原文載于《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第3期
作者：張玉林，南京大學(xué)社會學(xué)系教授
【摘要】21世紀(jì)以來，中國農(nóng)政的理念和政策發(fā)生了積極的重大轉(zhuǎn)變，但是城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的狀況并沒有得到根本調(diào)整，關(guān)涉鄉(xiāng)村穩(wěn)定和發(fā)展的諸多要素大量外流或被奪走的趨勢未能有效遏制，也因此造成了多數(shù)鄉(xiāng)村的快速凋敝和多數(shù)城市的急劇膨脹。能否徹底打破城市剝奪或擠壓鄉(xiāng)村的制度慣性，讓“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的政治宣示付諸實際，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化的“雙輪驅(qū)動”，將決定著能否改善中國的城鄉(xiāng)社區(qū)面貌和整體社會結(jié)構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;城鄉(xiāng)差距;城市化浪潮;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
一、現(xiàn)實矛盾與研究誤區(qū)
進入21世紀(jì)以來，中國農(nóng)政(關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的理念、制度和政策)的積極轉(zhuǎn)向與三農(nóng)問題的深化是兩個同時并行的現(xiàn)象。農(nóng)政的轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為從城鄉(xiāng)分離(分割、分治)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合，其間伴隨著一系列的“惠農(nóng)政策”。三農(nóng)問題的轉(zhuǎn)變則由“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)收入差距擴大和鄉(xiāng)村凋敝、鄉(xiāng)村社會生活難以為繼。而大部分鄉(xiāng)村的活力銳減與大多數(shù)城市的畸形繁榮，令人想起20世紀(jì)30年代的“農(nóng)村偏枯與都市膨脹”的城鄉(xiāng)對立圖景。
但是，在課題導(dǎo)向和跟風(fēng)盛行的涉農(nóng)研究領(lǐng)域，這一對照鮮明而且矛盾的問題很少受到認(rèn)真對待，大量應(yīng)景式的論述偏重于強調(diào)惠農(nóng)政策的成效。甚至僅僅依據(jù)政策變化就匆忙得出整體性的結(jié)論，從而造成明顯的誤判和誤導(dǎo)。比如，有人認(rèn)為，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)從“城市偏向”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;農(nóng)村偏向”，還有人依據(jù)“基本制度設(shè)置的優(yōu)越性”和農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的“可進可退”，斷定城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)“正在由過去剝削性的變成保護性的”。
為了厘清這樣的誤判和誤區(qū)，本文將從簡要梳理這兩個看似矛盾的現(xiàn)象入手，分析是哪些因素造成了這種矛盾及其具體表現(xiàn)。考察的過程將以近二十年來的城鎮(zhèn)化進程和推進方式為主線，在簡要回顧中央政府關(guān)于三農(nóng)問題、城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識和舉措的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變之后，追蹤城鄉(xiāng)之間多種“要素”尤其是資金的流向，解釋這些流動對于理解21世紀(jì)中國的城鄉(xiāng)關(guān)系所蘊含的意義，抽離出城鄉(xiāng)關(guān)系的整體特征，最后結(jié)合對“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”有關(guān)文本的解讀，提示重塑城鄉(xiāng)關(guān)系對于鄉(xiāng)村振興可能性的影響。
二、農(nóng)政轉(zhuǎn)向與三農(nóng)問題深化
(一)農(nóng)政轉(zhuǎn)向：背景、進程和未預(yù)期性
中國農(nóng)政的轉(zhuǎn)變以2001年的農(nóng)村稅費改革為序曲，正式揭幕于2002年中共十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”。人們都知道這一轉(zhuǎn)向的背景：到2000年，中國已經(jīng)總體上實現(xiàn)了鄧小平當(dāng)年設(shè)定的按人均GDP衡量的“小康”，但是城鄉(xiāng)居民的收入差距擴大到2.8倍，農(nóng)民家庭的恩格爾系數(shù)(49.1%)剛剛進入聯(lián)合國定義的“溫飽”的門檻。如果按照2010年制定的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)(2 300元，不變價)衡量，當(dāng)年的9億多農(nóng)業(yè)人口中貧困人口有46 224萬，貧困發(fā)生率高達(dá)49.8%。與此同時，沉重的稅費負(fù)擔(dān)讓大部分農(nóng)業(yè)區(qū)域的大多數(shù)農(nóng)民喘息困難，并由此引發(fā)了農(nóng)民與地方政府的沖突，成為世紀(jì)之交中國社會的尖銳矛盾。
