【導(dǎo)讀】土地問題對(duì)中國(guó)人的重要性不言而喻。中國(guó)長(zhǎng)久以來形成以耕作土地為基礎(chǔ)的農(nóng)耕文明，并配合這種生產(chǎn)方式，形成了文明國(guó)家、宗族等一系列的結(jié)構(gòu)與制度性安排。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型劇變之時(shí)，土地關(guān)系也發(fā)生了翻天覆地的變化。本文從土地關(guān)系入手，分析了中國(guó)獨(dú)特的土地制度變遷如何推動(dòng)中國(guó)從“鄉(xiāng)土中國(guó)”到“城鄉(xiāng)中國(guó)”的結(jié)構(gòu)性變化，在農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生根本松動(dòng)的形勢(shì)下，中國(guó)社會(huì)將欲何往，值得高度關(guān)注。本文原載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，文章為上半部分，僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，以饗讀者。
土地問題在鄉(xiāng)土中國(guó)的重要性顯而易見，常被提及的理由有，大多數(shù)人以地為生，土地配置關(guān)乎農(nóng)民生計(jì);土地制度是影響國(guó)家治理與秩序的重要安排，是國(guó)家危機(jī)與王朝更替之源;土地制度既造就了悠久的農(nóng)耕文明，也導(dǎo)致了超穩(wěn)態(tài)的結(jié)構(gòu)。一般認(rèn)為，隨著一個(gè)社會(huì)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)重要性下降，增長(zhǎng)的動(dòng)力轉(zhuǎn)向依靠人力資本和創(chuàng)新。令人困惑的是，中國(guó)經(jīng)歷四十年的增長(zhǎng)奇跡與結(jié)構(gòu)變革，實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)土中國(guó)到城鄉(xiāng)中國(guó)的歷史轉(zhuǎn)型，但是，全社會(huì)對(duì)土地問題的關(guān)切度不減反增，土地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要性不但沒有降低，反而對(duì)其更加依賴，土地仍然是影響社會(huì)穩(wěn)定與公平正義的重要因素，甚至在很大程度上關(guān)乎國(guó)家治理現(xiàn)代化。
對(duì)中國(guó)結(jié)構(gòu)變遷中土地問題的認(rèn)識(shí)困惑，一方面源于對(duì)結(jié)構(gòu)變遷中土地配置效應(yīng)缺乏分析。基于傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)分析的發(fā)展理論，僅僅注意到勞動(dòng)力部門再配置對(duì)資本形成的作用，忽視了農(nóng)地向非農(nóng)用地配置的效應(yīng)，事實(shí)上，土地在不同用途間的轉(zhuǎn)換會(huì)產(chǎn)生巨大的級(jí)差收益，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與收入分配的影響巨大。另一方面源于對(duì)土地制度安排與變遷對(duì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的影響缺乏理解。事實(shí)上，從鄉(xiāng)土社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)變，土地制度是變化最大同時(shí)也舉足輕重的一項(xiàng)安排。土地制度安排與變遷方式不同，對(duì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的方式、路徑與速度影響不一。除了一般理論上的缺陷，背后更深層的原因是對(duì)中國(guó)從鄉(xiāng)土中國(guó)抵達(dá)城市中國(guó)的認(rèn)識(shí)偏誤。
長(zhǎng)期以來，無論是理論還是公共政策皆將城市中國(guó)作為現(xiàn)代化的歸宿，并以犧牲和消滅鄉(xiāng)土中國(guó)為前提，土地配置與制度變遷成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的工具。新中國(guó)60年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)變革，不僅發(fā)生了土地從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)用途的大規(guī)模配置，而且發(fā)生了農(nóng)地制度、土地轉(zhuǎn)用制度與非農(nóng)用地使用制度的系列變革，土地的再配置效應(yīng)與制度變遷效應(yīng)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化與城市化的重要力量。無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集體所有制和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、還是改革后的城鄉(xiāng)二元土地制度、強(qiáng)制低價(jià)的土地征收制度、地方政府獨(dú)家壟斷土地市場(chǎng)制度、土地資本化制度，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了巨額的資本，也是鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)轉(zhuǎn)變的發(fā)動(dòng)機(jī)。城鄉(xiāng)中國(guó)這一特殊階段由此而生，也導(dǎo)致這一階段特殊的土地問題。
