王麗惠
南京師范大學中國法治現代化研究院研究員
近期山東多地推進以拆農民房屋為形式的合村并居工作，德州、濱州、菏澤、臨沂、泰安等市都有不同規模的拆村行動，對千家萬戶的農民生活產生巨大影響，一時民意沸騰。
我國農村村委會的數量從1988年的98.1萬個減少至2018年的65萬個，說明合村并居、村莊的消失確實在逐步發生。但從全國范圍來看，以拆遷安置為形式的合村并居主要在兩類村莊內發生：受城市集聚和擴散效應影響的近郊或城中村，及自然災害頻發的山區農村。因而，拆村是城市化發展或生態搬遷的自然結果，涉及生產結構、居住空間、管理體制的調整，關系成千上萬農戶的安置和生計，需要一系列配套基礎設施、市政建設和公共服務的保障，是一個浩大的系統工程，需要慎之又慎。山東的合村并居則是在一切條件皆未成熟的情形下強制拆掉農民房屋，既欠缺行政理性，也與《民法典》的民事權利保護精神相違背。
一、農民現實財產比虛化的“財產性權利”更需要保護
近年來，推行農村土地入市和賦予農民更多財產權利的呼聲越來越高，但農民土地財產性權利的實現需要諸多客觀條件。山東普通農村既無農地市場化交易的需求，也沒有形成農村土地交易市場。拆掉房屋整理出來的土地只能進行“增減掛鉤”后的指標交易，無法創造土地的市場化價值。合村并居是負擔式的土地整理，在農民沒有拆舊建新經濟能力、政府沒有重建社區的財力情況下，激進地拆掉農民房屋，只會給農民和社會帶來沉重經濟負擔。
對于廣大農戶而言，已經建好的房屋是現實財產，建居后“土地財產權利”是抽象、虛化、不確定的利益?！睹穹ǖ洹返?66條規定，私人對其合法的房屋、生活用品、生產工具等享有所有權;第267條規定，私人的合法財產權受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占和破壞;第362條規定，宅基地使用權人有權依法利用宅基地建造住宅及其附屬設施。“民有所呼，法有所應”，民法典的精神首先在于保護農民現實的、既有的財產利益，而不是鼓勵承諾虛幻的預期權利。
合村并居拆掉的多是農民近幾年新建的樓房，至少要農民家庭兩代人的努力積累才能建成。在沒有足額補償的情況下，推倒農民房屋實際是讓農民家庭的積累毀于一旦。從山東各地合村并居政策來看，安置補償甚至都無法覆蓋農民當時建房的成本，需要農民貼補差價購新房。筆者在華北其他省份調研時也經歷過“合村并居”，村民告訴筆者，“拆掉一個村莊可以騰出五百畝地，可是拆掉的房子是農民一輩子的積蓄，里面的菜、樹都要拔掉，政府給的補償又低，要自己貼5-8萬元購新房，村民家庭經濟狀況至少倒退5-10年!”
從全國來看，由于大部分合村并居采取“先拆遷后建設”的方案，在新居建設上因政府財政不足只能由建筑商墊資，許多建筑商建到一半資金鏈斷裂，導致新建社區的爛尾，一些村民嘲諷建筑商是“西裝革履來，三角褲衩走”;同時，加劇了拆遷農民的安置困境。這種情況并非個案，早在2010年左右，德州就規劃將8000個自然村全部拆掉，建1000個左右的大型社區，但是拆了約10%的自然村以后就難以為繼，最后不了了之。結果，德州臨邑縣前不久又出臺村莊規劃布點方案，全縣857個村，除31個特色保護村不拆以外，其他村莊一律搬遷拆并開發(德州說，2020.6.15)。
二、農民的生產居住權利比“土地市場價值”更需要維護
據山東公布，合村并居是為了打造鄉村振興的齊魯樣板，山東出臺的《關于加快推動鄉村振興和鞏固提升脫貧攻堅成果的支持政策》還提出支持工商資本進入農業農村領域，開展“千企助千村”活動，引導鼓勵各類資本參與鄉村振興。那么，隨之的問題是，拆村后整理的土地實現的是誰的財產權?是工商資本的還是農民群體的?鄉村振興是農村的大拆大建還是農民居住、生產生活條件的改善?
土地對山東農民家庭仍有舉足輕重的生產和經濟功能。華北平原地勢平緩寬闊，農忙季節性強、時間集中短暫，田間管理簡單、機械收割方便，農業種植具有低強度、無負擔的優勢，村民十分重視土地，很少土地拋荒。在這樣的情況下，土地對農民而言具有剛需的生產價值，土地“生產屬性”充分彰顯了地權作為一項重要的社會制度所具有的豐富性和復雜性;如果以工商資本排擠小農反而迫使更多農村老人外出務工，也會導致更多的房屋閑置。
農民居住的權利也應該得到尊重。近年來的新農村建設和農村環境整治提升了綠化美化水平、完善了水電路網設施，加之農民近十年內普遍新建了樓房，居住條件已有極大改善。對農民而言，從拆掉房屋到搬進“新居”是一個漫長的等待過程。筆者的多地調研顯示，農民等政府建房一等就是十年五載，人生中的重大事件就可能在此發生。比如，有的老人在出租屋里過世，房東又不愿意別人在自己的房屋里辦白事，具有重要人生儀式意義的“白事”遭遇辦理困局，導致農戶對政府產生怨氣，影響政府公信力和后續工作的開展。
農民的居住習慣是由生產方式決定的，居住格局也是為了生產方便而設計的。農民會圍繞田地建房以便于生產，根據山東《實施<土地管理法>辦法》，農村宅基地面積約為200-240平方米，一般農戶還會有200多平的院子，農具擺放、農用車停放都沒有問題，房前屋后還可以種菜、種樹增加家庭收入。農村社區管理、環境維護等公共品供給也不需要農民負擔，沒有物業費、停車費，生活無支出成本負擔。新居區城市化的公共品供給方式和高生活成本，與農民農業生產化生活模式不相適應。
三、在止損中確保農民的新居權利
山東農村數量多、規模小因而產生了“合村子”的現實需求，但“合村”并不一定要撤村建居，更不能在財力無保障的條件下先行拆掉農民住房。其反映的，是只見“土地”不見“人”;只見“資本”效應，不見“農民合作”效能的思維，及以行政命令替代基層民主、群眾自治的工作方式。鄉村振興核心是富農，與其騰置土地賣指標，不如積極發展地方產業、服務農民生產訴求。
當前，要停止拆遷、及時止損，要以治理的思維、保民生的責任感做好已拆遷農戶的安置工作。一是，保障拆遷農戶的居住和安置。將拆遷農戶住有所居作為民生工程，不可一拆了之，可以行政村為單位對農民安置做好登記，以鄉鎮為單位對農民安置做好統籌。對住房困難家庭、老人等弱勢群體的安置要及時關注和安排。二是，確保拆遷補償要公平合理。拆遷補償是一項治理工作，合理評估、公平補償農民損失才能化解矛盾沖突，同時，要維持村莊內拆遷補償分配秩序。三是，新社區建設應發揮基層民主作用。新社區方位的選取、房屋面積和結構、基礎設施的建設要匹配農民生產生活的需求，符合農民家庭居住和生活習慣，在車位供應、環境衛生等公共品供給和管理上要維護農民利益、減輕農民負擔。四是，要維護鄉村社會價值規范和進行社區建設。
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