按照參與涉農(nóng)政策制定的智囊人士陳錫文的解釋，“黨的十六大是我們向世界宣誓，進入新世紀(jì)，中國已經(jīng)實現(xiàn)了總體小康，下一步要實現(xiàn)全面小康，在全面小康建設(shè)的20年時間中，我們要做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。所以第一件事就是要解決基本公共服務(wù)均等化問題”。進而，與許多人認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要解決城鄉(xiāng)分治及其加劇了的經(jīng)濟—社會不平等問題相對，陳錫文提醒我們關(guān)注這一新政的城鎮(zhèn)化指向：
江澤民總書記在十六大報告中講得很清楚：要用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的眼光解決中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。其中，既要建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也要進一步促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，還要增加農(nóng)民的收入，而這些問題是不可能在農(nóng)村內(nèi)部加以解決的，而是應(yīng)當(dāng)和城市結(jié)合起來，包括加快推進中國的城鎮(zhèn)化進程，使更多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市中去，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的格局，從而為解決中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題找到一個新的途徑。
沿著這樣的思路，在翌年初召開的中央農(nóng)村工作會議上，胡錦濤在強調(diào)“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”的同時，呼吁“把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重”。當(dāng)年的中共十六屆三中全會把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)納入“科學(xué)發(fā)展觀”，并置于“五個統(tǒng)籌”(統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放)之首。進而，在2004年的十六屆四中全會上，胡錦濤提出了被廣為引用的“兩個趨向”論：
縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。
這一論述表明，中共中央形成了具有重大意義的共識：中國已經(jīng)進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的歷史階段。與之相伴，“多予、少取”成為激動人心的主張，一系列標(biāo)志性的政策陸續(xù)出臺：對農(nóng)民實施糧食種植的直接補貼;對農(nóng)村義務(wù)教育實施“兩免一補”;取消農(nóng)業(yè)稅;推行新農(nóng)村建設(shè);在農(nóng)村實施最低生活保障制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。到了2007年，中共十七大提出了更高的目標(biāo)：“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。2012年的十八大報告重申“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑”，2013年的十八屆三中全會決議形成了更完整的表述：“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。
這樣的過程及其成效不斷地被宣傳機器和諸多學(xué)者所渲染。例如，在羅列了2003—2007年中央財政支農(nóng)資金的增長數(shù)據(jù)之后，財政部下屬研究機構(gòu)的一位人士寫道：“社會各界公認(rèn)，近5年中央對三農(nóng)支持力度之強、投入規(guī)模之大、增加幅度之快，都是前所未有的”。陳錫文則在2013年向媒體強調(diào)，中央財政的三農(nóng)投入十年間增加了4倍多，“這是個非常大的變化，如果沒有一整套強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，農(nóng)村這些年的變化不會這么大”。
事實當(dāng)然是存在的，但它并非事實的全部。在涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的評價中，另一個被有意無意忽略掉的事實是，伴隨著農(nóng)政轉(zhuǎn)向惠農(nóng)的是城鄉(xiāng)居民收入差距在高位上繼續(xù)擴大：2002年突破了3倍，2003年達(dá)到3.2倍，2007—2009年連續(xù)維持在3.3倍，直到2013年才回落到3倍以下(圖1)。而這種回落在一定程度上是統(tǒng)計口徑調(diào)整，也即將農(nóng)民人均純收入改為“可支配收入”的結(jié)果，如果按照原口徑計算，2013年仍然是3倍。需要強調(diào)的是，2018年的差距剛剛回落到農(nóng)政轉(zhuǎn)變起點時的倍數(shù)。
當(dāng)然，不能因此斷定是農(nóng)政的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入差距擴大，因為完全也有做反向推論的可能性：如果沒有這種轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)收入差距會更大。更為穩(wěn)妥的判斷是：它沒有達(dá)到這方面的預(yù)期效果，沒有能夠阻止城鄉(xiāng)關(guān)系整體上的進一步失衡。而失衡的加劇主要來自于另一項戰(zhàn)略。這就是城市化浪潮的沖擊，城市化浪潮本身又是多種力量推波助瀾的結(jié)果。
