導(dǎo)語：內(nèi)需不足的問題，一直在倒逼鄉(xiāng)村振興。8.7億戶籍的村民實現(xiàn)共同富裕，購買力是天文數(shù)字，的確可以成為中國經(jīng)濟(jì)增長新的引擎，這是中國經(jīng)濟(jì)不懼特朗普之處。但前提是必須保障糧食安全，必須保障農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷改善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步。
《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案 | 圖片來源：新華社
12月23日提交的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市交易，不用再通過政府征地。這確實是重大的改革。但是這一重大的改革究竟會帶來怎樣的社會后果，卻是需要深思的問題。媒體及部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家僅僅看到并宣傳其“財產(chǎn)權(quán)”的積極一面，而無視其可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。
知識貼
現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》于2004年修訂。其中并沒有“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的提法。
第四十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地中，用于村民住宅建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、或用于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的土地，需要“依法批準(zhǔn)”。
同時，第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
國務(wù)院發(fā)展研究中心、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶認(rèn)為：
根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)村集體建設(shè)用地包括三種類型：
一是村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地;
二是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地;
三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，也就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
截至2013年底，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積為3.1億畝，其中經(jīng)營性建設(shè)用地面積為4200萬畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的13.5%。這4200萬畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系如何重構(gòu)，是社會各方面廣泛關(guān)注的熱門話題。[1]
眾所周知，自從1998年以來，土地財政是地方政府的一大特征，它推高了房價，推動了地方GDP的增長，以致掏空了居民收入、綁架了銀行，還導(dǎo)致以貨幣計算的城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。這一態(tài)勢其實一直在持續(xù)，各地?fù)艄膫骰ā反瞬黄＃嫖C(jī)的倒計時似乎越來越緊張。
更為嚴(yán)重的是，現(xiàn)在的國際形勢發(fā)生了重大變化。自從美國特朗普上任一年多以來，中國經(jīng)濟(jì)的全球化逐漸面臨嚴(yán)峻的貿(mào)易壁壘，很多出口導(dǎo)向的中小企業(yè)直接破產(chǎn)倒閉，拖累了中國經(jīng)濟(jì)。為了解決這一來自貿(mào)易、工業(yè)和城市的危機(jī)，同時實現(xiàn)“房住不炒”，政府不得不采取了政策向內(nèi)的政策，以圖通過開發(fā)國內(nèi)市場來替代國際市場，繼續(xù)拖動中國經(jīng)濟(jì)增長。這是目前鄉(xiāng)村振興和修改《土地管理法》的大背景。
土地財政 | 圖片來源：優(yōu)府網(wǎng)
十九大的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略直接瞄準(zhǔn)了鄉(xiāng)村長久的凋敝、混亂、污染，瞄準(zhǔn)了過去錯誤的制度、政策，這沒有錯，早就該如此。但是修改土地管理法的目的，主要是為了解決城市房價問題和內(nèi)需不足的問題，說白了就是向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁城市危機(jī)、工業(yè)危機(jī)，要農(nóng)村拯救城市、農(nóng)民拯救工業(yè)，這就可能為農(nóng)村、農(nóng)民帶來災(zāi)難性的后果。
一、農(nóng)村建設(shè)用地的性質(zhì)與城市建設(shè)用地完全不同
不管如何定義，農(nóng)村建設(shè)用地都是鑲嵌在農(nóng)村資源和生態(tài)環(huán)境之中，它必須與周邊的生態(tài)環(huán)境自然銜接、無縫銜接。因此，農(nóng)村建設(shè)用地，包括經(jīng)營性建設(shè)用地天然就具有獨(dú)特的資源特征、生態(tài)特征、環(huán)境特征，與城市建設(shè)用地根本就不可能是“同地”狀態(tài)，怎么可能“同地同權(quán)”呢?
