土地確權=土地確份額?這是怎么回事?《南方農村報》記者走訪了汕頭市潮南、潮陽的鄉村社區，經過采訪發現，原來這兩個地區有些村子以集體統籌經營的方式經營土地，集中起來的土地招標發包給第三方，每年租金扣除灌溉管理，平分給村民。《南方農村報》邀請了三位學者對此進行了評論。胡靖教授的意見尤其值得注意，他指出“淡化集體分紅，增加集體福利”，這一方法或許是鞏固集體經濟的好辦法。
作者|肖婉琦 王偉正 文章來源：南方農村報
“田地都收歸集體了，今年春耕沒得‘布田’(插秧)!”在汕頭市潮南區臚崗鎮溪尾周村，長年種田的珠姨因“閑下來”感到不適應，她考慮下半年租地耕作。
原來，2017-2018年開展土地確權工作時，溪尾周村采取了確份額形式，將全村耕地收歸集體統籌經營，收益以分紅形式發放到戶。然而，這一確權方式遭到了部分村民的質疑與反對，他們嘗試通過司法途徑解決問題。
據了解，汕頭的潮南、潮陽等地區，約95%的村(社區)采取了確份額的土地確權形式，實行集體統籌經營。確份額在當地為何如此普遍?土地集體統籌如何兼顧小農戶經營權?近日，南方農村報記者走訪了潮南、潮陽的部分村(社區)，深入了解當地確份額背后的原因及各方說法。
竹林社區長期以集體統籌經營為主，部分集體經濟收入投入到美麗鄉村建設。
竹林社區劃出一部分田地給小農戶自主經營。
“民告官”
承包地由集體經營
部分村民要求確地
南方農村報記者在潮南、潮陽地區走訪時發現，當地農戶與村集體新簽訂的《農村土地承包合同》均有一項條款：由承包方自愿將本戶所占份數的承包土地經營權全額委托給本經聯社統籌經營，按照農村集體資金資產資源管理相關規定公開招標，每年將土地收益按本社民主議定通過的年度分配方案分配給承包方。
溪尾周村委會主任周松武告訴記者，經村民代表大會表決同意，該村采取確份額到戶的形式進行土地確權。此后，全村耕地將統一通過農村集體“三資”平臺招標發包，每年的租金收入，村委會僅收取部分用于農田灌溉及管理支出，余款將平均分給村民。
然而，這種確份額的確權形式遭到了部分農民的質疑與反對。
“確權是確在紙上嗎?我們空有‘承包證’，卻看不到承包地!”溪尾周村村民宏叔忿忿道。
“我們肯定希望確地。”村民水伯說，他家在一輪承包時分得1畝土地，二輪承包時增加了1畝多，后來經營店鋪，就將2畝多連片土地讓給其他農戶耕種。其提供的頒于2018年的《農村土地承包經營權證》顯示，溪尾周村現有農田2950.27畝，按全村人口分為17186份，人均耕地面積僅0.17畝。確權后，水伯一戶五口(份)，相當于只有0.85畝承包地。
因反對確份額，溪尾周村部分村民將潮南區政府、臚崗鎮政府和溪尾周村委會告上法庭，要求潮南區政府撤銷已頒發的《農村土地承包經營權證》，并按確地到戶重新頒證。2018年12月21日，汕頭市中級人民法院開庭審理此案并作出判決。因原告村民簽署《農村土地承包合同》的時間為2018年8月31日，而潮南區政府頒發涉案《農村土地承包經營權證》的時間為2018年3月10日，即在農村土地承包合同尚未簽署、生效的情況下頒證，屬于程序違法，該證因此被依法撤銷。至于村民提出的“確地到戶、重新頒證”的訴求，法院認為不屬于人民法院的職權及受案范圍，依法予以駁回。
“民告官”獲勝訴的消息在溪尾周村不脛而走。然而，許多村民并不知曉具體判決內容，部分村民認為確份額被判違法，質疑村干部為何遲遲不肯重新確地。對此，周松武回應指出：“法院的判決焦點在于頒證程序，并不在于確份額的合法性。類似于確股，確份額也是確權的合法有效形式之一，是符合政策的。”
確份額普遍
二輪承包關系較復雜 逾九成經聯社不確地
根據《汕頭市農村土地承包經營權確權登記頒證實施方案》，土地確權可采取3種形式：已實行家庭承包經營的耕地，堅持采用確權確地到戶形式進行確權;一直由集體統籌經營的耕地，可采取確權確地(份額)到戶形式進行確權;已在登記部門登記備案并實施股份合作制的農村集體經濟組織，可以采取確權確股不確地形式進行確權。確權形式需經本村、組集體經濟組織成員會議或成員代表會議民主表決通過。
南方農村報記者從潮南區、潮陽區農業農村局了解到，當地土地確權普遍采取確份額形式。潮南區95%的經聯社采取了確份額形式;潮陽區324個有確權任務的經聯社中，僅兩個作為試點采取確地形式，其余皆是確份額。目前，兩區尚未有實施股份合作制的農村集體經濟組織。
為何確份額在潮南、潮陽地區如此普遍?
