2016年12月26日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)于創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入具有重大意義。《意見(jiàn)》要求各省力爭(zhēng)用3年左右時(shí)間基本完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，5年左右時(shí)間基本完成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。其實(shí)早在上世紀(jì)80、90年代，出于工業(yè)發(fā)展成規(guī)模用地的需要，沿海地區(qū)就已經(jīng)紛紛成立股份合作社[①]，并于21世紀(jì)初實(shí)施股份合作制改革。G省S市于2002年開(kāi)始在全市范圍內(nèi)推行股權(quán)“生不增、死不減”的股份合作制改革，截止到現(xiàn)在已實(shí)施了16年，同時(shí)伴隨的是圍繞股權(quán)固化上訪、訴訟事件頻繁發(fā)生。本文以S市為例，分析股權(quán)固化對(duì)股權(quán)糾紛的作用機(jī)制，并提出相應(yīng)的政策建議，為中西部地區(qū)開(kāi)展集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
一、S市農(nóng)村股份合作制改革基本情況
（一）股份合作制改革辦法出臺(tái)
20世紀(jì)80—90年代，“珠三角”地區(qū)因承接香港產(chǎn)業(yè)向大陸轉(zhuǎn)移需要成規(guī)模使用土地，由于自然村(組、社)和行政村在土地占有和開(kāi)發(fā)上具有不同權(quán)限，農(nóng)村紛紛成立股份合作社為內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)社、經(jīng)聯(lián)社，發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”工業(yè)。2002年，S市開(kāi)始在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一推行以“生不增死不減”股權(quán)固化為核心的股份合作制改革。具體而言，即以行政村或自然村為單位組建股份合作經(jīng)濟(jì)組織，將土地、廠房等集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)量化折股，再將股份劃分為集體股和個(gè)人股進(jìn)行分配。其中，個(gè)人股實(shí)行股權(quán)固化，即股權(quán)確定之后不再隨人口增減發(fā)生變動(dòng)。
截至目前，該辦法已實(shí)施了16年，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系和促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但股權(quán)固化要求導(dǎo)致的矛盾也開(kāi)始顯化，與此相關(guān)的上訪、訴訟案件大量發(fā)生。
（二）股份合作制改革的執(zhí)行情況
2002年，S市政府出臺(tái)《關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制改革的實(shí)施辦法(試行)》。根據(jù)這份文件的精神和要求，S市推行統(tǒng)一的“生不增死不減”股權(quán)固化的股份制改革模式。具體而言，即以行政村為單位組建股份合作經(jīng)濟(jì)組織，清產(chǎn)核資和資產(chǎn)量化折股后，可劃分為集體股和個(gè)人股，個(gè)人股實(shí)行股權(quán)固化，之后不再隨人口增減發(fā)生變動(dòng);全市用2-3年時(shí)間完成改革。到2006年底，全市3076個(gè)村民小組中，69%的村民小組按“生不增、死不減”的原則固化股權(quán);21%的村民小組未完全固化，以5年或10年為一個(gè)周期調(diào)整股東;10%的村民小組未實(shí)行股份合作制改革[②]。
（三）股份合作制改革引起的矛盾
但近年來(lái)，隨著土地增值、集體經(jīng)濟(jì)收益的快速增加，股權(quán)糾紛問(wèn)題凸顯，集體上訪、越級(jí)上訪以及相關(guān)的訴訟案件逐年增多，已對(duì)基層穩(wěn)定、股份合作經(jīng)濟(jì)組織的可持續(xù)發(fā)展形成挑戰(zhàn)。分析發(fā)現(xiàn)，股權(quán)糾紛主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