在此基礎(chǔ)上的各種經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，如廠房、道路、倉庫、房舍等，都必須與村莊特殊的自然環(huán)境、自然生態(tài)不對立、不沖突，不能背離生態(tài)發(fā)展的整體性原則。比如廠房的建設(shè)，不能破壞村莊的自然景觀;污水的排放不能污染鄉(xiāng)村的水源;地下水的抽取不能對農(nóng)業(yè)、林業(yè)產(chǎn)生致命影響;廢氣的排放不能扼殺鄉(xiāng)村的生物多樣性，如此等等。
而且各個村莊的述求還非常不同。在這種特殊的自然整體性面前，如果政府真的要“一刀切”、強(qiáng)制性搞“同地同權(quán)”，并且還奢望建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，除了是對農(nóng)村土地資源、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的無知和無視以外，在具體的執(zhí)行過程中必然會加重鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的危機(jī)。
農(nóng)村土地不能入市 | 圖片來源：聚土網(wǎng)
從生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略角度，村莊土地資源的整體規(guī)劃、整體保護(hù)、整體恢復(fù)才是第一位的工作，而不是“同地同權(quán)”，更不是賦予其“更多的財產(chǎn)權(quán)”。各個村莊良好的生態(tài)環(huán)境是中國實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，是一種對全國人民普惠性極強(qiáng)的發(fā)展方向，完全可以對任何政策、任何改革“一票否決”。
二、不能濫用“財產(chǎn)權(quán)”的概念，夸大其意義
改革開放四十年，中國農(nóng)村的凋敝是一個公認(rèn)的事實，城鄉(xiāng)二元社會也是公認(rèn)的事實。但是土地集體所有的非交易特征，某種程度上也在悄悄地拒絕、阻擋城市工商資本、劣質(zhì)產(chǎn)業(yè)對鄉(xiāng)村的全面侵略和破壞，這也是中國一個了不起的事實。由此，一些貧困的村民才不至于大量流落城市街頭。
他們在村里一般有一個破舊的住房，有幾畝散亂的薄田，基本的溫飽一般沒有問題，基本的熱量需求能夠得到保障。貧困主要表現(xiàn)為貨幣收入的稀少，以致水電氣網(wǎng)等現(xiàn)代性的商品無法獲得;也可能表現(xiàn)為貧困人口營養(yǎng)攝入的欠缺，孩子上學(xué)也間接受到影響。不過隨著農(nóng)村低保等制度的逐漸完善，農(nóng)村貧困居民的生活也在逐漸改善。
筆者最近在廣東云浮農(nóng)村走訪、調(diào)查，也觀察到了這一特征。村莊里一般也沒有豪強(qiáng)、村霸膽敢公然霸占貧困村民的房舍、承包地，所以即使是貧困村民，也能夠在凋敝的村莊過一種安寧的貧困生活。這種狀態(tài)確實保障了貧困村民最基本的生活權(quán)益，防止了貧困的繼續(xù)惡化。這對于身處二元社會中的農(nóng)民，是不幸中的萬幸，是農(nóng)村社會主義制度在中國現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程中展現(xiàn)出來的一種制度遺產(chǎn)和優(yōu)勢。
為什么要“改”呢?習(xí)總書記最近在紀(jì)念改革開放四十年的講話中特別指出：“該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改”。前一句話容易傳播、容易引發(fā)亢奮，但后一句話更冷靜、更具理性、更有大智慧。因為“不該改的”往往就是國家的基石、農(nóng)村的基石，這是不能動、不能改的。
“財產(chǎn)權(quán)”不一定是好東西，也不具備道德的制高點(diǎn)。這一定需要全社會理性的認(rèn)識。在建國以前，一些貧困的村民被迫“賣妻鬻子”以對付地租、高利貸，事實上就是不得不將老婆、孩子“財產(chǎn)權(quán)”化，這非常符合經(jīng)濟(jì)學(xué)家的憧憬，但導(dǎo)致農(nóng)民家庭的徹底破產(chǎn)，貧困跌破最基本的社會底線。這是一種舊社會，更是一種惡社會。這就說明有些東西一定是不能交易的，是不能賦予“財產(chǎn)權(quán)”的，這是文明社會穩(wěn)定、和諧、持續(xù)的底線。
