摘 要 基層社會治理中自治、法治與德治是可以結合而且必須結合的。自治是法治與德治的基礎，法治是自治與德治的邊界和保障，德治是較高追求，德治以自治與法治為基石，并對自治與法治形成有力補充。“三治”各有側重，有優先次序，但更需要同時發力、交織前進，以能發揮“三治”結合的“乘數效應”。“三治”結合并非自治、法治與德治的簡單相加和組合，而要把它視作一個有機整體。這要求“三治”建設在組織架構上堅持整體論，摒棄還原論;在治理邊界上處理好政府統籌和基層社會探索之間的緊張關系，發揮政府助長和能促作用;在治理載體上因地制宜、自主探索，尋找彰顯自治活力、法治精神和德治正氣的有效載體。同時，還要發揮社會力量的“點睛”作用，將這些要素激活，使社會運轉起來。
關鍵詞 自治 法治 德治 基層社會治理
作 者 郁建興，浙江大學公共管理學院教授(浙江杭州 310058);任杰，浙江大學公共管理學院博士研究生(浙江杭州310058)。
一、自治、法治、德治的內涵
（一）自治
中國向來有基層自治的傳統。在中國古代，皇權基本局限在縣級以上行政管理和行政的治理，縣以下官僚機構的影響力十分有限，費孝通先生將這種治理格局稱為“雙軌政治”。20世紀末，溫鐵軍進一步將之概念化為“皇權不下縣”。溫鐵軍認為，歷史上由于政府征收農業稅費的成本太高，自郡縣制以來，政權只設到縣一級，農村基層長期維持“鄉紳自治”。秦暉進一步將這種治理格局完整概括為“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。實際上，自秦以降，地主和農民都成為統一的“編戶齊民”，家戶成了主要生產單位，農民和政府的主要聯系就是稅收，所謂“納完糧，自在王”。
中國傳統鄉村自治的存續，在很大程度上得益于家戶制度傳統和儒家意識形態影響。在中國古代，家庭既是社會單位和經濟單位，同時還是“政治責任單位”(比如家族連坐)。與之相對應，榮耀也是“一人得道、雞犬升天”。正是因為這種家戶制特點，國家治理無須下鄉直接管理。另一方面是儒家意識形態的教化作用。儒家文化講求“尊卑等級”“三綱五常”等，這些理念滲透到傳統中國家戶制中，成為“家訓”“族規”的重要組成部分，這種權威和秩序的內生性具有強大的自治和穩定力量。
隨著中國緩慢進入現代社會，現代性的侵蝕導致基層社會逐漸從“固態的現代性”過渡到所謂“流動的現代性”。社會結構中的高度平衡，即人們居住在一套規范、傳統和制度相對穩定環境中的狀態被打破，人們生活在碎片化的、離散的、不穩定的，且往往充滿矛盾的社會中，這就是“流動的現代性”的世界。
首先，現代性的侵蝕使基層社會家戶制和儒家傳統發生了重大變化。家戶融社會、經濟和政治于一體的地位瓦解，基層社會的個體化、原子化傾向凸顯。同時，儒家傳統的“三綱五常”受到現代平等、自由等觀念沖擊而顯得格格不入，儒家傳統作為意識形態的教化作用大大削弱。在這樣的背景下，傳統基層社會依靠“無為而治”實現穩定的根基受到挑戰。
更為重要的是，“流動的現代性”沖擊了傳統基層宗族社會、熟人社會的格局，代之以市場經濟、“半熟人社會”甚至“陌生人社會”。在這一背景下，傳統“無為而治”變得不合時宜，迫切需要與現代性相適應的現代基層治理制度。
中華人民共和國成立后，國家政權不僅重組了鄉村政治生活和精神生活，而且控制農產品的生產、交易和分配。農民自主權被嚴格限制在極狹窄的空間內。改革開放以后，家庭聯產承包責任制使農民成了自主經營的主體，農民自主空間都得到空前釋放，村民自治制度在這一背景下發端于中國農村自發的民主實踐。1980年，廣西宜州合寨村出于社會治安管理的迫切需要，農民自發組建了一種全新的治理共同體——村民委員會。這一做法迅速受到中央肯定。1982年，村民委員會和居民委員會以“基層群眾性自治組織”的身份被寫入憲法，成為國家根本大法規定的正式制度。1998年，全國人大常委會通過了《村民委員會組織法》，規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。這標志著我國以村民權利為本位的基層群眾自治制度正式建立。