土地征占是主要導(dǎo)火索。農(nóng)業(yè)用地被征占轉(zhuǎn)為工業(yè)用地或商業(yè)用地，就會(huì)導(dǎo)致股民與非股民之間的收益差距突然放大，引發(fā)原本未提出異議的非股民要求確認(rèn)其成員資格。如果涉及訴訟，通常以系列案、串案形式爆發(fā)。以S市Z村為例，Z村2003年開(kāi)始實(shí)施股權(quán)固化，2011年村內(nèi)320畝土地被輕軌建設(shè)征收，賠償款數(shù)額巨大。2013年，150多名“外嫁女”向所在的區(qū)辦事處提出申請(qǐng)，要求分配股權(quán)。
糾紛主體、內(nèi)容多元復(fù)雜。2011年，S市第一人民法院以行政訴訟的方式受理了第一件外嫁女糾紛案件，此后逐年遞增，2016年增加至160件，占S市第一法院全年總受理案件的21%。糾紛群體也從最初的外嫁女，擴(kuò)展到外嫁女子女、外來(lái)媳婦、入贅男、定居國(guó)外的人員、自理口糧戶[③]等，甚至一些“空掛戶”也躍躍欲試。糾紛內(nèi)容從股權(quán)分紅延伸到宅基地分配、社會(huì)保障、村委會(huì)選舉等，已經(jīng)遠(yuǎn)超出法律體系能解決的范疇。
上訪、訴訟為主要方式。當(dāng)法律層面無(wú)法支持其有關(guān)訴求時(shí)，糾紛群體通常會(huì)采取不斷到各級(jí)各部門(mén)纏訪、鬧訪的方式向政府施壓。以S村為例，2014年底，31名股東被法院駁回享受全股的訴求后，2015—2017年期間不斷到區(qū)、市信訪部門(mén)上訪，并于十九大召開(kāi)前圍繞股權(quán)問(wèn)題到省信訪局上訪。
目前來(lái)看，股權(quán)糾紛尚未得到有效解決，有的地方和領(lǐng)導(dǎo)甚至因?yàn)檗r(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)收益分配的糾紛問(wèn)題而將“個(gè)人化”作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的方向。他們將矛頭指向股份合作經(jīng)濟(jì)組織，認(rèn)為股份合作經(jīng)濟(jì)組織是村民上訪的主要對(duì)象，如果組織解散，矛盾自然隨之消失。
二、股權(quán)糾紛的制度和經(jīng)濟(jì)誘因
為了滿足工業(yè)發(fā)展的用地需要，S市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自上世紀(jì)90年代起便由地方政府和村級(jí)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理土地，村民依照股權(quán)分享土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”增值收益。值得重視的經(jīng)驗(yàn)是：由于各地的資源條件差異客觀存在，股份合作制在推行之初政府僅承擔(dān)指導(dǎo)責(zé)任，并不干涉農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)聯(lián)社這兩級(jí)產(chǎn)權(quán)主體在資產(chǎn)處置上的自主權(quán);股東資格認(rèn)定、股份配置和調(diào)整等村內(nèi)財(cái)產(chǎn)關(guān)系安排，主要由擁有集體資產(chǎn)所有權(quán)的村社自主決定;在此基礎(chǔ)上形成群眾、村級(jí)組織和基層政府三方“在地化”地分享集體資產(chǎn)收益的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，并據(jù)以形成有效治理。當(dāng)時(shí)的政府置身事外，無(wú)論是在成員之間還是在村社兩級(jí)之間，股權(quán)矛盾確實(shí)較少。可以說(shuō)，這種順應(yīng)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化城鎮(zhèn)化需求的對(duì)土地價(jià)值化及其收益分配的制度改進(jìn)，結(jié)果是多方共贏的。
現(xiàn)在面臨的麻煩主要是，一些來(lái)自村社“外部”的強(qiáng)制性制度供給和環(huán)境變化相互銜接，有意無(wú)意地為一部分尋找制度漏洞而借此從小資躍升為中產(chǎn)的利益群體提供了正規(guī)制度依據(jù)：一是，各利益部門(mén)在加快立法的壓力下普遍照搬西方法律制度，為一部分群體提供了尋求超額機(jī)會(huì)收益的法律依據(jù);二是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“生不增死不減”被發(fā)達(dá)地區(qū)照搬造成的股權(quán)固化，客觀上放大了上訪上訟者的可能收益，同時(shí)降低了其機(jī)會(huì)成本;三是，同期國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)快速城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)泡沫化等外部宏觀變化，導(dǎo)致珠三角土地大幅度升值，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)收益暴增，形成對(duì)投機(jī)型、牟利型上訪的過(guò)度激勵(lì)。以上三種因素疊加，導(dǎo)致股權(quán)糾紛大量發(fā)生。