因此，“財產(chǎn)權(quán)”這一資本化、市場化的概念不能亂用，必須關(guān)在籠子之中。農(nóng)村的宅基地、建設(shè)用地同樣如此。農(nóng)民的宅基地一般是農(nóng)民的基本住房保障，尤其是真正務(wù)農(nóng)農(nóng)民的住房保障，不能讓其具備“財產(chǎn)權(quán)”恰恰就是為了牢固地保障他們的住房權(quán)利，以防范外部資本的覬覦、侵犯、掠奪。這與國家法律禁止“賣妻鬻子”是一個道理，都是在維系一個社會和諧的底線。
農(nóng)村現(xiàn)狀 | 圖片來源：環(huán)球攝影
目前，農(nóng)村的建設(shè)用地，包括經(jīng)營性建設(shè)用地，如廠房、道路、倉庫等，也是務(wù)農(nóng)農(nóng)民、在村村民重要的“就業(yè)保障”，意義如同宅基地，同樣不能賦予其“財產(chǎn)權(quán)”，讓資本肆意投機(jī)、掠奪。過去的《土地管理法》一直堅守了這一社會主義元素，為大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民留下了生活的希望，也為鄉(xiāng)村振興留下了發(fā)展的希望。
當(dāng)然，還需要區(qū)分“城中村”、“城郊村”和純農(nóng)村。在純農(nóng)村，農(nóng)村建設(shè)用地的“非財產(chǎn)權(quán)”特征需要強(qiáng)化而非削弱，但“城中村”的建設(shè)用地，事實上已經(jīng)與城市建設(shè)用地沒有區(qū)別，可以考慮“財產(chǎn)權(quán)”方向的改革。
三、農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，在性質(zhì)上為農(nóng)村“三產(chǎn)融合”奠定了制度基礎(chǔ)
農(nóng)民貧困的一個重要原因是只能獲取生產(chǎn)領(lǐng)域的利益，而往往得不到加工、流通領(lǐng)域的利益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略里提到的“三產(chǎn)融合”為農(nóng)民走向富裕指明了正確的方向。但是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈上的加工業(yè)、流通業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等都需要經(jīng)營性建設(shè)用地。
而經(jīng)營性建設(shè)用地是一塊非常有限的蛋糕，容許其直接入市，就很容易改變其服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的性質(zhì)和方向。大量的工商資本爭奪經(jīng)營性建設(shè)用地以謀取資本的利益，在性質(zhì)上就不會服務(wù)于“三產(chǎn)融合”以增加農(nóng)民收入，而且還會抬高經(jīng)營性建設(shè)用地的價格。如此下去，必然會產(chǎn)生兩個惡果：
一是各地的經(jīng)營性建設(shè)用地會更加混亂、無序，一個農(nóng)村建設(shè)用地的投機(jī)市場會迅速形成。為了獲取更多的資本投機(jī)利益，鄉(xiāng)村的很多土地，包括宅基地和公益性建設(shè)用地、甚至耕地，都會巧立名目、先斬后奏競相演變成為經(jīng)營性建設(shè)用地。村莊的土地規(guī)劃、土地管理必然就會混亂甚至崩潰，這在暴利明顯的村莊尤其會如此。
二是地價的飆升將徹底摧毀農(nóng)民控制的加工業(yè)、流通業(yè)、旅游業(yè)，一些合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織，由于土地成本的上漲而無法經(jīng)營下去，最后，“三產(chǎn)融合”會成為泡影。務(wù)農(nóng)農(nóng)民最終被釘死在生產(chǎn)領(lǐng)域，基本無法向二、三產(chǎn)業(yè)拓展，貧困很可能會產(chǎn)生固化、蔓延。
四、農(nóng)民的福利權(quán)、保障權(quán)要高于“財產(chǎn)權(quán)”