但是，在基層自治制度的具體實施中，我們過去多將之理解為民主選舉，而較少關注民主決策、民主管理、民主監督，即“四個民主”發展不平衡。就此而論，村民(居民)自治制度是不自足的，它實現的可能是低質量、低水平的自治。當前，我們迫切需要擴大基層群眾自治的范圍，它不僅是民主選舉，而且包括民主決策、民主管理、民主監督，包括群眾自我管理、自我教育、自我服務、自我提高等一系列內容。十九大報告提出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，在“自治”后面增加“法治”與“德治”，這就向提升基層社會自治水平提出了新的更高要求。
（二）法治
法治指法律主治。中國古代也有依法律而統治，但古代的“法治”內涵與現代法治大為不同。中國古代的“法治”是君主統治天下的工具，是皇帝意志的反映，為統治者服務。現代意義上的法治起源于西方，是現代民主政治的產物。現代意義上的法治意味著法律至高無上，人人皆受法律統治而不受任性統治，任何人和組織都無僭越法律之權力。
1997年黨的十五大正式提出“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略”，2014年十八屆四中全會首次以全面推進依法治國為主題，明確了建設社會主義法治國家的基本方略和戰略目標。至此，法治的概念已經比較清楚。但值得注意的是，法治之于基層社會治理的意義，需明確三層重要內涵。
首先，基層社會治理中的法治必須遵守法律條文，但它更重要的是指法的精神，是指包括村規民約在內的一整套規則體系。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出：“人受氣候、宗教、法律、施政原則、先例、習俗等多種因素的支配，其結果是由此形成了一種‘普遍精神’……只要民族精神和政體不相違背，立法者就應該尊重這種民族精神。”由此可見，基層社會治理中的法治主要是一種群眾共識，它不必然追求成文法意義上的普遍性，反而強調每個自治單位的特殊性、差異性和自主性。基層社會的法治之路，必須注重利用中國本土的資源，注重中國法律文化的傳統和實際。只有充分凝聚農民意志的法律和共識，才能在基層社會發揮法治精神的效力。
其次，法治的另一頭必須體現對基層政府行為的制約。就中國目前基層社會治理現狀而言，這一層內涵和法治作為調節人與人之間的關系同等重要，甚至更為重要。自村委會產生以來，這一基層群眾自治組織承擔了大量行政職能，成為“第六微型政府”或“五級半政府”。據不完全統計，國家法律賦予村委會的法定職能竟達100多項。村委會行政化傾向嚴重，村委會的自治功能被淡化，村民自治被“懸空”，甚至一度被有的學者宣告“自治已死”。更有甚者，20世紀90年代，很多基層政府存在對農民“亂收費、亂罰款、亂攤派”的行為，這種行為在今天某些地方仍時有發生。在這樣的背景下，法治作為保障村委會和村民自治的性質，保障農民權利，約束基層政府行為同樣重要而緊迫。
最后，基層社會治理中的法治還要在政府和民眾之間約束村委會行為。村委會雖然是一個自治單位，但在某些自治不自足情況下，村民自治僅僅被理解為三年一次的民主選舉。民主選舉后，村里的實際掌權者就變成了村主任。在經濟社會轉型時期，村主任往往由村里的“能人”擔任，形成了能人治村格局。這批能人權威強大、權力集中，在缺乏必要約束情況下，可能演變成“村霸”甚至黑社會組織。這樣的例子時有發生，不勝枚舉。由此，基層社會治理中的法治還應約束村委會行為，發揮民主監督的作用。
基層社會治理中法治的三層內涵分別為政府、村委會和民眾提供保障，同時也制約著三方的行為，使三者在基層社會治理中形成動態均勢。三層內涵缺少其中一層，就容易導致一方權力獨大，隨之而來的可能就是“人治”，甚至權力的濫用。只有法治的三層內涵同時調節，才能保證鄉村治理規范有序。
（三）德治
中國傳統社會經常被稱為“德治”社會。自孔子開始，中國傳統德治就在獨特的自然經濟、宗法社會結構、專制體制、一體化意識形態、儒家思想文化體系等背景下展開。孔子說，“道之以政，齊之以刑，民免而無恥;道之以德，齊之以禮，有恥且格”，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”(《論語·為政》)。他認為德高于法，主張德主刑輔。自漢唐以來，“德主刑輔”的思想成為主流。漢武帝接受董仲舒“罷黜百家、獨尊儒術”的主張，推行“禮法合一”。中國古代的德治進程，就是先把道德一體化，再把道德法律化，最終實現法與道德一體化的過程。由此，道德具有治理國家的法律效應，法律成了道德和意識形態的體現，因而古代社會被稱為“德治”社會。在基層社會中，與德治相對應的道德，表現為“三從四德”“三綱五常”等價值觀念。