(二)城市化大躍進與鄉(xiāng)村凋敝
圖2呈現(xiàn)的趨勢顯示，中國城鎮(zhèn)人口的快速增長開始于1990年代后期：從1995年的35 174萬增加到2000年的45 906萬，凈增加10 732萬人，年均增加2 146萬人;與之相應(yīng)，城鎮(zhèn)化率從29%增加到36.2%，年均增速達(dá)1.4個百分點。這組數(shù)據(jù)曾經(jīng)讓許多人認(rèn)為，中國的城市化大躍進是從1996年開始的。
但是，根據(jù)城市地理學(xué)家周一星的研究，上述期間的數(shù)據(jù)高漲主要是統(tǒng)計口徑調(diào)整的結(jié)果：“四普和五普城鎮(zhèn)人口新老統(tǒng)計口徑在2000年出現(xiàn)了大約4.7個百分點的差值。為了前后的銜接，有關(guān)部門把4.7個百分點的差值分?jǐn)傇?996—2000的5年里，導(dǎo)致了連續(xù)5年的1.43個百分點的超高速增長，其中66%即每年0.94個百分點為口徑調(diào)整的因素。同時，又重新整理和調(diào)整了原來1990—1995年的四普數(shù)據(jù)，形成5年里每年0.52個百分點的勻速增長。加深了1990年代后5年超高速增長的印象”。他據(jù)此認(rèn)為，中國的超高速城鎮(zhèn)化真正開始于21世紀(jì)，并進而警告：“我國的城鎮(zhèn)化進程一年提高0.6～0.8個百分點是比較正常的，高于0.8個百分點就是高速度的，個別年份達(dá)到1個百分點是有可能的，連續(xù)多年超過1個百分點是超高速的、有風(fēng)險的”。
在留意舊世紀(jì)末年的超高速增長屬于虛增之后，新世紀(jì)以來的超高速增長就顯得突兀或奇拔：截至2018年，城鎮(zhèn)人口凈增加37 231萬，年均增加2 068萬;城鎮(zhèn)化率提高到59.6%，年均增加1.1個百分點。在這一過程中，鄉(xiāng)村的居民(常住人口)于2011年開始成為相對少數(shù)。
從相對的增長率和絕對的增長數(shù)量兩方面來看，這種狀況堪稱人類歷史上最為猛烈的城市化運動。是什么樣的力量推動了這樣的大躍進?它來自于下述三種既涉及政策和政治，也涉及經(jīng)濟、社會和文化的多種因素的交匯。這種交匯表明，在21世紀(jì)的初年，在世界上最大的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民國家，城市化大躍進的基礎(chǔ)已經(jīng)具備，而且動力巨大。
第一，它是國家政策轉(zhuǎn)變的結(jié)果。這一轉(zhuǎn)變與1997年的亞洲金融危機爆發(fā)、中國外貿(mào)出口受阻有關(guān)，“變農(nóng)民為市民”成為拉動內(nèi)需、發(fā)展經(jīng)濟的重要手段，如同周一星強調(diào)的那樣，“城鎮(zhèn)化到這時才成為輿論的中心”。1998年，中央政府正式提出城鎮(zhèn)化是解決三農(nóng)問題的重要途徑;繼而，2000年中共中央《關(guān)于第十個五年計劃的建議》提出，“要走出一條大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的有中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，隨后出臺的計劃首次把“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”作為國家的重點發(fā)展戰(zhàn)略之一。更為重要的是，這一轉(zhuǎn)變尤其受到了深陷雙重困境——既要應(yīng)對高速度高目標(biāo)的發(fā)展或增長，又要應(yīng)對令人焦頭爛額的“三農(nóng)問題”——的地方官的期待。既能帶來高速經(jīng)濟增長、又能“解決”三農(nóng)問題的城鎮(zhèn)化成了地方政府的“總抓手”。
第二，這種政策轉(zhuǎn)變也暗合農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民的期待。作為城鎮(zhèn)化所要“化”掉的客體或?qū)ο螅麄冊臼嵌鐣Y(jié)構(gòu)中的受害者，他們理想中的“美好生活”主要是城市居民的生活，主流話語中的“賤農(nóng)主義”已經(jīng)被他們所內(nèi)化而認(rèn)同。用涉農(nóng)政策制定者更為樸實的話說：“城里人上學(xué)、醫(yī)療這些最基本的公共服務(wù)大多數(shù)由政府承擔(dān)，農(nóng)民的事則需要農(nóng)民資金辦。所以當(dāng)時農(nóng)民羨慕城里人，就是因為農(nóng)民沒有城里人享有的基本公共服務(wù)”。
第三，它是全球化加速背景下國際資本涌入的結(jié)果。在承諾大幅度降低農(nóng)業(yè)關(guān)稅保護之后，中國在2001年實現(xiàn)了加入世界貿(mào)易組織的夙愿，并遠(yuǎn)超預(yù)期地引來了大量的境外資本，從而很快成為巨大的世界工廠。境外資本首先進入沿海城市地區(qū)，助長了多種多樣的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園建設(shè)，并以其旺盛的勞動力需求，帶動了新的更加迅猛的“民工潮”——外出務(wù)工經(jīng)商的鄉(xiāng)村勞動力從2000年的8 399萬猛增到2002年10 470萬，隨后以年均600萬人的增速提高，2012年達(dá)到16 336萬。正是基于這樣的客觀要求，流入地政府開始撤銷限制農(nóng)民進入的政策。