討論城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問題具有重要的公共政策含義。土地問題的爭(zhēng)論之所以持久不竭、勢(shì)不兩立，源于分別以鄉(xiāng)土中國(guó)或城市中國(guó)兩種結(jié)構(gòu)形態(tài)所形成的截然對(duì)立的土地觀，前者固守鄉(xiāng)土中國(guó)形態(tài)，視農(nóng)民與土地的關(guān)系為不變，無視結(jié)構(gòu)變革帶來的農(nóng)民與土地關(guān)系已經(jīng)發(fā)生的變化，以土地制度安排不能動(dòng)、不許動(dòng)應(yīng)萬變，導(dǎo)致改革機(jī)會(huì)的喪失，阻礙轉(zhuǎn)型與發(fā)展。后者以作為結(jié)果的城市中國(guó)為對(duì)象，強(qiáng)調(diào)土地配置和利益的城市導(dǎo)向，單方面強(qiáng)調(diào)以土地資本化工具加速工業(yè)化和城市化進(jìn)程，以犧牲農(nóng)民的土地利益和鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會(huì)為代價(jià)，以為這種犧牲可以通過城市化來彌補(bǔ)。城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問題有別于鄉(xiāng)土中國(guó)，也不等同于城市中國(guó)。認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)中國(guó)背景下土地問題的表征，對(duì)于防止兩個(gè)極端的土地政策意義重大。
鄉(xiāng)土中國(guó)的土地粘度
“鄉(xiāng)土中國(guó)”是費(fèi)孝通基于對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)的基層抵近觀察后提煉出的一個(gè)廣被接受的概念。“土”是鄉(xiāng)土中國(guó)的根，是建構(gòu)傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，帝國(guó)秩序、人地關(guān)系、人人關(guān)系、鄉(xiāng)土秩序既高度依賴于土，又牢牢被土束縛。鄉(xiāng)土中國(guó)的成色以其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、制度安排、治理秩序與土的粘度來衡量。
從結(jié)構(gòu)特征來看，鄉(xiāng)土中國(guó)首先表現(xiàn)為超穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。農(nóng)業(yè)既是帝國(guó)攫取收入也是農(nóng)民為生的主要來源。直到十九世紀(jì)末，無論是產(chǎn)值、就業(yè)還是稅收來源，農(nóng)業(yè)都是國(guó)家的命門。所有可耕地主要用于糧食種植。人口不斷增長(zhǎng)不僅造成對(duì)土地的壓力增加，也形成依靠過密勞動(dòng)投入提高土地單產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。這種以地為生的農(nóng)業(yè)文明保障了龐大人口規(guī)模的基本生計(jì)，也使以農(nóng)為本的帝國(guó)秩序得以維系。但是，對(duì)土的過于依賴也造成一種無法從土中掙脫的結(jié)構(gòu)。在頂層，由于國(guó)家的收入和秩序主要依靠土地，傳統(tǒng)帝國(guó)政治便不斷強(qiáng)化以農(nóng)為本的結(jié)構(gòu)，抑制以非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、陌生人交易和權(quán)力自治的城市文明生長(zhǎng)。在底層，由于農(nóng)民無法在農(nóng)外覓得機(jī)會(huì)，只得通過更為過密的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和農(nóng)工互補(bǔ)的手工業(yè)來維持農(nóng)家生計(jì)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“內(nèi)卷化”和“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”，單位土地產(chǎn)出不斷增長(zhǎng)、但單位勞動(dòng)產(chǎn)出長(zhǎng)期停滯甚至下降，無法走上通過提高勞動(dòng)生產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資本化的發(fā)展道路。
鄉(xiāng)土中國(guó)的地權(quán)安排與經(jīng)營(yíng)制度
受制于可開墾耕地潛力挖盡和經(jīng)驗(yàn)性技術(shù)進(jìn)步緩慢，中國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)依托有效的土地產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)制度支撐起人口不斷增長(zhǎng)的食物供給。一是界定清晰、權(quán)利完整的產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的有效配置。盡管中國(guó)的土地制度一直被習(xí)慣性地冠之為“普天之下、莫非王土”，但是，在影響土地資源使用的制度安排上，中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)卻十分清晰且明確。早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就承認(rèn)了私田的合法性，允許土地自由買賣;自秦漢到唐代中葉，土地的私有份額不斷上升，形成土地私有與土地國(guó)有并存的格局。自唐代中葉到明代中葉，國(guó)家放松私人占有土地的限制，以土地買賣和交易等經(jīng)濟(jì)手段取得土地成為主導(dǎo)，以授田、封地、賜田等政治手段取得土地減少，土地私有制得到進(jìn)一步發(fā)展。從明代中葉到近代，土地買賣盛行、市場(chǎng)交易活躍，土地契約復(fù)雜精細(xì)，土地私有制得到充分發(fā)展。這種排他、可交易、有保障的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保證了鄉(xiāng)土中國(guó)越來越稀缺的土地的經(jīng)濟(jì)使用與有效配置。