（一）法律修訂直接干涉集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的權(quán)利
在缺失農(nóng)村土地法和集體資產(chǎn)法等“母法”的條件下，司法部門(mén)和地方政府(準(zhǔn)政府部門(mén))做出了有關(guān)股東資格認(rèn)定的法律和法規(guī)調(diào)整。主要有兩點(diǎn)。一是G省于2006年開(kāi)始實(shí)施新的《農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織暫行規(guī)定》，提出“戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的，......屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”，這相當(dāng)于以政府令的形式改變了經(jīng)濟(jì)組織成員(股東)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，直接規(guī)定有戶籍就“應(yīng)該”擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股東身份。二是同期修訂后的《婦女權(quán)益保障法》新增規(guī)定，強(qiáng)調(diào)婦女經(jīng)營(yíng)性收益和財(cái)產(chǎn)性收益等權(quán)益不受婚姻狀況影響。
這兩個(gè)法規(guī)疊加，客觀上“制造”出了一批已經(jīng)離婚或外嫁、傳統(tǒng)上不屬于村社組織成員，但戶籍尚未遷出村社的“特殊群體”。法律對(duì)弱勢(shì)群體的保障強(qiáng)度提高，當(dāng)然是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn);但在現(xiàn)實(shí)中，卻不期然演變?yōu)椴糠植⒉蝗鮿?shì)的特殊群體利用其造成的訴訟條件成為“強(qiáng)勢(shì)群體”低成本牟利的工具。
（二）股權(quán)固化改革為股權(quán)糾紛提供了“過(guò)度激勵(lì)”
政府推進(jìn)的股權(quán)固化改革使得股權(quán)收益永久化，放大了部分群體的潛在收益。S市于2002年在全市范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村股份合作制改革，截至2006年年底，全市69%的村民小組股權(quán)完全固化，大多屬于工商業(yè)較發(fā)達(dá)、集體經(jīng)濟(jì)收入較高的地區(qū)。而股權(quán)固化，意味著一旦確定了股東身份，即對(duì)應(yīng)著擁有了一份永久獲得股份收益的權(quán)利：不僅生前享受，死后還可以由子女繼承。
從結(jié)果看，股權(quán)固化制度如同一個(gè)杠桿，放大了股東身份差異帶來(lái)的股權(quán)收益差別，股權(quán)變成了特殊群體競(jìng)相低成本爭(zhēng)取的“唐僧肉”，對(duì)牟利型上訪提供了過(guò)度的利益激勵(lì)。
（三）土地超常升值造成機(jī)會(huì)收益大幅度增加
國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和快速城鎮(zhèn)化拉動(dòng)土地大幅度升值，這也是股權(quán)收益增加的原因之一。20世紀(jì)90年代末在東亞金融危機(jī)的壓力之下，中國(guó)政府通過(guò)國(guó)債投資進(jìn)行了大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);21世紀(jì)以來(lái)則繼之以新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略投資。基礎(chǔ)設(shè)施大幅度改善和不斷膨脹的金融資本助推城市化步伐加快和房地產(chǎn)泡沫泛濫，導(dǎo)致農(nóng)村土地連番升值。土地一旦被征，每個(gè)股東的分紅相當(dāng)于一年甚至幾年的正常勞動(dòng)所得。