在城鎮(zhèn)化的勢能形成之后，作為政策實施者的地方政府就成了主導(dǎo)性力量。是它們而不是中央政府最終決定著政策的實踐形態(tài)和結(jié)果。那些不符合其利益的政策會被最小化、形式化，符合其利益的政策將被最大化。選擇性執(zhí)行意味著政策的遞減和遞增效用：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”到了某省的主政者那里就變成了“書記要做工業(yè)書記，市長要做城建市長”;解決三農(nóng)問題的“重要手段”變成了全部手段或唯一手段;文件中的城鎮(zhèn)化也變成了實踐中的城市化;“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”變成了“把城市做大做強”——提出“建設(shè)國際化大都市”的城市一度多達(dá)182個。這樣的氛圍催生了“消滅農(nóng)業(yè)、消滅農(nóng)村、消滅農(nóng)民”的極端主張。
我曾經(jīng)把20世紀(jì)90年代以來的針對城市的觀念稱之為“城市信仰”，它的總體特征是對城市和城市化等于“進步”的執(zhí)念，核心在于大城市崇拜。在這種信仰和現(xiàn)實利益的驅(qū)動下，地方政府推進城市化的手段就有了不可否認(rèn)的突出特征：逼農(nóng)進城。這里的“逼”并不是針對特定的個體農(nóng)民，而主要是通過各種行政規(guī)劃(從開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、大學(xué)城到政務(wù)新區(qū)和高鐵新城)，以“發(fā)展”或“開發(fā)”(它們對應(yīng)的英文都是Develop+ment)的名義征用一個或多個村莊的土地，讓成千上萬的農(nóng)民打包式地變成“市民”。換句話說，它是總體性的政策強制，規(guī)劃要“化”掉的村莊和農(nóng)民沒有拒絕拆遷的可能，只有就補償數(shù)額討價還價的有限余地。
需要簡單梳理兩種代表性手段的運用及其戰(zhàn)果。首先是土地的城鎮(zhèn)化，其次是學(xué)校的城鎮(zhèn)化。
土地的城鎮(zhèn)化可以參照城市的征地面積(圖3)。它在2001年驟然達(dá)到1 812平方公里，是前一年的4倍，2002年則躍升到2 880平方公里。這種狀況在中央發(fā)出嚴(yán)控令之后有所收斂，但后來再度回升，截至2017年，每年征用的土地都超過1 000平方公里，17年間總計征地28 785平方公里。與之相應(yīng)，城市建成區(qū)面積增加了33 786平方公里和151%，而每市的平均建成區(qū)面積達(dá)到85平方公里，是2000年的2.5倍。與之呼應(yīng)，縣城的建成區(qū)面積至2016年增加了87%，縣城之外的建制鎮(zhèn)面積增加了118%，而全部城鎮(zhèn)的建成區(qū)從53 774平方公里增加到113 501平方公里，增加了近6萬平方公里和111%(表1)。
再來看學(xué)校的城鎮(zhèn)化。衡量它的反向指標(biāo)是鄉(xiāng)村學(xué)校的劇烈減少(表2)：在21世紀(jì)以來的17年間，小學(xué)減少了78%，初中減少了64%，而“農(nóng)村高中”則在絕大多數(shù)縣和縣級市已經(jīng)成為歷史——它們幾乎都被集中到了縣城。
鄉(xiāng)村學(xué)校撤并最早開始于1990年代中期，成為問題則是在2000年以后。作為農(nóng)村稅費改革的重要內(nèi)容，農(nóng)村辦學(xué)主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主改為“以縣為主”，學(xué)校的“布局調(diào)整”成為配套措施，但地方政府予以最大化利用：撤并學(xué)校的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于學(xué)齡期人口減少的幅度。它先是為了削減財政支出壓力，名義是提高辦學(xué)效率;繼而是為了推進城鎮(zhèn)化，名義換成了確保城鄉(xiāng)教育均衡、促進教育公平、讓農(nóng)村的孩子接受城市的優(yōu)質(zhì)教育。在這些堂皇的理由的背后，有所謂的“小手拉大手”邏輯：通過鄉(xiāng)村學(xué)校的撤并和學(xué)校進城，帶動學(xué)生和家長進城，提高城鎮(zhèn)化率，并為房地產(chǎn)市場注入活力。這樣的雙重動力使得中央政府2012年發(fā)出的叫停令收效有限。到2017年，叫停之前還存在的16.9萬所鄉(xiāng)村小學(xué)又消失了7.3萬所，減幅達(dá)43%。
在這樣的格局中來理解中國的城市化，將發(fā)現(xiàn)它不只是或主要不是鄉(xiāng)村人民自動進城的結(jié)果，不是自然而然的歷史進程，而是由行政力量推動的政治過程。這一過程把鄉(xiāng)村的人口、勞動力、土地和學(xué)校都單向地“統(tǒng)籌”到了城市。考慮到這些人和“物”都是維系鄉(xiāng)村穩(wěn)定、推動鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在要素(不只是經(jīng)濟學(xué)所說的生產(chǎn)要素)，這些要素的大量流失意味著中國的城市化不僅是巨大的增長機器，也是巨大的抽水機，有著巨大的虹吸效應(yīng)，甚至吸血效應(yīng)。
當(dāng)然，不應(yīng)該忘記另一種要素，也就是資金。讓我們詳細(xì)考察它的主要流向。
三、財政涉農(nóng)投入與城鄉(xiāng)資金流動
與多數(shù)論者強調(diào)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的惠農(nóng)效應(yīng)相反，楊斌和胡文駿的測算表明，直到2015年，中國始終存在著劫貧濟富的“逆向財政機制”，也即農(nóng)村部門的稅收負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其獲得的財政利益：在2003—2015年間，兩者的總額分別為30.4萬億元和13.7萬億元。在此之前，周振等人也曾計算出2003—2012年間農(nóng)村資金的凈流出額：按照2012年可比價格，通過財政系統(tǒng)流出56 381億元、金融系統(tǒng)流出39 309億元，兩項總計95 690億元，年均凈流出近1萬億元。
