最近一段時期，山東地區(qū)計劃推行的合村并居，引發(fā)了政策上的熱議。
合村并居拆農(nóng)民房子與傳統(tǒng)的“征地拆遷”不同。征地拆遷主要是城市建設(shè)和國家重點(diǎn)工程建設(shè)帶來的。有些近郊地區(qū)拆遷，按照一比一甚至一比幾的國有用地房屋面積賠償，農(nóng)民因此得好處。
現(xiàn)在山東正在搞的合村并居則不同。合村并居不會讓農(nóng)民致富，也不能振興鄉(xiāng)村，反而還會造成不少嚴(yán)重問題。
一、通過法律規(guī)范的“拆遷”
各地搞合村并居主要利用“增減掛鉤”政策。與“征地拆遷”不是一個政策。先看拆遷政策。
征地拆遷是將集體土地變成國有土地。農(nóng)村土地是農(nóng)民集體的，房屋更是農(nóng)民的私產(chǎn)。征地拆遷是要改變農(nóng)民的權(quán)利。如何保護(hù)農(nóng)民的利益呢?
地方政府是征地拆遷主體。十多年前，一些地方政府為了簡便，將征地拆遷工作直接或變相地打包給“拆遷公司”或是土地開發(fā)商。顯然，開發(fā)商要降低陳本，將賠償標(biāo)準(zhǔn)壓得越低越好。“拆遷公司”去跟農(nóng)民談，各種手段用盡，甚至不乏非法手段。于是，就在征地拆遷過程中引發(fā)農(nóng)民的反抗。少數(shù)農(nóng)民，采取劇烈手段抵抗，自焚、喝農(nóng)藥等，就引發(fā)前些年的流血事件。
征地拆遷是政府的公權(quán)力。地方政府將征地拆遷工作，交給拆遷公司這類私人主體做，顯然不合法。由開發(fā)商去跟農(nóng)民博弈，農(nóng)民的利益得不到保障。一些農(nóng)民不愿意簽字，受到巨大壓力。此中辛酸，非常人所能感受。
國家千方百計保護(hù)農(nóng)民利益。中央站在農(nóng)民的角度，不斷調(diào)整政策，嚴(yán)格規(guī)范征地拆遷程序，制定征地拆遷最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立強(qiáng)制性的農(nóng)民失地保險制度，對一些因侵害農(nóng)民利益而引發(fā)極端事件的地區(qū)，進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)。等等。通過一系列制度措施，基層政府在征地拆遷上的“權(quán)力”，越來越被關(guān)進(jìn)了制度的籠子中。
前些年，國家曾出臺文件，不允許地方政府將“毛地”轉(zhuǎn)讓。就是禁止開發(fā)商直接與農(nóng)民接觸。政府征地拆遷工作做完了，補(bǔ)償?shù)轿涣耍r(nóng)民簽字了，才能夠出讓土地。
近十年，征地拆遷規(guī)范很多。因征地拆遷引發(fā)群體性事件和惡性事件，減少很多。
二、行政主導(dǎo)的“拆村”
經(jīng)過《土地管理法》修訂等，征地拆遷剛走向規(guī)范化不久。合村并居拆農(nóng)民房子，實(shí)則是將地方政府的權(quán)力又釋放出來。
這要從“增減掛鉤”政策說起。
“增減掛鉤”政策，簡單地說，就是將農(nóng)民房子村莊拆掉，集中合并后，多余一部分農(nóng)村建設(shè)用地被復(fù)墾為耕地，形成城市建設(shè)開發(fā)可用的建設(shè)指標(biāo)。這個政策在落地時，產(chǎn)生下面的問題：
第一，地方政府拆村的起點(diǎn)是要獲得建設(shè)用地指標(biāo)，因此，拆村集并后，農(nóng)民居住用地空間必然減少。最常見的辦法是建設(shè)樓房公寓，數(shù)十戶共用一塊宅基地。合村并居往往會帶來農(nóng)民上樓。
第二，農(nóng)民的利益缺乏法律上的保障。征地拆遷時，《土地管理法》對于征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償都有明確的規(guī)定。失地農(nóng)民要辦理保險，拆除房屋要給予補(bǔ)償和安置。而合村并居，套用的是增減掛鉤政策，表面上是不改變土地性質(zhì)，實(shí)際上，對農(nóng)民的補(bǔ)償遠(yuǎn)比不上征地拆遷。
通過合村并居，騰出的宅基地被復(fù)墾為耕地，還給村集體。將原來蓋房子的宅基地變成耕地，農(nóng)民合算不合算?
最讓農(nóng)民不接受的是，地方政府拆除農(nóng)民房屋時，按照“農(nóng)房”評估，價值較低。一部分農(nóng)民拆掉房子后，反過來，還要貼錢去買面積更小的樓房住。農(nóng)民會自愿嗎?
看到網(wǎng)上的一個宣傳報道，《山東濱州村民贊合村并居：除去搬遷補(bǔ)助款之后，還夠裝修》。接受采訪的農(nóng)民說：“我家面積有328個平方米，和家人商量要了1套120平方米的房子，這樣算下來，除去搬遷補(bǔ)助款之后，我還能分6萬多塊錢，用來裝修正好”。這值得高興?