中國目前的“二元社會”主要還不是“財產(chǎn)權(quán)”的城鄉(xiāng)區(qū)別，而是“保障權(quán)”、“福利權(quán)”巨大的城鄉(xiāng)區(qū)別。比較一下城市和鄉(xiāng)村的學(xué)校、醫(yī)院就什么都明白了。因此，以“財產(chǎn)權(quán)”滅掉農(nóng)民的“保障權(quán)”、“福利權(quán)”十分不可取，完全沒有抓住改革的“主要矛盾”。經(jīng)營性建設(shè)用地不僅是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境重要的組成部分，也是務(wù)農(nóng)農(nóng)民重要的“就業(yè)保障”。綜合來看，它是農(nóng)村、農(nóng)民的一種不可分割的保障權(quán)、福利權(quán)，其產(chǎn)權(quán)特征猶如鄉(xiāng)村里的學(xué)校、醫(yī)院。
在不斷分化的村民中，務(wù)農(nóng)農(nóng)民是政府最應(yīng)該聚焦、保護(hù)和支持的對象。只要是務(wù)農(nóng)農(nóng)民，經(jīng)營性建設(shè)用地就應(yīng)該以一種不可交易、不可抵押的方式成為其“保障權(quán)”、“福利權(quán)”，他們藉此可以規(guī)劃、改善村莊的生態(tài)環(huán)境，發(fā)展加工業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)，實現(xiàn)“三產(chǎn)融合”，從而縮小城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)差別。
部分村民若要進(jìn)入城市、改變原有的村民身份，可以帶走其動產(chǎn)、不動產(chǎn)(住房的建筑部分，或非宅基部分)，但是村莊內(nèi)的保障性、福利性的資源和資產(chǎn)是整體性、固定性的，不能帶走、也不應(yīng)帶走。這種制度安排不僅有利于穩(wěn)定村莊的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，而且有利于鄉(xiāng)村的生態(tài)治理;不僅有利于在村務(wù)農(nóng)的村民，其實也有利于外出務(wù)工的村民。
進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的村民，自然已經(jīng)獲得了他自己認(rèn)為的更好的選擇，政府為什么還要“錦上添花”、賦予其宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地的“財產(chǎn)權(quán)”、“股權(quán)”呢?如果他們市民化失敗，完全可以回到村莊，重新融入村莊，分享村莊的保障性權(quán)益、福利性權(quán)益。
只要村莊的整體性生產(chǎn)力得到保護(hù)、得到發(fā)展，一切問題都會迎刃而解。這才應(yīng)該是改革的方向。城市的問題需要城市自己去解決，不能甩鍋。一些觀點(diǎn)認(rèn)為，集體建設(shè)用地入市，可以增加土地供給、有效抑制房價，實現(xiàn)“房住不炒”。這是邏輯、理性的混亂和錯誤，好比是A欠債，卻要B來賠，這不是解決問題的方法。
房地產(chǎn)問題的根本原因，是產(chǎn)業(yè)政策的錯誤、財稅制度的錯誤，已經(jīng)積重難返。目前，城市房地產(chǎn)已經(jīng)嚴(yán)重過剩、嚴(yán)重泡沫化，賣不出去的空置房加上賣出去卻不住的空置房(炒房)，已經(jīng)超過6500萬套，以致有學(xué)者認(rèn)為五年不建房都可以保障商品房供給，這才是改革應(yīng)該突破的堡壘、應(yīng)該啃的硬骨頭。
至于內(nèi)需不足的問題，的確一直在倒逼鄉(xiāng)村振興。8.7億戶籍的村民實現(xiàn)共同富裕，購買力是天文數(shù)字，的確可以成為中國經(jīng)濟(jì)增長新的引擎，這是中國經(jīng)濟(jì)不懼特朗普之處。但前提是必須保障糧食安全，必須保障農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷改善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步。
注釋：[1] 葉興慶: 《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)利分割問題研究》，中國金融出版社 , 2016年，第47頁。
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