現代意義上的德治所指的道德和傳統中國德治所指的儒家道德大相徑庭。在現代意義上，德治即是以道德規范來約束人們的行為從而形成社會秩序的治理觀念和方式，道德規范約束是一種非正式制度約束。現代德治所憑依的道德是具體個體性的，對應著一個人的權利和義務，是一個內化和成人的過程。由此，我們可以得出德治的三層內涵。第一，道德是一個權利和義務對等的概念，很多道德標準就是權責對等式表述。比如道德文化中提倡父慈子孝、尊老愛幼、相親相愛，體現了父子雙方、人與人之間同時性的權利和義務。德治以道德建設為基礎，即以同時落實人們的權利和義務為基礎。第二，當代德治的目標是形成現代社會秩序，因此當代德治所憑依的道德應當是現代性的、與法治精神相契合的新道德，而不能以“三從四德”“二十四孝”等舊道德來規限人們的行為。第三，道德不是先驗的，不是人生而具有道德，因此德治建設必須是實踐的，其過程需要長期的教育與內化，讓公民在參與道德實踐中成長。
二、自治、法治與德治的相互關系
通過考察自治、法治與德治的內涵可見，自治與德治都要求以自由、個體為前提，但法治在一定程度上限制人的自由，強調社會統一于一套規則體系，這說明自治與法治之間、德治與法治之間存在緊張關系。同時，自治必須以法治作為邊界和保障，法治與德治作為一種共識，又必須以自治為基礎。因此，基層社會治理中的自治、法治與德治又是可以貫通、結合，甚至是必須貫通、結合的。
（一）自治與法治
中國基層群眾自治制度的主要內容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，由此可見，自治是一種民主的制度安排。民主制度本身意味著多樣性、差異化意見，不同意見之間往往存在沖突。法治則以人與人之間的平等為追求。由此觀之，民主的自治制度和法治之間存在緊張關系。這種緊張關系根植于自治與法治各自的立足點和價值取向、合法性基礎、決策方式、包容性等方面的不同。
首先，民主政治追求對政治權力的積極表達，以及對群眾意見的表達和個性的尊重，法治則追求對政治權力和個人自由的消極約束。在合法性基礎上，民主政治的合法性基礎是人民主權，人民群眾對公共事務享有決策、管理和監督權利。法治在形式上、程序上保障人的自由和平等。法治是手段，民主和自治是基層社會治理的目標。再者，自治的決策過程和形式是公眾參與和多數決定，但法治意味著決定權不一定在多數人手中，而在法律共識、法治精神中。法治不僅擁護多數人的決定，也擁護少數人的意志。最后，在包容性上，自治是多元的，是不同意見的表達，也包容一些非理性的、情緒化甚至偏激的要求;法治是一元的，成文法和“村規民約”等“軟法”對社會全體成員具有普遍約束力。同時，法治本身不允許太多非制度化的意見和意志進入決策議程(見表1)。
厘清自治與法治的區別及其緊張關系是為了走向自治與法治的統一。首先，自治必須以法治作為保障。承載民主價值的自治追求自由、公眾參與以及在參與中個人權利的表達。但與此同時，不受法治約束的民主自治，要么導致無權威、無政府狀態，要么導致政治專制和集權，兩種方向都是自由的險途。這意味著，自治必須以法治這一理性制度對其邊界做出安排，以保障人的自由合理釋放，在實現自己自由的同時，不侵犯他人享有同等自由的權利，即以法治保障人們的消極自由。
同時，法治必須以自治為基礎。基層社會治理中的法治精神體現為群眾對社會規范的共識，這應以自治為基礎。黑格爾說：“法律對于主體來說，不是陌生的東西。相反，主體的精神證明法律是主體特有的本質。主體在這種本質中感覺到自己的價值，并且像在自己的，同自己沒有區別的要素中一樣地生活著。”在黑格爾看來，我們在法治環境中生活就像在家里一樣，因為這種“法的精神”就是自己制定的，這就是法治的自治基礎。在黑格爾看來，自治主體和法治的這種同一性，是一種甚至比“信仰”和“信任”更為同一的直接關系。在這個意義上，法治是自治的保障，自治是法治的基礎，兩者互為表里，缺一不可。
（二）法治與德治
中國古代的道德常常被統治者法律化，經由道德與法律統一，成為維護階級統治的工具。現代意義上的法治和現代性道德之間卻存在區別甚至張力。