這兩項研究都具有重要的參考價值，但得出的結(jié)論差異顯著，需要存疑。基于數(shù)據(jù)的可獲得性，這里將結(jié)合官方數(shù)據(jù)和有關(guān)研究結(jié)論，從三個方面考察城鄉(xiāng)之間的資金流動。
(一)不同口徑的財政支農(nóng)資金
財政支農(nóng)資金首先有“國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出”。這是截至2006年的稱呼，它包括支農(nóng)支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)村救濟費和“其他”項目，其中支農(nóng)支出又包括農(nóng)林水利和氣象支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出。2007年起改稱“農(nóng)林水事務(wù)支出”，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村綜合改革支出。如果忽略兩者的細(xì)微差異，從圖4和表3可以看出，雖然農(nóng)業(yè)支出不斷增長，但所占財政總支出的比例卻延續(xù)了十多年的下降趨勢，2010年恢復(fù)到了9%，但也從未超過10%。而在2003—2017年的15年間，在150萬億元的國家財政總支出中，農(nóng)業(yè)支出只有13.64萬億元，占9.1%，低于1970年代以來絕大多數(shù)年份的比例。
農(nóng)業(yè)支出之外，有投向農(nóng)村和農(nóng)民的資金，三者可總稱“三農(nóng)財政支出”。這些資金出自各級政府的眾多部門，缺少系統(tǒng)的歷年數(shù)據(jù)，財政部只給出了2002—2013年中央財政的支出額(表3)，以及2010年、2011年的全國支出額：24 214億元和29 727億元，分別占財政總支出的26.9%和27.2%。不過，這兩個數(shù)據(jù)的細(xì)目與國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)存在沖突。財政部報告的三農(nóng)支出中，中央財政支出分別為8 580億元和10 498億元，其中“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出”分別為3 427億元和4 090億元;而在《中國統(tǒng)計年鑒2012》提供的農(nóng)業(yè)支出3 949億元和4 291億元中，中央財政支出分別只有388億元和417億元，其余的都由地方財政支出。這意味著，財政部報告的中央財政支出額有很多項目、很大部分并非直接支出，而是通過地方的轉(zhuǎn)移支付。進而，無論農(nóng)業(yè)支出還是三農(nóng)支出，許多項目并非僅用于三農(nóng)，或者并不是投向三農(nóng)，如水利資金、植樹造林、南水北調(diào)資金、氣象事業(yè)費，以及用于縣鄉(xiāng)政府運營的轉(zhuǎn)移支付。因此，財政部的數(shù)據(jù)有中央和地方重復(fù)計算的成分，夸大了財政“惠農(nóng)”的力度。
數(shù)據(jù)的稀缺和混亂造成無法精確了解國家財政真正用于三農(nóng)的金額，但有兩項研究可以參考。一是周應(yīng)恒、胡凌嘯的研究，基于多部門的財政決算數(shù)據(jù)，他們剔除了其中與三農(nóng)無關(guān)的部分，得出了2010—2015年國家財政用于三農(nóng)的數(shù)額(表3)。另一項是前述楊斌和胡文駿的研究，給出了1998—2015年農(nóng)民獲得的“全部財政利益”——也即國家財政三農(nóng)支出。
不清楚楊、胡二人所得數(shù)據(jù)的具體來源，但在周、胡二人呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)細(xì)目中，所采用的農(nóng)村教育投入數(shù)據(jù)只包括“化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)”和“農(nóng)村中小學(xué)校舍及教學(xué)設(shè)施”支出，而忽略了預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費和公用經(jīng)費。依據(jù)教育部等部門聯(lián)署的歷年《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》中的數(shù)據(jù)，我測算出相應(yīng)年度的兩項費用，加入周、胡所計算出的數(shù)額，得出了口徑更全的國家財政三農(nóng)支出額(表4)：6年間合計近11.8萬億元，占同期財政總支出的14.9%。值得強調(diào)的是，其中2010、2011年的數(shù)額都只相當(dāng)于財政部報告數(shù)的55%，占相應(yīng)年度財政總支出的比例也低于財政部報告數(shù)12個百分點——這也許可以理解為夸大了的“惠農(nóng)”比例。
就此可以得出結(jié)論：在2010年開始國家財政加大了投入之后，各級財政支出中投向三農(nóng)領(lǐng)域的比重大概是15%左右。即便不考慮這些經(jīng)費存在的截留嚴(yán)重、管理混亂、效率低下而沒有全部落地，也仍然可以斷定：這與農(nóng)業(yè)所占的基礎(chǔ)地位和鄉(xiāng)村人口依然占全國人口的相當(dāng)比例嚴(yán)重不對稱。
(二)城鄉(xiāng)建設(shè)財政資金和土地財政收益投向