二是國(guó)家對(duì)土地權(quán)利的正式保障。為了保障以農(nóng)立國(guó)下帝國(guó)的收入攫取與秩序維持，國(guó)家通過土地登記、確權(quán)等提供對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的正式保護(hù)。從出土的西周青銅器彝器銘文中，就有了土田的數(shù)字記載;春秋中葉以后的魯、楚、鄭國(guó)已開展田賦和土地調(diào)查;唐中葉尤其是宋代以后，地籍與戶籍平行成為國(guó)家治理的制度;明代中葉以后開展了全國(guó)統(tǒng)一的土地徹底清丈，魚鱗圖冊(cè)成為征派賦役和地籍管理的主要依據(jù)。
三是有利于保護(hù)耕作者權(quán)利的合約安排結(jié)構(gòu)。在有保障的土地私有和發(fā)達(dá)的土地市場(chǎng)下，中國(guó)的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)演生出非常復(fù)雜的合約安排形式，如“永佃制”、田底權(quán)與田面權(quán)分離的“一田兩主”、“一田三主”等，土地使用者和租賃者獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)，他們對(duì)所租賃土地不僅可以排他性使用，還可以再轉(zhuǎn)租、交易、抵押、典當(dāng)、繼承等，這些權(quán)利既受到民間非正式合約遵守，也得到正式權(quán)利的保護(hù)。這種以耕作權(quán)為大的土地權(quán)利安排為小農(nóng)經(jīng)營(yíng)提供了穩(wěn)定、可預(yù)期的制度基礎(chǔ)。
四是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的超強(qiáng)韌性與生命力。在經(jīng)營(yíng)制度上，以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是基本的農(nóng)作制度，家庭不僅進(jìn)行獨(dú)立的生產(chǎn)、投資和決策，以血緣和親緣形成的擴(kuò)大家庭的勞動(dòng)分工與合作，地權(quán)保護(hù)下自耕農(nóng)和租佃者對(duì)小塊土地的精細(xì)利用，使得以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與地權(quán)清晰且不斷分割的土地制度支撐起前現(xiàn)代時(shí)期的中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)。
承載復(fù)雜功能的土地價(jià)值倫理
不斷強(qiáng)化的以地為本的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及不斷演化的地權(quán)制度所強(qiáng)化的超穩(wěn)定家本位小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，積淀出附著于土的文化與價(jià)值觀念。在鄉(xiāng)土中國(guó)，土地不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，它還關(guān)乎個(gè)人的名譽(yù)、抱負(fù)、威望與社會(huì)評(píng)價(jià)，這些非經(jīng)濟(jì)的考慮激勵(lì)家庭成員不需要監(jiān)督也會(huì)自覺在土地上辛勤勞作，激勵(lì)其為家庭積累更多與土地相關(guān)的資產(chǎn)。
由于土地在鄉(xiāng)土社會(huì)承擔(dān)多重功能，每個(gè)成員也十分看重土地分配的公平性，由此助長(zhǎng)一個(gè)家庭在分家時(shí)進(jìn)行家庭成員不斷細(xì)分土地的安排。土的厚重與家的歸宿感，使鄉(xiāng)土社會(huì)的人們養(yǎng)成“安土重遷”的觀念和“故土難離”的習(xí)性，即便離開且無論在外有多大成就，最后仍然“落葉歸根”與“魂歸于土”。人和土地的桑梓情誼，滋養(yǎng)起歷久未衰的鄉(xiāng)土文化倫理，那些由“廟堂”而歸隱“故鄉(xiāng)”的士紳階層成為維持鄉(xiāng)土社會(huì)秩序與治理的精英。在歷史的長(zhǎng)河中，鄉(xiāng)土中國(guó)人與土之間緊密而無法掙脫的土地粘度，塑造了鄉(xiāng)土中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、制度與文化。
土地制度變革推動(dòng)的結(jié)構(gòu)變遷
中國(guó)的現(xiàn)代化一直被理解為一個(gè)古老農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。自近代以來的百余年間，先后歷經(jīng)近代國(guó)家官僚工業(yè)化、國(guó)家工業(yè)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、沿海工業(yè)化，中國(guó)的結(jié)構(gòu)形態(tài)發(fā)生重大躍遷。