第一，在前提假設上，德治以人性之善為前提，希望通過弘揚社會正能量達到社會規范有序;法治以人性之惡為前提，從而需要法治矯正人性。法治抑制人的損人利己行為，德治激勵人的利他行為。第二，法治帶有某些類似底線性的普遍元素，超越法治底線要受到法律強制力制裁;道德是一個社會較高的追求，道德失范可能會受到譴責，但無人有權實施強制力制裁。換言之，道德“誅心”，法治“誅行”，兩者各有長短和約束范圍。第三，道德是個體性、情感化、差別化的，不同社會對不同道德的要求不一樣，一種社會可能存在主流道德和一種或多種非主流道德;法治強調技術化、邏輯化、程序化和普遍化，強調一個社會適用一套規則，這樣才能人人平等。第四，道德與自治一樣，道德的個體性決定道德以自由為前提，但法治的實施必然限制人的部分自由，即它們在自由維度上存在張力。第五，在形式和主體內容上，法治是限制人們的行為，要求人們不能做什么;德治往往需要樹立正面道德力量，是期望人們做什么，怎樣才算有道德。第六，法治的實施需要一整套制度建設，以巨額的監督成本和執行成本為代價;德治靠個體內自省而自覺遵守社會規范，其實施成本相對較低(見表2)。
盡管如此，德治與法治在追求上卻是一致的，即實現社會的規范有序。在現實社會中，人總是表現為善和惡、理性和非理性、利己和利他的混合物。正因為法治與德治的這些區別，導致法治與德治從不同視角并基于不同的切入點對社會秩序和效率做出各自獨特的貢獻。它們之間有緊張關系，但正是這種緊張同時體現出了它們之間的互補關系。
法治是“剛”，德治是“柔”。法治切不可柔，法治“柔”則導致法律和人情混淆;德治“剛”需要非常小心，在多數情況下德治“剛”是道德的法律化，是傳統的道德主義。這預示著在大部分時候，德治與法治必須以兩個不同概念的身份結合和融合。法治與德治的結合不難理解，但其融合需要注意。不是所有的道德律令都能自動轉換成法律條文，有些社會最底線性的道德，通過對話、溝通、協商、交涉等法律上的過濾、選擇程序可以實現法律化，這時候道德和法律可以合一。但是，第一，這種道德一定是全社會公認的，作為一個人最底線性的道德;其次，道德的法律化絕不是道德的強制化或刑罰化，它是將一種被普遍認同的道德標準，經由程序理性化、形式化和技術化了。
基層社會以自治為基礎，這使得法治與德治可以更好結合，乃至融合。首先，現代德治所憑依的道德強調權責對等，這也正是現代法治精神的要求。法治是人為地強制調整社會秩序，德治則通過人的內心自覺和社會輿論自發調整社會秩序。法治是法律主治，但我們必須看到法律的限度，法律鞭長莫及之處，正是道德的用武之地。其次，德治與法治互為基礎。亞里士多德認為，法治應包含兩重意義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”在這里，法治的前提是良法之治，其效果是普遍服從。良法之治是一個以自治為基礎的普遍共識過程，而所謂“良法”則是要體現良好道德價值，即法治的道德基礎。同時，德治必須有相應的章程和規范，如果沒有現代性的規范作為約束，基層社會治理中的德治很容易淪為人治。這意味著，德治也應該以法治為基礎。法治和德治結合共治，以德治為補充，降低法治執行成本，提高法律約束效力;以法治為邊界，規范德治行為，避免舊社會“禮教吃人”。
（三）自治與德治
自治與德治都以個體自由為基礎，在這個意義上，自治與德治是可以融合的。首先，德治必須以自治為基礎。道德是個體性的，是自治的、多元的。道德的產生來源于自然演進而非權威力量的建構。這種道德的多元性和非建構性意味著當代的德治不可能以某種方式形成或確立一統的道德模式，再以某種強制力量推行。德治建立在普遍道德共識基礎上，這個建立普遍道德共識的過程，必須以自治為基礎，以達成人們心中認可的現代性道德為目標，而不是通過外在權力將某種道德強加給自治共同體。其次，自治因為有了德治而更有活力，基層社會更規范有序、治理有效。我國當代的基層自治有別于傳統的鄉紳自治。傳統的鄉紳自治是一種自發的治理秩序，但現在的基層自治是國家作為一種外部力量嵌入鄉村社會的、在鄉村社會建構的政治制度。作為外部力量嵌入的自治制度多少帶有些剛性，其落地生根需要鄉村社會道德倫理營造良好的軟環境。在這個意義上，基層自治能夠有效實施，依賴于當地的民情，即道德情況。
通過考察自治、法治與德治的內涵及其相互關系，我們可以看到，自治、法治與德治是可以結合乃至融合的。在基層社會治理中，德治是“先發機制”，主要在矛盾尚未出現或萌芽的時候發揮作用，預防矛盾。自治是“常態機制”，在任何基層社會事務治理中都發揮作用。法治是自治與德治的全程“保障機制”。同時，德治并非只在事前起預防作用，還作為自治與法治的補充和“潤滑”。自治是基于規則的治理，因此，自治與法治都比較“剛性”，這種“剛性”在面對復雜的基層社會治理時，往往需要德治的“潤滑”作用(見表3)。