在征地所涉村社，通過(guò)上訪、申訟爭(zhēng)取股東資格不僅成為一種可資謀利的手段，還會(huì)因“示范效應(yīng)”而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，而且因?yàn)闈撛谑找骘@著而往往是以系列案、串案形式爆發(fā)。比如，2013年，150多名外嫁女及其子女向石岐區(qū)辦事處提出申請(qǐng)，要求所在的張溪經(jīng)聯(lián)社對(duì)其全額配股，導(dǎo)火索就是2011年張溪經(jīng)聯(lián)社所在村因修建輕軌被征用土地320畝。在維穩(wěn)體制壓力下，政府部門(mén)的工作頻陷被動(dòng)，常用的看訪、勸訪、截訪等手段不僅成本高、成效微，甚至導(dǎo)致了“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。
三、股權(quán)糾紛背后的“制度錯(cuò)配”
上述制度變遷給S市農(nóng)村帶來(lái)大量股權(quán)糾紛的原因之一，在于村社外部的制度供給者罔顧廣大農(nóng)村地區(qū)“發(fā)展不平衡不充分”的客觀情況，將照搬自西方的法律制度以及其他地區(qū)的制度經(jīng)驗(yàn)一刀切、甚至違憲地強(qiáng)加于農(nóng)村，破壞了農(nóng)村社區(qū)自主決定內(nèi)部經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)利，連帶弱化了村社的自主治理能力，遂使原來(lái)可以由村社內(nèi)部處置的股權(quán)糾紛問(wèn)題成為地方維穩(wěn)的頭號(hào)難題。具體分析如下：
（一）法理錯(cuò)用：城市公民管理制度和農(nóng)村成員認(rèn)定之間的錯(cuò)配
20世紀(jì)80-90年代異軍突起的農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中，在法律建設(shè)明顯滯后于改革開(kāi)放的條件下，農(nóng)戶以土地入股由集體統(tǒng)一組織開(kāi)發(fā)，進(jìn)而形成“以土地為中心的社區(qū)股份合作制”，兼有以資產(chǎn)入股的工商業(yè)合伙性質(zhì)和社區(qū)合作性質(zhì)，經(jīng)聯(lián)社也在一定程度上成為了兼具產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性和農(nóng)民社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性的混合型組織，若注冊(cè)為股份制公司，則章程中往往綜合體現(xiàn)《公司法》和《村民委員會(huì)組織法》兩種制度內(nèi)涵。
但其實(shí)很多照搬西方的法律并不適用于變革中的中國(guó)，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社區(qū)，農(nóng)民基于其成員身份無(wú)償占有一份集體土地，這是土地革命的制度成果。在此后半個(gè)多世紀(jì)的村社土地分配中，成員權(quán)都是基礎(chǔ)。“家庭承包制”改革以來(lái)，土地依農(nóng)戶家中人口多少分配到戶，仍表明地權(quán)是成員權(quán)所派生出來(lái)的。在村組可以對(duì)農(nóng)戶占有的土地進(jìn)行常規(guī)調(diào)整的時(shí)期，基本不存在地權(quán)與成員權(quán)分離的矛盾;在村社能夠自我調(diào)整股權(quán)配置的時(shí)期，依據(jù)土地多少而形成的股權(quán)，也不存在與成員權(quán)相分離的問(wèn)題。生活在城市的外部主體以戶籍和戶口冊(cè)為標(biāo)準(zhǔn)的成員身份認(rèn)定，因不涉及集體資產(chǎn)，所以具有清晰明確、易于管理和操作的優(yōu)點(diǎn)。但若將城市公民管理制度用于農(nóng)村成員認(rèn)定，則和基層實(shí)踐存在偏差。根據(jù)“權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一”的原則，即使戶口在本社，也未必在地化生產(chǎn)、生活;未對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展和社區(qū)治理產(chǎn)生影響或作出貢獻(xiàn)的外部主體，在無(wú)法明確界定義務(wù)，更難以有效監(jiān)督其是否履行義務(wù)的現(xiàn)實(shí)約束下，不宜允許其干預(yù)村社具體事務(wù)。
（二）制度錯(cuò)配：“生不增、死不減”的土地制度改革經(jīng)驗(yàn)不適用于股權(quán)制度