國家財政用于城鄉(xiāng)建設(shè)的投入更直觀地反映統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的力度。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)原本很少有財政投入，幾乎完全依靠農(nóng)民的集資。推行新農(nóng)村建設(shè)之后有，狀況有所轉(zhuǎn)變，2006年的《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》顯示，當(dāng)年城鄉(xiāng)建設(shè)財政性資金的投向是：鄉(xiāng)為83億元，縣城之外的建制鎮(zhèn)為483億元，縣城是497億元，城市是3 350億元，也即代表農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所獲數(shù)額不足城市和縣城所獲的零頭。
表5給出了數(shù)據(jù)完整的2013—2016年間的投入差距。在全部財政性建設(shè)-維護資金中，657個城市(2016年，下同)獲得了總額的70%，1 537個縣城獲得17%，縣城以外的18 099個建制鎮(zhèn)獲得6.5%，10 883個鄉(xiāng)和261.7萬個自然村獲得的份額合計也是6.5%。
這意味著，所有的鄉(xiāng)村獲得的資金剛剛抵得上建制鎮(zhèn)，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村獲得的沒有縣城多，所有的縣城加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有城市多。也就是說，不僅在宏觀的城鄉(xiāng)關(guān)系中城市是絕對的投入重點，而且在微觀區(qū)域的城鄉(xiāng)關(guān)系中，一縣的縣城所獲資金超過了其轄區(qū)內(nèi)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村所得總額;在城與非城層面的投入格局是59 320：8 850億元，在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村層面的投入格局是63 740：4 430億元——相差14.4倍。也正因如此，盡管21世紀(jì)的兩次農(nóng)業(yè)普查顯示鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改進較大，但是直到2016年末，全國近60萬個行政村中仍有31%的村沒有集中供水、35%的村未對生活垃圾進行處理、80%的村未對生活污水進行處理。
衡量統(tǒng)籌狀況的另一項指標(biāo)是土地財政收益的流向。眾所周知，源于農(nóng)村集體土地的“土地財政”，既是地方政府收入的重要來源——2018年高達(dá)65 096億元，在迄今為止的20年間總額超過40萬億元，也因此成為其“做大做強”城市的動力來源。而針對土地財政“取之于鄉(xiāng)，用之于城”的問題，中央政府曾經(jīng)在2008年強調(diào)要從中提取10%用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)，原國務(wù)院總理溫家寶也曾呼吁：“我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。
但是狀況并沒有改變，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的比例反而在下降。表6顯示，2008—2014年間真正投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的不足1.2萬億元，僅占土地財政總支出的6.1%，相當(dāng)于所列城市建設(shè)支出額的39%。如果考慮到成本支出中已經(jīng)包含了投向城鎮(zhèn)建設(shè)的大量資金(比如用于“N通一平”的資金)，實際的城市建設(shè)支出將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過表中所列數(shù)額，可能是其2倍甚至更多。
在呈現(xiàn)了國家財政的三農(nóng)支出狀況、揭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度有限之后，為了更系統(tǒng)地認(rèn)識21世紀(jì)中國城鄉(xiāng)關(guān)系的走向和總體特征，下文將考察全社會固定資產(chǎn)投資的去向，以及農(nóng)民工、農(nóng)民的個人資金流向。這種流向受到政府和“市場”的雙重偏好驅(qū)動，其中，作為市場主體的企業(yè)和個體農(nóng)民的偏好又受到政府偏好的影響
。
(三)固定資產(chǎn)投資和個人匯款、購房
關(guān)于全社會固定資產(chǎn)投資的歷年數(shù)據(jù)顯示，投向城鎮(zhèn)的比例在2000年之前已接近80%，隨后逐年上升，2007年超過85%，2010年達(dá)到97%，隨后一直保持在98%而居高不下。就2003—2018年間的整體狀況而言，在總額高達(dá)521萬億元的投資中，500萬億元(95.9%)投向了城鎮(zhèn)，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村只獲得了一個零頭。其中投向農(nóng)林牧漁業(yè)的截至2017年總計為15.4萬億，占3.4%，剛剛多于2017年一年的房地產(chǎn)投資額(14.6萬億)，而同期房地產(chǎn)業(yè)投資總額達(dá)111.5萬億元，占比24.4%——最低年份為22%，最高年份為26.6%。
城鄉(xiāng)之間個人層面的資金流動主要有兩種形式，一是外出農(nóng)民工帶回、寄回家鄉(xiāng)的資金，二是由農(nóng)民(工)在城鎮(zhèn)購房表現(xiàn)出的資金流出。
農(nóng)民工回饋家鄉(xiāng)的資金沒有確切統(tǒng)計。但早期的一項調(diào)查推測，在2004年介于1 690億元到3 000億元之間。基于國家統(tǒng)計局2009、2013年的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》提供的有關(guān)數(shù)據(jù)，我推算出這兩年的款項分別為9 691億元和24 513億元。相較于國家財政的涉農(nóng)投入額，能夠想象它對農(nóng)村和農(nóng)民經(jīng)濟生活的積極影響。