進一步說，“三治”結合乃至融合，并非“自治+法治”“自治+德治”等形式的簡單相加和組合，而是“你中有我、我中有你”。“三治”結合乃至融合的效果也不是單獨自治、法治、德治效果的簡單相加，而具有“乘數效應”，即并非“1+1+1=3”(自治+法治+德治=三治)，而是“3×3×3=27”(自治中有法治德治×法治中有自治德治×德治中有自治法治=有效治理)。同樣地，“三治”缺一也并不意味著治理效果“減一”。比如德治缺失，導致大幅度提高治理成本;法治或自治缺失，基層社會治理就會崩潰。因此，基層社會治理中的自治、法治與德治可以結合而且必須結合。
三、自治、法治與德治的治理組合及其實踐
從邏輯上看，自治、法治、德治的治理組合總共有七種模式：“單一自治、法治、德治模式”“自治×法治”“自治×德治”“法治×德治”“自治×法治×德治”。在實際生活中，自治是法治與德治的基礎，法治是自治與德治的邊界和保障，兩者缺一不可。德治是較高的追求，德治以自治與法治為基石;作為較高要求的德治容許缺失，但會影響治理效果。因此，現代基層社會治理中的自治、法治與德治之間是有優先次序的。自治與法治最為根本，不可或缺。
由此可見，現代社會中單一自治、法治、德治模式不具有可操作性。這就意味著，在“三治”建設中，不能將“三治”在不同社會中割裂開來，分別建設“自治村”“法治村”和“德治村”。同時，“德法合一”的傳統治理模式主要存在于我國古代縣及縣以上的管理中，而且與我國古代特定經濟、社會、文化、政治制度有關，這種組合在今天已不具有存續基礎。相應地，基層社會治理的可能治理組合實際上只有“自治×德治”“自治×法治”和“自治×法治×德治”三種。
不同基層社會應因地制宜地選擇不同的治理組合。如圖1所示，我們將自治、法治與德治畫在一個三維坐標圖中。S坐標代表自治，L坐標代表法治，V坐標代表德治，三者構成基層社會治理的“三軸”。自治與法治是基礎，德治是較高追求。SOL是“自治×法治”，SOV是“自治×德治”，LOV是“法治×德治”。其余分布在空間中的組合就是“自治×法治×德治”，E1F1G1H1-OFGH就是整個“社會成長空間”。同時，在不同基層社會治理中，自治、法治與德治存在程度上的差異，有的自治水平高，有的法治水平高，等等。我們可以用“自治指數”(Self-governanceIndex, SGI)、“法治指數”(Ruleof Law Index, RLI)、“德治指數”(Ruleof Virtue Index, RVI)來刻畫一個社會的治理水平。在三維坐標中，坐標軸上的刻度就是相應指數水平。不同社會自治、法治與德治“指數”水平不同，所以不同社會的“治理水平”散布在三維坐標空間的不同位置。自治、法治與德治“指數”水平越高，對應著其中E1F1G1H1-OFGH體積越大，意味著社會空間越大，社會力量越強，社會治理水平越高。
將不同治理組合模型化、指數化，有助于我們更好理解基層社會治理中自治、法治與德治的融合關系。更重要的是，有助于我們評估不同治理組合的實踐及其治理效果。
（一）“自治×德治”和“自治×法治”的治理與實踐
“自治×德治”的社會治理模式可以從中國傳統基層社會中見到。中國傳統基層社會治理中，伴隨著“皇權不下縣”的是“國法不下鄉”。國家法律只能作為一種制度外殼將鄉村社會包裹起來，而沒有延伸到鄉村社會內部。鄉村社會的規范主要靠“禮治”，這種“禮治”在古代道德普遍法律化的情況下，具有法律效力。并且，中國傳統鄉村社會是一個人情社會，其解決爭端的方式首先要考慮“情”，然后是“禮”，再次是“理”，最后才是“法”，鄉村社會“無訟而治”。可見，中國古代鄉村治理是“自治×德治”的組合。
在現代社會中，“德法合一”的背景已經消失，這就要求必須以法治為自治提供保障。缺少法治的自治意味著民粹主義、多數人濫用權力，甚至引發暴政和革命。正如戴雪所說：“憲法本建筑于法律主治的大義之上，此大義茍不廢棄，憲法下之權利必能永存故;如謂法律主治的大義可廢棄，此等現象唯可出現于大革命。”