但是，如果以農(nóng)民與土地的粘度變化來衡量轉(zhuǎn)型的成色，結(jié)構(gòu)變革的發(fā)生并不一定帶來鄉(xiāng)土中國(guó)的真正轉(zhuǎn)型。結(jié)構(gòu)變遷是否帶來農(nóng)民與土地粘度的變化，取決于國(guó)家賦予土地制度安排與變革在結(jié)構(gòu)變遷中的功能，土地功能定位不同，帶來工業(yè)化城市化的推進(jìn)方式不同，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中農(nóng)民與土地的松動(dòng)程度不同。中國(guó)過去60年充分利用土地制度及其變革推動(dòng)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但并未同時(shí)減低農(nóng)民與土地的粘度，由此也導(dǎo)致中國(guó)轉(zhuǎn)型的困難與復(fù)雜性。
(一)土地產(chǎn)品提供資本積累的國(guó)家工業(yè)化
新中國(guó)成立不久，中國(guó)共產(chǎn)黨開啟了一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變，并選擇了重工業(yè)優(yōu)先的國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略。基于以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和重工業(yè)發(fā)展對(duì)資本的巨額需求，農(nóng)業(yè)充當(dāng)了提供資本形成與積累的角色。三項(xiàng)制度安排——農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、集體化與人民公社制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度提供重要支撐。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的強(qiáng)制定價(jià)權(quán)和低價(jià)獲得權(quán)，集體化人民公社制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)集體土地的所有、使用與收益控制權(quán)，戶籍制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家將農(nóng)民綁縛于集體土地提供低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品的功能。在以上制度的共同作用下，農(nóng)民于1951—1978年間以稅收形式向國(guó)家提供了978億元貢賦，以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差向國(guó)家提供了5100億元資本，扣除國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資1760億元，農(nóng)民為工業(yè)化提供了4340億元的凈積累，為形成比較齊全的工業(yè)體系和門類，1952-1978年間，中國(guó)的工業(yè)產(chǎn)出年均增長(zhǎng)率11.5%，工業(yè)產(chǎn)出占GDP的份額由18%上升到44%。但是，國(guó)家計(jì)劃工業(yè)化時(shí)期雖然啟動(dòng)并推動(dòng)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，由于其變遷方式是將農(nóng)民牢牢“綁縛”于集體所有土地，剝奪了他們的自由遷徙權(quán)和參與工業(yè)化的權(quán)利。其實(shí)質(zhì)是一個(gè)“不松動(dòng)鄉(xiāng)土的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變”，也無從撼動(dòng)費(fèi)孝通意義的“鄉(xiāng)土中國(guó)”。
(二)開放土地權(quán)利的鄉(xiāng)村工業(yè)化
1980年開始，中國(guó)的農(nóng)村改革改變了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的推進(jìn)方式。一方面，農(nóng)村土地制度改革在“上交國(guó)家的，完成集體的，剩余是自己的”合約結(jié)構(gòu)下，將集體所有土地分配給集體成員，農(nóng)民獲得承包土地的使用、收益和農(nóng)地農(nóng)用轉(zhuǎn)讓權(quán)，家庭經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)業(yè)基本經(jīng)濟(jì)制度。農(nóng)地權(quán)利的重構(gòu)不僅帶來農(nóng)民生產(chǎn)積極性的高漲，也使集體低效制度下的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力顯化，他們不得不到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以外尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，成為推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的原發(fā)力量。另一方面，受制于城鄉(xiāng)隔絕以及國(guó)有體制的低效，農(nóng)民參與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只得在鄉(xiāng)村突圍，鄉(xiāng)村工業(yè)化成為國(guó)家工業(yè)化之外的另一條道路。至關(guān)重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”，得益于國(guó)家向農(nóng)民開放集體土地從事工業(yè)化的權(quán)利。