關(guān)于農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房的狀況也沒有確切的統(tǒng)計。但案例顯示，農(nóng)民購房早在1990年代房地產(chǎn)熱潮興起后就出現(xiàn)在長江三角洲地區(qū)，進入21世紀(jì)之后開始向內(nèi)陸較富裕的農(nóng)村蔓延。2010年之后的多地調(diào)查顯示，它在許多地區(qū)已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。而在2015年中央政府提出化解房地產(chǎn)庫存、加快農(nóng)民工市民化、擴大有效需求之后，房地產(chǎn)去庫存變成了政治任務(wù)，各地紛紛出臺鼓勵農(nóng)民買房的政策，農(nóng)民工購房成為庫存量顯著的三、四線城市的最大新需求。在河南省，農(nóng)民(工)購房占到省轄市房屋銷售的20%左右、一些縣城和縣級市高達(dá)60%至80%;至于全國的狀況，有住建部官員的報告說，一些中小城市農(nóng)民工的購房占購房總量的30%左右，在縣城占到了50%。
關(guān)于農(nóng)民購房的資金規(guī)模，在微觀層面上因費孝通先生的調(diào)查而聞名的“江村”(現(xiàn)蘇州市吳江區(qū)開弦弓村)的數(shù)據(jù)，據(jù)該村姚富坤先生截至2015年11月的統(tǒng)計，747戶村民中，戶口依然在村的農(nóng)家有164戶到城鎮(zhèn)購買了房屋，總計花費約1.8億元;在中觀層面有四川省眉山市的短期數(shù)據(jù)：由于“政策支持使農(nóng)民購房成為市場主力”，2016年5-12月全市商品房成交41 662套、151.3億元，其中農(nóng)民購房占68.3%，按套數(shù)計算為28 455套，按金額計算在100億元左右;更宏觀的信息則有《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》提到的數(shù)據(jù)：在全國進城農(nóng)民工(13 585萬人，占全部外出農(nóng)民工16 934萬人的80.2%)中已購房的比例達(dá)17.8%。由此可以推算的結(jié)果是：截至當(dāng)年已有2 418.13萬進城農(nóng)民工購房，以套均購房款30萬元計算得出的總額是72 544億元。而如果加上農(nóng)民工之外的一般農(nóng)民的購房金額，總金額可能會翻倍。
上述信息和估算結(jié)果提醒我們，大致從2010年甚至更早開始，農(nóng)民(工)購房已經(jīng)成為農(nóng)村資金流出的最大途徑，而流向城鎮(zhèn)的金額可能已經(jīng)超過由外出農(nóng)民工貢獻給其老家的數(shù)額。這是一個決定性的變化，需要解讀其中的深意。
已有的調(diào)查和研究表明，除了少數(shù)人是為了投資之外，農(nóng)民購房的主要動機是供子女結(jié)婚，以及讓子女到城鎮(zhèn)“接受更好的教育”。這種集體性動機受到年輕人的“城市夢”的影響，這種夢想造成了兩種轉(zhuǎn)向。一是新生代農(nóng)民工進城的主要目的就是成為城市居民，這促使他們把收入的絕大部分用于所在城市的消費，而不是像其父輩那樣主要是為了支撐起老家的生計。二是年輕的鄉(xiāng)村女性(通常也已經(jīng)進城)已經(jīng)將男方在城鎮(zhèn)購房當(dāng)作結(jié)婚的前提條件。進一步的問題在于，年輕的男性農(nóng)民(工)靠其自身的收入無法滿足自己或未來配偶的“剛性需求”，需要借助于其父母的力量(至少“首付”是這樣)。但常識告訴我們，他們的父母通常缺少相應(yīng)的財力，很有可能要去借貸，要去為這一剛性支出而打工。
這種新一代農(nóng)民與其父輩的關(guān)系，已經(jīng)取代了傳統(tǒng)的雙向哺育關(guān)系，被賀雪峰稱為“代際剝削”：子代在城鎮(zhèn)安家后，父母則被遺忘在農(nóng)村，是農(nóng)村代際剝削的新形式。當(dāng)然，不應(yīng)將這種剝削看作單純的個體性的自私。鑒于年輕人的城市夢是長期的二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，并且由新時代的官方意識形態(tài)所引導(dǎo)、由強制性的城市化-房地產(chǎn)政策所驅(qū)動，更應(yīng)該把它看作制度性的社會文化現(xiàn)象，把握其蘊含的政治經(jīng)濟學(xué)意義：通常在家庭層面思考的代際關(guān)系已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了家庭，新的農(nóng)村代際關(guān)系已經(jīng)在很大程度上被城鄉(xiāng)關(guān)系所塑造，并且反過來加劇城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡。是的，“代際剝削”最終表現(xiàn)為城市對鄉(xiāng)村的剝奪。這足以說明所謂的“保護性”城鄉(xiāng)關(guān)系并不成立。
四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)關(guān)系重塑
在上述脈絡(luò)中面對近期提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將會更切實地理解它的必要性和意義，進而認(rèn)識到它的艱巨性和可能性。