美國鄉鎮治理是現代“自治×法治”的典型案例。根據托克維爾的研究，美國鄉鎮實行高度自治，但自治要依據聯邦和州的法律實施。鄉鎮自治能夠運行有序、充滿活力，得益于這種自治傳統和法治保障。托克維爾指出，美國是一個強調“主權在民”的民主國家，民主意味著多數人決策，多數人在美國具有無限力量，但多數人的意見并不必然保證社會公正，多數人完全也有可能濫用權力形成“暴政”。托克維爾進一步指出，在美國地方自治中沒有出現多數人的“暴政”，其原因就在于美國法治精神對多數人“暴政”的削弱，法治精神充當了美國地方自治的防波堤。
在特定社會條件下，依靠“自治×德治”和“自治×法治”能夠實現社會治理的基本目標：民主參與和規范有序，這是一種達標型治理。在治理組合的三維模型中，對應著SOV和SOL平面。達標型治理之所以可能，是因為有特定的輔助條件。在傳統中國，“自治×德治”型治理組合的輔助條件是一統的社會意識形態、一統的道德與法律、家戶作為經濟、社會和政治單元等。在美國“自治×法治”型治理組合中，雖然德治作用較弱，但美國法治精神深入鄉村治理內部，深入人心，能夠充分調節人與人之間、民眾與政府之間的關系。并且，在法律沒有規定的事務上，地方有足夠的自治能力形成自組織規則。也即是說，在美國，高水平的自治與法治指數彌補了德治的不足，同樣實現了社會有效治理。而在這些嚴格輔助條件不具備或不充分的情況下，實現社會有效治理需要“自治 × 法治 × 德治”，這也是實現高質量社會治理的必然要求。浙江省桐鄉市的“三治”建設正是在這一背景下“自治 × 法治 × 德治”治理模式的實踐。
（二）“自治×法治×德治”的治理與實踐
在自治與法治基礎上結合德治，最顯著的作用是降低治理成本。在這方面，2013年起源于浙江省桐鄉市的自治、法治、德治“三治合一”建設，在較短時間內燎原全省，直至被寫入十九大報告，為我們探討“三治”結合乃至融合積累了重要經驗。
桐鄉市“三治”建設的核心在于多元主體參與，同時提高基層社會的“自治指數”“法治指數”和“德治指數”。首先是提升基層“自治指數”。桐鄉市按照“費隨事轉、權隨責走”的原則，梳理了村(居)委會“需依法履行的36項事項”和“需協助政府工作的40項事項”兩份清單，劃清“行政權力”與“自治權利”界限，推動基層自治組織職能回歸。同時，通過建立完善百姓議事會等群眾議事平臺、百事服務團等村級社會組織，讓老百姓和社會組織充分參與村級事務治理，提升其自治能力和水平。
其次，重塑法治精神，提升基層“法治指數”。為了使正式法律和村規民約等“軟法”成為群眾心中至高無上的權威，桐鄉市建立了法律顧問制度和法律服務團，對部門和基層出臺的重大決策實行“法律體檢”，形成惠及全民的基本公共法律服務體系。同時，通過組建“法治驛站”“義工法律診所”等社區社會組織，讓百姓在參與中了解法律和規則，增強法治觀念。
最后，以德治揚正氣，提升基層“德治指數”。桐鄉市通過吸收社會賢達、德高望重老人、口碑良好的企業家等人士組成市、鎮、村三級道德評議團，通過道德模范評選表彰等方式樹立典型，激勵人們向上向善。同時，通過建設文化禮堂、道德講堂、德孝主題公園、文化活動中心等設施豐富群眾業余生活;通過“四型”社會、“四好”家庭、“五好”市民等活動，樹立良好的社會風氣，引導和激發群眾道德情懷，將德治正氣內化為自覺的行為規范，對自治與法治形成有力補充。
經過五年探索與實踐，桐鄉市已基本形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的基層治理格局，在解決集體事務、化解村里矛盾、強化法治意識、弘揚社會正氣方面取得顯著成效。2013年，全市發生勞資糾紛101起，分管領導大部分精力都牽扯在調解糾紛上，但嗣后99%以上勞資糾紛都在行業協會內部就地化解，到2017年只發生23起糾紛。2017年，全市176個行政村中，連續五年“零上訪”“零訴訟”“零矛盾上交”的村達61%，其中高橋街道更是高達82%。此外，通過村規民約的規制，紅白喜事大操大辦和封建迷信盛行現象已得到明顯遏制;通過道德和榜樣力量、新鄉賢文化的傳播和志愿服務的倡導，村民文明素質大大提升。
四、“三治”結合乃至融合如何可能
構建自治、法治與德治相結合的治理體系是實現社會有效治理的必然要求。“三治”建設實踐已經取得一定成效，但也暴露出一些難點、痛點和堵點。如何突破自治、法治與德治簡單組合的1.0版本，走向高質量的“三治”結合乃至融合，是新時代推進基層社會有效治理的題中之義，而且是題中之要義。那么，“三治”結合乃至融合如何可能?