農(nóng)民承包土地“生不增死不減”的改革經(jīng)驗(yàn)本源于1987年國(guó)務(wù)院批復(fù)的貴州省湄潭縣土地制度的改革試驗(yàn)，中央政府接受這項(xiàng)政策建議并向全國(guó)推廣的目的，原本也在于幫助欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定土地使用權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，以形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生農(nóng)業(yè)的規(guī)模收益。這項(xiàng)產(chǎn)生于欠發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)的政策恰恰不適用于高度發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)。
就邏輯前提來(lái)看，在農(nóng)業(yè)地區(qū)推行耕地承包權(quán)“生不增死不減”，隱含的一個(gè)前提是城鎮(zhèn)化將替農(nóng)業(yè)吸納大部分就業(yè)。而珠三角本來(lái)工業(yè)化已經(jīng)吸納過(guò)量外來(lái)人口、城鎮(zhèn)化早就居于全國(guó)前列，人口轉(zhuǎn)移的空間極小。就政策目標(biāo)來(lái)看，“生不增死不減”是要促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率;而珠三角早已通過(guò)因地制宜的多樣股份合作制，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模集中和開(kāi)發(fā)!而且，后者更符合“構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”、“效率優(yōu)先、兼顧公平”等中央要求。更何況，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，和發(fā)達(dá)地區(qū)的土地資本化開(kāi)發(fā)的價(jià)值化股權(quán)，二者所對(duì)應(yīng)的收益遠(yuǎn)不在同一量級(jí)上!在S市，固化制度在以農(nóng)業(yè)用地發(fā)包收入為主的村反而難以推行，越是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，越傾向于總地租的社會(huì)化分配。制度錯(cuò)配的結(jié)果是股權(quán)糾紛大量發(fā)生，基層治理嚴(yán)重劣化。
（三）程序錯(cuò)置：尚未理順村社內(nèi)部財(cái)產(chǎn)關(guān)系就高價(jià)征地，為機(jī)會(huì)主義行為提供過(guò)度經(jīng)濟(jì)激勵(lì)
征地補(bǔ)償款是農(nóng)村一塊巨大的短期機(jī)會(huì)收益。在村內(nèi)股份制度并非完全理順、外部法律和制度侵蝕村莊自主性的條件下，突然出現(xiàn)的巨大利益，誘發(fā)一部分群體去機(jī)會(huì)主義地“賭”這份機(jī)會(huì)收益，以期完成自己從小資產(chǎn)階級(jí)向中產(chǎn)階級(jí)的身份躍升，而這個(gè)過(guò)程在現(xiàn)有的法規(guī)框架下又是成本極低的!土地開(kāi)發(fā)雖然經(jīng)濟(jì)收益極高，但如果不先內(nèi)部理順?lè)峙潢P(guān)系，則由此導(dǎo)致的治理成本和社會(huì)成本極其高昂，特別是在“壓力型維穩(wěn)”、重堵不重疏的工作機(jī)制之下，非常容易使矛盾進(jìn)一步升級(jí)或者擴(kuò)大化。
（四）經(jīng)驗(yàn)比較：家庭承包制第一階段的治理績(jī)效顯著優(yōu)于第二階段
家庭承包制的第一個(gè)20年里，村組可以依據(jù)農(nóng)戶家庭人口變化對(duì)其占有的土地進(jìn)行常規(guī)調(diào)整。在這個(gè)時(shí)期，即使有個(gè)別矛盾，因村社能夠自我調(diào)整財(cái)產(chǎn)分配，幾乎不存在矛盾外化成維穩(wěn)事件的難題。其中的內(nèi)在機(jī)制在于符合政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理：這種所有者自主的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，決定了所有者對(duì)內(nèi)自主的治理結(jié)構(gòu)，因?yàn)榱贾我欢ㄊ窃诙嘣?dòng)之中才能構(gòu)建的。
矛盾激化并且造成維穩(wěn)困境，主要發(fā)生在第二個(gè)承包期提出“生不增死不減”以后。2002年推出股權(quán)固化，外部主體如果僅憑法律規(guī)定就能獲得一份股權(quán)，意味著無(wú)需投入勞動(dòng)或任何成本就擁有了一張可以永久獲取集體經(jīng)濟(jì)組織收益的憑證，村組集體財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失導(dǎo)致治權(quán)缺失，不僅侵蝕集體資產(chǎn)的“牟利型”上訪大量出現(xiàn)，鄉(xiāng)村基層的治理結(jié)構(gòu)也趨于劣化。