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村集體土地只能為國(guó)家工業(yè)化提供低價(jià)糧食的功能不同，為了解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，這一時(shí)期的國(guó)家政策允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)、允許農(nóng)民利用自己的土地建城鎮(zhèn)，1985-1998年期間，建設(shè)用地用于農(nóng)村集體建設(shè)的增量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市，整個(gè)國(guó)家的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變主要由鄉(xiāng)村工業(yè)化推動(dòng)。1981-1994年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工從2969.85萬人增加到11329.97萬人，到1992年時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值已占到工業(yè)增加值的三分之一。
與將農(nóng)民綁縛于土、排斥在國(guó)家工業(yè)化大門之外相比，集體土地上的鄉(xiāng)村工業(yè)化開放了農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)參與工業(yè)化的權(quán)利，農(nóng)村的分工分業(yè)帶來農(nóng)民的就業(yè)與收入對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴性降低。但是，無論是鄉(xiāng)村工業(yè)化還是農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化，仍然被圈在本鄉(xiāng)本土，并未帶來農(nóng)民與土地粘度的變化，他們沒有“離鄉(xiāng)”，也沒有“離土”，就是那部分“自帶口糧進(jìn)城”者，無論從身份、公共服務(wù)分享還是基本權(quán)利的獲得，并未改變農(nóng)民的鄉(xiāng)土成色。集體土地上的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化確實(shí)改變了中國(guó)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的推進(jìn)方式，并且在就業(yè)和收入上使農(nóng)民對(duì)土地的依賴有所降低，但是，并未根本改變農(nóng)民與土地的粘度，因而依然沒有脫離費(fèi)孝通意義上的“鄉(xiāng)土中國(guó)”。
(三)以地謀發(fā)展的工業(yè)化城市化
1995年、特別是1998年以后，中國(guó)不僅推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的方式發(fā)生重大變化，而且工業(yè)化城市化進(jìn)入快車道。一是園區(qū)工業(yè)化的興起。開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)遍布全國(guó)各個(gè)行政層級(jí)，數(shù)量激增。開發(fā)區(qū)最高峰時(shí)達(dá)6866家，規(guī)劃面積3.86×104平方公里，2003年國(guó)家愛對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理整頓，保留下來的開發(fā)區(qū)仍有1568家，規(guī)劃面積9949平方公里。“異軍突起”的鄉(xiāng)村工業(yè)化退場(chǎng)，尤其是中西部地區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“熄火”。由于體制環(huán)境和開放程度差異，以沿海為主的園區(qū)工業(yè)高速增長(zhǎng)，使中國(guó)成為世界制造工廠。二是城市化進(jìn)程加速。1998-2016年，中國(guó)的城市化率以每年35.89%提速，城市建成區(qū)面積從21380平方公里擴(kuò)增到54331.47平方公里，年均增長(zhǎng)率達(dá)到5.32%。
工業(yè)化方式從鄉(xiāng)村工業(yè)化向園區(qū)工業(yè)化的轉(zhuǎn)變以及政府主導(dǎo)城市化的加快，起因于1994年實(shí)行的分稅制根本改變了地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。一方面，由于制造業(yè)75%的稅收上交中央政府，地方政府從鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收減少、風(fēng)險(xiǎn)加大，于是將工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向以園區(qū)土地的招商引資，既避開了以政府信用擔(dān)保發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，又可以通過低價(jià)征收的土地優(yōu)惠招徠規(guī)模大、稅收能力強(qiáng)的企業(yè)。另一方面，由于與城市發(fā)展相關(guān)的建筑業(yè)稅、營(yíng)業(yè)稅及土地出讓金劃歸地方，地方政府發(fā)展城市的積極性提高。
更為根本性和持久性動(dòng)力還是來自1998年以后土地制度的幾次關(guān)鍵變革。一是1998年《土地管理法》的修改與實(shí)施，為地方政府以地謀發(fā)展提供制度保障。該法規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須實(shí)行征地，任何單位從事非農(nóng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地，國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途、規(guī)劃和年度指標(biāo)管制，政府獲得壟斷土地的權(quán)力。