首先，在組織架構上摒棄還原論，堅持整體論。“三治融合”是一個有機整體，追求“三治融合”，就不能搞還原論，不能分而治之，而要堅持整體論，通盤設計，統籌兼顧，將“三治”工作融合到黨委政府及其相關部門的全部基層社會治理工作中去。
目前，黨委政府的多個部門在抓“三治”工作。民政部門主抓自治，政法部門負責法治，教育和宣傳部門負責德治，或者由宣傳部、司法部、組織部、民政部等部門各自負責道德評議團、法律服務團、百事服務團、鄉賢參事會等，還有一些職能則碎片化地分散在發改、財政、住建、社保等幾十個部門中，這種組織形式是典型的還原論表現。作為在組織和機構設置上的一個解決方案，或可考慮類于以往“農業農村工作辦公室”的設置，建立“基層社會治理部(或辦公室)”，賦予該機構在基層社會事務上統籌指導、資源整合、協調推進、督促落實權力和職責，負責“三治”建設工作。具體而言，地方政府可以仿照黨和國家新一輪機構改革中組建生態環境部和自然資源部的做法，將原本分散在民政部門“指導城鄉基層政權和基層群眾自治組織建設工作;社區服務管理和村務公開民主管理工作，推進城鄉社區建設等工作”、司法部門“社區矯正、社區治安綜合治理、基層法治宣傳等工作”、宣傳部門“基層文明建設”、組織部門“基層黨建等工作”，以及政法、教育、發改、財政等部門有關基層社會治理的職責全部劃入基層社會治理部(或辦公室)，讓一個部門統籌“三治”工作的決策、執行、監督和評估。
其次，厘清政府職責，發揮政府作為“三治”建設助推者和促進者的作用。李克強曾指出，市場能夠提供的產品和服務就讓市場去提供，社會能夠提供的產品和服務就讓社會去提供。基層社會治理中自治、法治與德治的效應發揮，高度依賴于特定社會傳統和條件，這意味著基層社會治理更要讓市場和社會力量發揮主體作用，政府發揮“助長”(facilitating)和“能促”(enabling)作用。基層社會治理有效的關鍵在于“社會增進型政府”(society-enhancing government)和“能促型政府”(the enabling state)的形成。
社會治理的目標之一是“解放和增強社會活力”，這本身內含了厘清政府與社會邊界的本質要求。基層社會治理中的自治、法治與德治都有很強的特殊性，必須在特定社會背景下因地制宜地探索治理模式。正因為如此，“設計”基層社會治理的具體樣態本身就有悖自治、法治與德治的內在要求。基層社會治理中的“三治”結合乃至融合，只能放權讓基層自行探索，政府只能作為一個外在的嵌入力量協助完善基層社會治理，而不能武斷地直接“設計”，更不能“一刀切”式的將某一“三治”結合具體實踐作為典范在全社會推行。基層社會治理中的“三治”探索應該是“可以，可以，也可以”。
再次，創新“三治”結合的有效載體。在這方面，沒有人能夠設計一套“三治”結合的有效載體。基層社會治理創新實踐很多，這為“三治”建設提供了很多借鑒，我們可以在其中選擇一些進行總結、提升。(1)探索自治中有法治、德治的載體。村委會或村民小組無疑是最重要的自治載體，但這還不夠，還應該包括各種興趣協會、老年協會，各種議事會、監事會，各種調解委員會，產業發展協會，等等。這些實踐不僅是自治載體，同時承載了“法治精神”(規則意識)和道德宣揚的作用。比如監事會，不僅是村民民主監督的自治實踐，更是踐行村規民約等鄉村法治精神的重要載體。再比如管理市場主體，可借鑒桐鄉市烏鎮“民宿協會”，讓企業經營者自行制定協會章程和管理辦法，通過收取押金、檢查、罰款等方式管理民宿等行業，這是自治載體，又彰顯法治精神。