潮南區農業農村局經營管理股一位周姓干部稱，由于種田經濟效益低，進入二輪承包時，當地不少農民因務工或經商放棄耕種，丟荒的農田被集體收回統一經營。那么，當地有多少村(社區)二輪承包以來主要實行集體統籌經營?對此，潮陽區、潮南區農業農村局有關負責人均表示，因各村情況復雜，無法統計面上數據。而記者走訪了當地3個村(社區)，正好是3種不同情況。
周松武回憶，二輪承包時，溪尾周村很多村民不愿種糧，全村僅有幾百畝耕地被大戶承包，其余耕地要動員村民申報，但也只有100來戶零散承包，造成部分農田丟荒。后來有些農戶整理荒地耕作，但并未與村集體簽定承包合同。至于集體經營耕地所占比例，周松武則表示，他2017年才返鄉上任，并不清楚當時的具體情況。
在潮陽區西臚鎮竹林社區，二輪承包以來耕地確以集體統籌經營為主。竹林社區黨委書記黃桂標介紹，整個社區有2000多畝農田，僅100多畝分給幾十戶農民承包經營，其余田地和1500多畝魚塘均由集體統一發包。
潮陽區銅盂鎮肖渡村村民濤叔則告訴記者，進入二輪承包時，全村共800多畝田地，其中60%作為“人口田”分田到戶，40%作為“機動田”由集體發包。他清楚記得，2005年村里調整承包地時，每個村民分得0.132畝土地，他們一家6口共分得0.792畝地。村里原本規定承包田每10年調整一次，但到了2015年卻提出不再調整。去年該村決定確權采用確份額的形式，濤叔不同意，至今未領確權證。
“二輪承包關系較混亂，導致確地的難度非常大。”潮陽區農業農村局一位林姓主任指出，隨著城鎮化建設，不少承包地已改變農用性質，加上私人流轉不規范，很多地塊的“四至”邊界難以厘清。
根據《廣東省農村土地承包經營權確權登記頒證實施方案》，“確地為主、分類施策”是基本原則。該方案明確，在粵東西北廣大農村和珠三角部分未實行股份合作制的村(社區)，要堅持確權確地到戶;珠三角核心區少數“確地”確實有困難的村(社區)，其確權方案必須取得本集體經濟組織成員認可。
圍繞“分類施策”，潮陽區和潮南區有關部門都強調，確權方案由村里開會民主決策，政府不予干涉。周松武則表示，為開展土地確權工作，溪尾周村“兩委”班子召開多次會議討論研究，確權方案最終由村民代表大會表決通過，“程序上沒有問題”。
集體統籌VS家庭經營
種田交租引發爭議 農戶利益如何保障
“歷史問題是一方面。”林主任指出，潮陽區農村人均耕地面積不足0.14畝，人地矛盾十分突出。“在潮汕地區，一戶的承包地就1畝左右，且細碎分散。假如確地到戶，有多少農民會去耕種?如何推動土地流轉、促進規模經營?”他認為，在當前發展適度規模經營的趨勢下，確份額的做法不僅符合當地實際，且更高效科學，“集體統籌經營讓農民從土地里解放出來，直接享受分紅”。
“確份額和確股沒有本質區別，為什么珠三角搞確股不確地比較順利?”林主任指出，集體經濟發展程度是一個重要因素。他舉例分析，潮陽區和平鎮是當地經濟強鎮、工業重鎮，該鎮新和社區在集體經營方面就比較成熟，通過土地和物業出租獲得收入，每年都實現分紅。“你給農民確地，他們也不要。”他認為，在集體經濟發達的村，農民普遍傾向于確份額;確份額阻力較大的村，往往是集體經濟薄弱，農民看不到分紅效益;或是干群矛盾突出，農民不信任干部。
“農民不種地卻希望確地，主要是擔憂土地集中后被村干部隨意操縱。”但林主任認為，確份額實際上讓農民擴大了監督范圍。“全村土地如何經營、收入如何分配，農民緊緊盯著，發現干部偷賣土地就來舉報。”在他看來，無論采取哪種確權形式，關鍵是讓農民的權益得到保障。
部分農民長年堅持耕種，實行集體統籌經營，如何保障這部分農民的經營權?