相比之下，在S市只要是集體組織仍然對(duì)股權(quán)做調(diào)整的村社，大部分仍然維持村內(nèi)事務(wù)的有效治理。無(wú)論是每年調(diào)整還是3—5年調(diào)整，不穩(wěn)定案例都相對(duì)較少。若從全國(guó)農(nóng)村看，凡屬集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、雖然做股但沒(méi)搞股權(quán)“生不增死不減”、仍然有權(quán)自主決定收益分配的鄉(xiāng)村，也都幾乎沒(méi)有上訪。
四、政策建議
本文認(rèn)為，2002年推行的股份合作制改革，各村實(shí)施情況不一，形成多種股權(quán)形式，客觀上是由鎮(zhèn)區(qū)之間經(jīng)濟(jì)“發(fā)展不平衡不充分”所決定的。因此，深化農(nóng)村股份合作制改革，仍要正視發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間“發(fā)展不平衡不充分”的主要矛盾，秉持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，實(shí)現(xiàn)因地制宜的差異化發(fā)展。
尤其是當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、一二三產(chǎn)融合的背景下，大量政府資源、工商資本注入農(nóng)村，中西部地區(qū)的土地、山林等此前被嚴(yán)重低估的資源將獲得重新定價(jià)的機(jī)會(huì)，至少一些城郊村在短期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生極高的變性收益。因此對(duì)中西部地區(qū)而言，需延續(xù)不搞一刀切的優(yōu)良傳統(tǒng)，謹(jǐn)慎實(shí)施股權(quán)固化。綜合考慮各方訴求，我們提出的政策建議如下：
第一，憲法保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)及民主管理的精神要嚴(yán)格落實(shí)。無(wú)論法律修訂還是股權(quán)糾紛問(wèn)題的處理，首先應(yīng)體現(xiàn)憲法關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行民主管理的規(guī)定，外部主體減少干預(yù)。按照憲法，應(yīng)該尊重村社內(nèi)部對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)和收益分配權(quán)等權(quán)利配置的意見(jiàn)，由集體內(nèi)部自主處置集體財(cái)產(chǎn)及收益關(guān)系。堅(jiān)持民主決策，提升基層組織力，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、村民自治良性互動(dòng)，構(gòu)建“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。
第二，循序推行股權(quán)多元化改革對(duì)應(yīng)多方面的制度和權(quán)益訴求，降低機(jī)會(huì)主義者的股權(quán)收益預(yù)期。比如，國(guó)家投入做干股，但避免將國(guó)家投資收益量化到人，其收益主要用于生態(tài)補(bǔ)償、基本農(nóng)田保護(hù)等公益事業(yè)，這一做法廣泛存在于日本、韓國(guó)及中國(guó)臺(tái)灣的農(nóng)村社區(qū)綜合性合作經(jīng)濟(jì)組織中。集體股分紅首先用于共享經(jīng)濟(jì)，滿足村集體的公共設(shè)施和福利性開(kāi)支;此外若還有盈余，可將一部分集體股轉(zhuǎn)為承擔(dān)一定投資風(fēng)險(xiǎn)的集體投資股;地理位置優(yōu)越、發(fā)展前景較好的集體經(jīng)濟(jì)組織還可以考慮將集體投資股溢價(jià)出售，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員出資配股，形成內(nèi)部融資，破解珠三角普遍存在的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)困境。