二是實(shí)行土地有償使用制度，土地管理法明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”，國(guó)家以土地所有者身份，由市縣級(jí)人民政府作為代表，將國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓給土地使用者，土地使用者按照出讓合同的約定向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。
三是2003年開始實(shí)行經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛制度，土地資本化進(jìn)程大大加快。由于商業(yè)、住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地一律實(shí)行招拍掛，地方政府成為土地級(jí)差收入的主要獲得者，2003-2008年，地方政府招拍掛土地占出讓土地比重從27.78%增加到81.91%，土地出讓收入從5421.31億元增加到10259.8億元，增長(zhǎng)1.89倍。
四是2008年之后為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，允許地方政府成立融資平臺(tái)，以地抵押，實(shí)現(xiàn)土地的金融化。到2017年6月30日各地成立的各級(jí)政府投融資平臺(tái)達(dá)11740家。地方政府從以地生財(cái)階段的以土地出讓收入為依托、以新還舊的舉債，轉(zhuǎn)向土地抵押和質(zhì)押為主的舉債。2008—2015年，84個(gè)城市土地抵押面積從249萬畝增加到7360萬畝，增加1.95倍，土地抵押金額從13300億元增加到113000億元。土地成為融資工具，地方政府的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金，地方政府對(duì)土地的依賴變成對(duì)土地融資的依賴。地方政府無論是舉債還是償債都高度依賴于土地抵押。
在園區(qū)工業(yè)化和以地生財(cái)、以地融資城市化的助力下，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了真正的“離土”、“出村”。中國(guó)的流動(dòng)人口總數(shù)在2000年前后達(dá)1.43億，其中跨省流動(dòng)人口4242萬，從鄉(xiāng)村流出人口為8840萬人，占總流動(dòng)人口的62%。到2010年前后，中國(guó)總遷移人口已達(dá)26139萬人，流動(dòng)人口總數(shù)超過2.2億人。根據(jù)農(nóng)業(yè)普查以及歷年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)，1996-2010年，跨省流動(dòng)農(nóng)民工從2330.9萬增加到7717萬人，占外出農(nóng)民工的比重從32.5%提高到50.3%。中西部地區(qū)成為支撐出口導(dǎo)向工業(yè)化的廉價(jià)勞動(dòng)力輸出基地，中部地區(qū)跨省流動(dòng)農(nóng)民工所占比重高達(dá)69.1%，西部地區(qū)跨省流動(dòng)農(nóng)民工占56.9%。但是，“農(nóng)一代”的跨區(qū)域流動(dòng)，不是向融入城市的市民化方向發(fā)展，而是形成了數(shù)量龐大的“兩棲人口”或所謂“候鳥式遷移”，他們季節(jié)性往返于東部地區(qū)和內(nèi)地農(nóng)村之間。
自1990年代末開始遷移的“農(nóng)一代”，在外經(jīng)歷了將近二十多年的艱苦打拼和漂泊之后，最終的歸宿是“返鄉(xiāng)”和“回村”。造成這一結(jié)局的主要原因是農(nóng)民落腳城市的公共政策缺失與制度性歧視，在“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和城市治理方式變革緩慢的共同影響下，農(nóng)民工群體既無法享受與城市居民同等的公共服務(wù)，也難以落腳城市。進(jìn)城農(nóng)民工很難獲取城市住房(包括租房)、子女教育、社會(huì)保障等各方面的公平對(duì)待。“農(nóng)一代”很少有長(zhǎng)期留在城市的期望，他們通常忍受更長(zhǎng)的工作時(shí)間和相對(duì)艱苦的居住條件等，以便在盡可能短的時(shí)間積累更多的資金，攢足回家過日子的費(fèi)用。很多流動(dòng)人口選擇居住在城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部等成本低廉的城市社會(huì)邊緣區(qū)域條件較差、違章搭建的房屋里。城鄉(xiāng)居民的權(quán)利差距持續(xù)拉大。
中國(guó)獨(dú)特的土地制度與變遷方式推動(dòng)了快速的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但是，由于對(duì)進(jìn)城農(nóng)民城市權(quán)利的缺失，他們又重歸家鄉(xiāng)，從就業(yè)和收入看，農(nóng)民與土地的關(guān)系本已發(fā)生根本松動(dòng)，但是，由于對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的城市權(quán)利缺失，他們只是充當(dāng)了城市的過客，重歸鄉(xiāng)土。
本文原載于《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期，原標(biāo)題為“城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問題”，此處為原文的部分節(jié)選。
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