溪尾周村和肖渡村均發出通知，需要種田的本村村民向集體交租，價格為500元/畝·年。溪尾周村的水伯算了一筆賬，經營1畝多田每年要交700元租金，如果年底分紅人均只有幾十元，一戶分得300-400元，根本抵不了承包租金，“租田種很虧”。
“如今種田成本很高，農民只種三五畝肯定是虧本的，所以才要通過集約化、規?；洜I來提高經濟效益。”周松武強調。他坦言，個別農戶不愿停止耕種，影響了連片招標發包。由于村民普遍反映租金較高，經村民代表大會表決通過，該村針對本村村民調整耕地租金價格，種植水稻、蔬菜等短期作物的租金下調至300元/畝·年，規定每戶可向集體租2畝左右;種植果樹等長期作物的租金底價定為800元/畝·年，有意承包的農戶需通過“三資”平臺競標。周松武稱，截至端午節前，村里已有約50戶向集體租地。
而在長期實行集體經營的竹林社區，過去發包收入全部歸集體，用于公共支出。2017年以來，該社區通過農村集體“三資”平臺招標發包農田和魚塘，租金收入實現分紅，按4：6分配給村集體和村民。目前，農戶種田無需向集體交租，但不參與分紅。因此，對于該村種田的農戶而言，確份額“沒什么影響”。不過，黃桂標告訴記者，竹林社區將開會討論新的方案，從明年起也讓農戶交租、參與分紅。
對于農民的不同意見，林主任建議：“村里要想辦法處理特殊情況。”他表示，應允許長期耕種承包地的農戶自主經營、不參與分紅;若農戶承包地影響連片地塊招標發包，則通過協商、置換等方式妥善解決，“總之，尊重農民的合理訴求”。
(文中受訪村民均為化名)
南方網全媒體記者 肖婉琦 王偉正 跟題編輯 蘇曉璇
專 家 觀 點
土地確權，是關乎農民切身利益的事情，采用哪種確權方式才能從根本上保障農民利益，使農民利益最大化?近日，南方農村報記者采訪了中國人民大學農業與農村發展學院教授孔祥智、中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英、華南師范大學“三農”與城鎮化研究所所長胡靖三位專家，請他們談談各自的觀點。
孔祥智：不得以任何名義剝奪農民的土地承包經營權
關于確份額，孔祥智認為，首先需要探討這一方式的合法性。
“土地承包經營權是農民依法享有的權利。”孔祥智表示，《農村土地承包法》第五條明確規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地，任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利;第二十七、二十八條也分別明確，承包期內，發包方不得收回承包地、不得調整承包地。
堅持確地為主的原則，中央有關部門《關于認真做好農村土地承包經營權確權的登記頒證工作的意見》也表述得很清楚，‘開展土地承包經營權確權登記頒證，是對現有土地承包關系的進一步完善，不是推倒重來、打亂重分，不能借機調整或收回農戶承包地’;‘對農村土地已經承包到戶的，都要確權到戶到地’。
孔祥智指出，
該意見還強調，不得違背農民意愿，行政推動確權確股不確地，也不得簡單地以少數服從多數的名義，強迫不愿確股的農民確股。
孔祥智認為，目前仍在二輪承包期內，農戶承包的地塊可以調整，但承包關系本身不能調整;因此，對已經承包到戶的采取“一刀切”確份額，沒有經過全體村民同意，明顯是錯誤的做法。“即便當地多數村民不種地了，也不能就此統一收回承包地，剝奪少部分農民種地的權利。”
“從村民自治的層面來看，選擇哪一種確權形式是由村里開會民主決定，但不能只滿足于程序。”孔祥智認為，程序只是一個形式，村民的普遍意見才是實質內容。“在一個大村里，村民代表開會，能反映多數村民的意見嗎?村干部有沒有入戶調查民意、給農戶做思想工作呢?而且，村民代表要由村民推選出來，不能指定。”
他指出，
如果確份額的方案確實得到了村民的普遍認可，而且上報鄉鎮和縣級農業主管部門后獲得批準，就尊重村民自治而言無可非議;但只要有村民反對確份額、還想種地，哪怕是極少數，也應該滿足他們的要求。
“如果已經承包到戶，農民耕種承包地要交什么租金呢?”針對部分村實行集體統籌經營后讓農民交租種地的問題，孔祥智認為，正確的做法是，允許農民繼續無償耕種原來的承包地，經營面積多出承包地的部分才需要向集體交租金；至于租金定價多少，要通過協商來解決。