第三，成員股堅(jiān)持人權(quán)、地權(quán)、責(zé)任權(quán)三分離的原則，設(shè)立土地股、人頭股和責(zé)任股，增設(shè)投資股，以此滿足成員變動(dòng)的需求。土地股增減變化可隨國(guó)家農(nóng)業(yè)政策、土地政策變動(dòng)而變動(dòng);人頭股體現(xiàn)村社成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)占有關(guān)系，可分為一股、半股，也可分為以個(gè)人為單位享受一股和以家庭為單位享受一股;責(zé)任股反映成員對(duì)于村社事務(wù)的參與情況和對(duì)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)情況，可以參照上海市的股份制改革經(jīng)驗(yàn)，以農(nóng)齡作為衡量標(biāo)準(zhǔn);投資股可以“認(rèn)繳股本金”或“設(shè)立投資風(fēng)險(xiǎn)股”的形式，以出資作為一種承擔(dān)義務(wù)、獲取收益的約束機(jī)制。
第四，社會(huì)福利同收益分紅相分離。S市部分村莊采用社會(huì)社會(huì)福利同收益分紅捆綁的形式，享有股權(quán)的村民可以同時(shí)享受福利和分紅，不享有股權(quán)的村民則二者皆無(wú)。本文認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織提供的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)福利應(yīng)體現(xiàn)普惠性，均等化地提供給內(nèi)部成員;股份分紅則應(yīng)成員的具體情況體現(xiàn)差異性。社會(huì)福利同收益分紅相分離同樣可以弱化股權(quán)收益對(duì)股東資格認(rèn)定的過(guò)度激勵(lì)。
第五，征地前完善補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建多層次土地保障體系。集體土地大多采用招拍掛的形式出售，賠償款是土地未來(lái)的長(zhǎng)期收益在當(dāng)期的一次性變現(xiàn)，于是，分紅激增成為引發(fā)股權(quán)糾紛的導(dǎo)火索。課題組在其他地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，征地前設(shè)置好多種補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建可持續(xù)的多層次土地保障體系，解決好被征地農(nóng)民的未來(lái)生計(jì)問(wèn)題，是消除大規(guī)模社會(huì)征地沖突的關(guān)鍵。比如，蘇州工業(yè)園區(qū)在征地中，先后采取了貨幣安置、就業(yè)安置、相結(jié)合、公積金制度、城鄉(xiāng)社保并軌等多種形式;北京市昌平區(qū)的鄭各莊村在征地補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)中，村民和村集體均可參與到企業(yè)長(zhǎng)期的收益分配。總之，政府在征地之前，理順村社內(nèi)部關(guān)系，既可消除農(nóng)村沖突爆發(fā)的潛在因素，也能讓政府贏得在實(shí)際征地中的主動(dòng)權(quán)。
注釋?zhuān)?/p>
[①] 地方政府和村級(jí)組織通過(guò)各種靈活機(jī)制將土地資源整合到一起，統(tǒng)一建廠、統(tǒng)一出租、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配。村民按交出的土地獲得相應(yīng)的股權(quán)，據(jù)此分享土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”增值收益;基層政府在幫助外來(lái)資本減少交易成本的同時(shí)，也在相當(dāng)規(guī)模的集體租金中獲得了較大收益。
[②] 如無(wú)特殊說(shuō)明，本文所使用的數(shù)據(jù)和案例均為實(shí)地調(diào)研所得。
[③] 上世紀(jì)80年代，國(guó)家為了加快城市建設(shè)，把農(nóng)村的一部分剩余勞動(dòng)力以招工的形式招到城里，但是和城市居民有一定區(qū)別。農(nóng)民交一定的錢(qián)，可以把戶口遷到城鎮(zhèn)，但跟城市居民享受的待遇也不同，在城市只有務(wù)工讀書(shū)的權(quán)利，國(guó)家不配糧，繼續(xù)耕種村里分配的土地養(yǎng)活自己，這部分人被稱為“自理口糧戶”。
【溫鐵軍，中國(guó)人民大學(xué)可持續(xù)發(fā)展高等研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師;劉亞慧、唐溧，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生;董筱丹(通訊作者)，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。本文摘自《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。】
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