(2)探索法治中有自治、德治的載體。普法宣傳、普法組織，村規民約、社區公約等無疑是提升“三治”指數的重要載體。比如針對過去較多出現的村委會賄選和腐敗、村里宗族派系斗爭、婚喪嫁娶的鋪張浪費、婚姻和鄰里矛盾、村容村貌、道德滑坡等問題，可通過村規民約，讓村民基于本村發展水平和主要社會矛盾因地制宜地制定本村“法律”，列舉負面清單，約束村委會和村民行為。這樣不僅可以避免政策“一刀切”問題，還讓村民廣泛參與，提高村民守法積極性。再比如針對婚喪嫁娶的鋪張浪費和攀比問題，桐鄉市推出了“村規民約+文明評判”組合拳，讓群眾自己制定、評判酒席標準，解綁了群眾的“面子債”，剎住了鄉里攀比之風，形成了良好的治理秩序。(3)探索德治中有自治、法治的載體。郭道暉指出:“道德的社會權力化——這主要是運用公民的言論自由權、參政議政權、批評、控告、建議權乃至集會游行示威自由等法定權利，在集體行使這些個人權利和各種社會組織行使其集體權力的情況下，形成有組織的社會公共輿論，通過報紙、電臺、電視臺等傳媒，對權力者的德政加以支持、褒揚，對某些惡行丑聞加以曝光，從而轉化為強有力的道德權力，促使正氣得以弘揚。”由此，道德建設在于開放公共領域，鼓勵民眾參與各種道德問題的討論，讓民眾在討論中形成道德共識和輿論壓力。比如弘揚道德力量方面可借鑒浙江省德清縣的民間設獎實踐。德清縣20年來已陸續出現54個由普通百姓自己創設、自己評選、自己發獎的“草根道德獎”。政府不再需要在道德建設上大包大攬，而是扮演有推有退的角色，把原來政府的事變成群眾“自治”和民間設獎協會依“法”治理，形成了良好的社會氛圍。在經濟社會建設、弘揚鄉里優良文化、維護公序良俗方面，也可設置鄉賢參事會等載體。鄉賢參事會不僅要包括偶爾還鄉的成功人士，更要通過吸納本地具有榜樣意義的社會賢達參加，發揮他們在決策咨詢、經濟社會發展、弘揚優秀文化、促進獎教助學和鄉風文明等方面的重要作用。
上述案例中的基層社會治理載體往往同時促進了自治、法治與德治水平的提升，這些都是“三治”結合的有益探索。同時，這些探索絕不是只和某個部門或某項工作有關。“三治”建設與黨建、民政、政法、宣傳、教育、綜治、農業農村等部門和工作都有關系，正是這種工作關系上的相互勾連、相互融合，在“三治”建設的組織架構上才需要突破以前那種部門主義和還原主義。
最后，擴大社會力量有序參與“三治”，讓社會運轉起來。實現基層社會有效治理，是“三治”建設的根本目標。社會有效治理的關鍵在于增強社會活力，而增強社會活力的最好辦法，就是讓社會力量在社會活動空間中成長，豐富和擴張“社會成長空間”。基于此，自治、法治與德治能否相互結合乃至融合，關鍵在于能否發揮社會力量的“鯰魚效應”，激活基層社會治理活力，讓社會運轉起來，這是基層社會治理的靈魂。浙江省象山縣的“村民說事”，溫嶺市的“民主懇談會”和“參與式預算”，桐鄉市的“三治”建設，乃至具有全國影響力的“楓橋經驗”等治理實踐，核心都在于廣泛激發群眾參與。在這個意義上，實現基層社會治理中的“三治融合”，關鍵在于創新一整套讓社會力量有序參與的體制機制，讓民眾在參與中表達，形成共識和社會資本;在參與中提升自我效能感和參事議事水平，形成“有序參與-有效治理”的良性循環。
〔本文為國家社會科學基金重大項目“政府培育發展社會組織的效應研究”(18ZDA116)的階段性成果〕
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