在孔祥智看來，去年底全國人大常委會修訂了《農村土地承包法》，實際上是要增強對農民土地承包經營權的保護。
隨著農村土地經營方式的發展，相當一部分的村集體，或許背靠鄉鎮、縣政府的支持，通過各種方式剝奪農民的權利，這肯定是不對的。修法就是要防止因轉變經營方式而剝奪農民權利的現象。《物權法》規定，土地承包經營權屬于用益物權，是物權的一種，任何名義都不足以剝奪農民這一權利。
“土地經營方式的變革，肯定要有一個緩慢的過程，不能急于求成。”孔祥智主張市場化的方式，比如農民自愿將土地經營權流轉給村集體，由集體統一經營;或者成立土地股份合作社，讓不愿意種地的農民以土地經營權折股入社，愿意種地的仍然自己耕種。“不管采取哪種方式，總是要進行土地整理。由于土地整理后生產率得到提高，以市場化的方式，農民大多愿意協商配合整理。”他強調，“總之，不能以行政化方式簡單粗暴地推進。”
胡靖：確份額可降低交易成本
胡靖認為，今年政府工作報告提出——“更好發揮中央和地方兩個積極性，尊重基層和群眾首創精神，為地方大膽探索提供激勵、留足空間”。因此，在堅持“確地為主”的中央精神之外，也應客觀看待確地到戶的優勢與問題，同時承認確份額的合理性。
“家庭承包經營制度發展到現在，一方面保障了村民的權利，另一方面也確實導致了村莊土地的細碎化，某種程度上破壞了土地資源的結構性和整體性。而土地一定要具備規模性和結構性，才能產生良好的農業效益，才能引領農民走出貧困。”
胡靖指出，習總書記最近在《求是》發表的重要文章《把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手》明確提到，當前和今后一個時期，要突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展，賦予雙層經營體制新的內涵，不斷提高農業經營效率。
“其中，家庭農場區別于小農戶的關鍵就在于規?；@是降低農業經營成本的關鍵。而在我國，家庭農場一般要達到30畝以上，才可能戰勝機會成本、產生規模效益。目前潮汕地區戶均承包地僅1畝左右，這種小規模家庭經營很難產生效益，農民要么自給自足，要么撂荒。”
“為了解決承包地的細碎化問題，很多地方努力引導農戶流轉土地經營權，但一直效果不佳、流轉不暢。”胡靖解釋，比如在潮汕地區，流轉100畝土地可能涉及幾十戶農民，挨家挨戶談判的交易成本非常昂貴，只要有幾戶農民不同意，就無法實現規模化流轉，細碎化的村莊土地僵局就無法打破。”
這就是確地到戶的一個弊端，它有調動農民積極性的一面，但更有加重村莊內交易成本、治理成本的另一面。因此，應該承認確份額的合理性，鼓勵大膽探索。
胡靖指出，留守在村里的務農農民，往往是比外出務工村民更加弱勢的一個群體，而承包地可以提供最基本的生存保障、就業保障，因此，這部分農民的訴求與擔心可以理解。但這種確地的訴求完全可以在合作社或新型集體經濟的框架內得到解決。
“比如，實行集體統籌經營，可將部分耕地無償發包給小農戶耕種，但只限于種水稻等糧食作物，主要是為了保障全村的糧食安全。但其它耕地需要規?；?、結構化發包給專業戶、農場主，用以種植高附加值農作物，由此通過高租金解決集體收入的問題。如果有1000畝規?；?、結構化發包，每畝收取1000元租金，則有100萬的集體收入，這不是小數目。村民可憑成員權共同分享。”
在村集體收入分配方面，胡靖提出，其實應淡化村民分紅、強化村莊福利。
“農村改革與發展的重點，應該是村內務農農民的權益。村集體可以給這部分村民提供更多公共福利，如幼兒園、衛生站、健身房、娛樂室等村莊福利，它們可以極大地減少村民的貨幣負擔，增加村民福祉。而且村莊福利是不能交易的，不是村民的財產權。”
胡靖最后總結道，土地確權確份額，可以降低交易成本，這是改革可以探索的方向;但同時也需要充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，完善村莊治理，不斷清除腐敗、懶政現象，徹底消除村民的擔憂。
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