眾所周知，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是新農(nóng)村建設(shè)實施12年之后的升級版，也意味著對城鄉(xiāng)關(guān)系的重塑。它被賦予很高的地位：是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代三農(nóng)工作的總抓手。按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、農(nóng)民富裕”的總體要求，它描繪了振奮人心的藍(lán)圖：讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。當(dāng)然，既然是戰(zhàn)略，它貫穿著執(zhí)政黨和國家的整體意志，不僅寫進了新修訂的黨章，也納入了立法議程，還被期冀“為全球解決鄉(xiāng)村問題貢獻中國智慧和中國方案”。
通讀《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和據(jù)此制定的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，有以下四個方面令人印象深刻。
第一，它對現(xiàn)狀有著清醒而全面的把握。認(rèn)識到“發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出”，列舉的五大問題(對應(yīng)于全面振興目標(biāo)包含的五項內(nèi)容)中包括：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題突出;國家支農(nóng)體系相對薄弱，城鄉(xiāng)之間要素合理流動機制亟待健全;鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強化。
第二，它強調(diào)了七項具有現(xiàn)實針對性的基本原則，其中有四項與本論的主題高度契合：堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板;堅持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，把維護農(nóng)民群眾根本利益、促進農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點;堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系;堅持因地制宜、循序漸進，科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，做好頂層設(shè)計、規(guī)劃先行、分類施策，既盡力而為，又量力而行，不搞一刀切和形式主義。
第三，它清晰地勾畫了三個階段的目標(biāo)：到2020年取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn);到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。
第四，它把現(xiàn)有的村莊分為四種類型，從而為實踐提示了方向：集聚提升類村莊(是重點，也是難點);城郊融合類村莊;特色保護類村莊;搬遷撤并類村莊。這意味著“全面振興”并不是指目前存在的所有村莊，其中的一部分將要消亡或被融合，至于“一部分”是多少，要看頂層設(shè)計和各地的實施狀況。
文本應(yīng)該說系統(tǒng)而又周詳。可以設(shè)想，如果上述原則能夠全部得到遵守，相關(guān)措施有力且能落實，將會扭轉(zhuǎn)21世紀(jì)以來城市和鄉(xiāng)村向著兩個極端演化的趨勢。不過，鑒于前文考察所見的城鄉(xiāng)關(guān)系中城市偏向的慣性力量，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)實踐中堪稱沉痛的教訓(xùn)，有三個相互關(guān)聯(lián)的核心問題目前還是未知數(shù)，它們將在很大程度上決定著這一戰(zhàn)略實施的前景。
一是如何確保“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，尤其是資金上的優(yōu)先。能否實現(xiàn)公共財政優(yōu)先向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民傾斜，使其投入比例由目前的15%左右提高到20%甚至更多?考慮到十六大倡導(dǎo)的“重中之重”在現(xiàn)實中變成了輕而又輕，這一疑問并非多余。
二是如何確保鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化形成真正的“雙輪驅(qū)動”。城市化浪潮的沖擊是客觀現(xiàn)象——這在世界范圍內(nèi)都是如此，兩個輪子之間原本有著內(nèi)在沖突，該如何防止一個輪子飛轉(zhuǎn)而另一個不轉(zhuǎn)或者原地空轉(zhuǎn)?主張“市場在資源配置中起決定性作用”，可能忽視了市場的內(nèi)在趨利性，果真如此的話，可能會加劇以人為主體的各種資源要素向城鎮(zhèn)尤其是大城市的單向流動，造成城鄉(xiāng)關(guān)系進一步失衡。
三是如何確保農(nóng)民的主體性。這有賴于如何解決整個治理體系的弊端——這種弊端不僅體現(xiàn)在基層。新農(nóng)村建設(shè)之所以在許多地方變成了舊農(nóng)村破壞，根源在于農(nóng)民對政策的制定和施行缺少實質(zhì)性的影響力，無法掌控自己的和村莊的命運，而只能被動地接受。這當(dāng)然與法律上的“村民自治”始終沒能落地有關(guān)。需要警惕的是，當(dāng)“治理有效”取代了“管理民主”，排除了自治話語的治理會真的有效、真的符合農(nóng)民利益、真的能避免形式主義和“一刀切”嗎?
總之，在更加清醒、全面地認(rèn)識城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史慣性和復(fù)雜性之后，如何抑制破壞鄉(xiāng)村的強大力量，防止“新型城鎮(zhèn)化”演變成瓦解鄉(xiāng)村的新浪潮，還需要更有針對性的制度建設(shè)。
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