大規(guī)模搞合村并居，會帶來兩個失控：
一是財政上的失控。地方政府拆農(nóng)民房子，總是要給補(bǔ)償?shù)摹２鸱孔印⑶謇砝蛷?fù)墾，這些都花錢。最后指望用指標(biāo)換錢。問題是，指標(biāo)賣給誰?
無非是三個途徑。一是賣給城市。哪個城市能夠消化的了?二是政府收儲。指標(biāo)光儲不用，就變成了債務(wù)。三是拿去抵押融資。銀行會不會接受指標(biāo)抵押?就算接受了，貸款將來總是要償還的。
二是基層治理風(fēng)險。房屋是農(nóng)民的私產(chǎn)。涉及公共利益開發(fā)建設(shè)時，在程序規(guī)范、補(bǔ)償?shù)轿坏那闆r下，政府拆遷，屬于有法可依。而合村并居，往往就變成了行政意志。
合村并居由地方政府主導(dǎo)，一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為主體。在沒有統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和法定規(guī)則程序的情況下，農(nóng)民的利益如何保證?
2015年山東就出現(xiàn)過拆房子過程中農(nóng)民被“燒死”的事件。
三、拆村中的利益問題
合村并居，最奇怪的地方是，怎么能通過拆房子讓農(nóng)民“致富”?
經(jīng)過農(nóng)民的努力，農(nóng)村的很多房屋已經(jīng)建設(shè)的很好。國家還通過易地扶貧搬遷和危房改造政策，幫助農(nóng)民建修房屋。將農(nóng)民的不差甚至很好的房屋拆掉，這是毀掉財富。
不能指望靠毀掉財富來創(chuàng)造財富。我們還屬于發(fā)展中國家。要珍惜來之不易的物質(zhì)財富積累。
地方政府積極推行合村并居，一是執(zhí)行上級行政任務(wù)，二是希望騰出指標(biāo)來充實(shí)地方財政。
山東省一些地區(qū)收儲增減掛鉤指標(biāo)，每畝25萬元左右。
地方政府要拿著這大約25萬元，去做拆除、復(fù)墾、重建和安置社區(qū)的配套建設(shè)，有可能不夠。地方政府為了平衡資金，只好建多層高層樓房和降低對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
有些地方，正是因?yàn)榈胤截斦]錢，才會做的騰指標(biāo)換錢的事情。地方政府財政本身吃力，農(nóng)民又怎么可能通過拆村走向致富呢?
當(dāng)然，農(nóng)民也不是鐵板一塊。
有兩類農(nóng)民不反對拆村。第一類是家里之前沒建新房子，且兒子等著結(jié)婚的。
有些地區(qū)為了推合村并居，多年禁止農(nóng)民改建和翻建房屋。
第二類是在城市買房，并且不需要老人在農(nóng)村老家生活的。這部分人，已經(jīng)脫離村莊和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。房屋拆就拆了吧。有些人選擇現(xiàn)金補(bǔ)償。正好可以還掉城市房貸。
剩下大部分的是依靠農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的農(nóng)民。合村并居，對他們的影響很大。上樓后，被動脫離農(nóng)業(yè)，生活成本會提高很多。
受影響最大的是農(nóng)村貧困群體。這部分人，過去房子建的面積小，評估賠償很低。貼錢上樓，生活就更難了。
還有一個普遍問題是農(nóng)村老年人。拆村前，農(nóng)民院子大，房屋多，與子女的矛盾可以克服。上樓之后，三代四代人住在一個三居室，實(shí)在不好受。
上樓后，一些老年人選擇住在“冬冷夏熱”的底層車庫。
四、值得警惕的風(fēng)險
過去一些年，我們多次去山東駐村調(diào)研。有時一次駐村一個月。有一次恰好是住在一位合村并居后的農(nóng)戶家中。有機(jī)會看到他們的實(shí)際生活。
2019年中央一號文件，提出“三農(nóng)”的“壓艙石”地位。農(nóng)村穩(wěn)，整個社會才能穩(wěn)。農(nóng)民好不容易從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)中解脫出來，農(nóng)村貧困也正被全面消除。農(nóng)民趕上了好時代，他們需要穩(wěn)定的生活。
尤其是這次疫情，更讓不少人認(rèn)識到農(nóng)村有房有地是多么重要。
不論從哪個角度講，大規(guī)模的合村并居，都需要慎重再慎重。
一要尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)房是私產(chǎn)。拆村不等于“拆遷”。《民法典》才制定不久。國家花大力氣搞了宅基地確權(quán)。如果農(nóng)民不同意，政府沒有理由也沒有必要去拆他們的房屋。
二是鄉(xiāng)村振興不可能靠拆村實(shí)現(xiàn)。拆村是拆不出財富的。
三是政策上需要反思。現(xiàn)在宅基地管理放到了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。一些地方政府存在短視思維，加上強(qiáng)大的行政動員能力，會不會造成普遍的拆村運(yùn)動?農(nóng)民的利益如何保護(hù)?鄉(xiāng)村振興如何避免走偏?需要相關(guān)部門思考。
涉及農(nóng)民利益的工作，慎重穩(wěn)妥一點(diǎn)為好。
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