下去，將會制造越來越多的不穩定因素，嚴重侵蝕黨的執政基礎。
(一)、嚴重損害黨和政府形象。在拆除土坯房中的強制執法，冒進式執法，殯葬改革中強行破壞墳地、強行起棺等做法，不僅違背人民群眾的基本道德觀念，還有悖于基層干部的倫理道德，此種冒進式、粗暴式執法極大損害了黨和政府的公信力，將政府置于群眾、甚至基層政府的對立面，增加了脫離群眾的危險，使政府的合法性、公信力受到挑戰，加劇了社會矛盾。
(二)、損害人民群眾正當權益。拆除“空心房”過程中的片面擴大整治范圍將一批主體結構完好、本可繼續居住的土坯房強制拆除，損害了人民群眾的正當財產權益，且對當地群眾生活帶來極大不便，如一些用于飼養牲畜、存放農具的附件土坯房建筑被強行拆除后，大型牲畜無處圈養，農具、柴草無處堆放，對農民群眾的生產生活帶來極大不便。
(三)、破壞社會公序良俗。喪葬過程中雖然有部分是封建迷信和鋪張浪費，但是也有部分是中國傳統文化的重要組成部分。殯葬改革過程中粗暴推翻傳統喪葬體系建立起的社會規范，又未能倡導建立新的喪葬過程與禮儀制度，導致社會秩序混亂。在執法過程中不尊重傳統風俗文化，如客家人的“拾骨”風俗，片面化要求普及火葬，忽視當地傳統風俗，違背公序良俗。
三、對策建議
上述問題造成了多方面的影響和危害，亟待糾正。建議采取以下措施。
(一)、全面準確貫徹增減掛鉤節余指標的相關政策。積極利用開發荒地，規范節余土地指標驗收程序，對尚未完成復墾的土地禁止納入增減掛鉤體系，堅持“先墾后用”，即先拆舊復墾,后建新流轉。
(二)、尊重群眾意愿，堅持以人民為中心，切實維護群眾合法權益，充分聽取群眾意見，不強迫群眾。充分認識維護社會穩定的極度重要性，堅決杜絕為了增減掛鉤結余指標而損害廣大群眾利益，危害社會穩定的行為。在推行集中居住等政策時，堅持“先規劃后拆遷，先安置后搬遷”。
(三)、堅持從實際出發，因地制宜，不搞一刀切。嚴格規范空心房識別工作程序，制定細則，真正將分類處理荒地區分類別征用，避免片面擴大拆除范圍。結合村莊人口密度、生產生活便利度、村民意愿規劃集中安置區，避免強制“農民上樓”。
(四)、倡導文明節儉的殯葬觀，在尊重當地傳統文化的基礎上，改革喪葬制度。積極探索推廣既能滿足人民群眾緬懷先人的愿望與需求，又能與當代社會相適應的喪葬習俗。
2019.6
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