文 / 賀雪峰(社會學博士,武漢大學社會學系教授,教育部長江學者特聘教授)
農(nóng)村基層組織建設(shè)的好壞關(guān)涉三農(nóng)問題能否平穩(wěn)解決，以及中國現(xiàn)代化能否有一個穩(wěn)定的農(nóng)村根基。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。當前農(nóng)村基層組織建設(shè)存在著極大的問題，如何建設(shè)好基層組織是一個需要認真思考的問題。
農(nóng)村基層組織建設(shè)一般是黨建的部分，因為最為重要的基層組織就是基層黨組織，村黨支部。因此，中組部和各個省市自治區(qū)委組織部都有一個重要職能，即抓基層黨建，湖北省甚至要求全省村一級組織每年要有五萬元的集體收入，以加強基層組織戰(zhàn)斗力。同時，農(nóng)村基層組織顯然也并非組織部門一家的事情，而是涉及到各個方面，建設(shè)農(nóng)村基層組織必須多管齊下，共同努力。
一
分田到戶以后，尤其是1990年代以來，農(nóng)村基層組織建設(shè)出現(xiàn)了越來越多的問題。取消農(nóng)業(yè)稅前，在全國絕大部分農(nóng)村地區(qū)村兩委干部的主要工作是收糧派款、計劃生育，因為農(nóng)民負擔比較重，又缺少從農(nóng)民那里低成本收取農(nóng)業(yè)稅費的辦法，收糧派款成為“天下第一難事”。農(nóng)民負擔日益沉重，干群關(guān)系日益緊張。同時，因為有必須完成收取稅費的任務，農(nóng)村基層組織不得不與農(nóng)民“打成一片”，在與農(nóng)民的日常接觸中，不僅真正了解農(nóng)民的疾苦，而且農(nóng)民會以干部能否解決這些疾苦作為交納稅費的討價還價的籌碼，基層組織因此就不能無視這些疾苦，就不能不想方設(shè)法解決這些疾苦。為解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中存在著的各式各樣的疾苦(生產(chǎn)生活的不便，公共品的不足)，村干部借向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費的機會，收取用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)共同事務的“共同生產(chǎn)費”，并有能力組織農(nóng)民的“義務工”和“積累工”進行公共工程和公益事業(yè)建設(shè)，農(nóng)民基本生產(chǎn)生活服務得到了滿足。因此，在取消農(nóng)業(yè)稅前，雖然總體上三農(nóng)形勢惡化，干群關(guān)系緊張，但基層組織仍然具有戰(zhàn)斗力，仍然是積極進取的，仍然可以組織農(nóng)民進行共同生產(chǎn)建設(shè)，仍然有能力和動力為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活的服務。這個時期的基層組織建設(shè)可謂喜憂參半。若從完成計劃生育等國家任務的角度看，農(nóng)村基層組織是相當有戰(zhàn)斗力的。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且有越來越多向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。進行農(nóng)村稅費改革和隨后進行鄉(xiāng)村體制綜合改革，對取消農(nóng)業(yè)稅前的形勢進行了較為嚴峻的估計，更多看到了干群關(guān)系緊張的方面，認為是農(nóng)民負擔太重引起三農(nóng)形勢的惡化。剛開始進行農(nóng)村稅費改革是減輕和規(guī)范農(nóng)民負擔，只是雖然減輕和規(guī)范了農(nóng)民負擔，農(nóng)村稅費卻仍然難收，干群關(guān)系仍然緊張，中央決定取消農(nóng)業(yè)稅。中央的認識是，取消了農(nóng)業(yè)稅以及各種附著在農(nóng)業(yè)稅上的費用以及“兩工”，也就不再有農(nóng)民負擔了，也就不再存在因為向農(nóng)民收取稅費而引發(fā)沖突，從而也就徹底解決了干群關(guān)系緊張的源頭。三農(nóng)問題的惡化也就終于可以制止了。
取消農(nóng)業(yè)稅徹底改變了數(shù)千年來國家與農(nóng)民的關(guān)系。進入21世紀開始農(nóng)村稅費改革，從減輕和規(guī)范農(nóng)民負擔到取消農(nóng)業(yè)稅是個歷史性的變化。之所以要取消農(nóng)業(yè)稅，是因為減輕和規(guī)范了農(nóng)民負擔仍然無法緩解干群矛盾，制止三農(nóng)形勢的惡化，因此不得不取消農(nóng)業(yè)稅。問題是，為何過去數(shù)千年農(nóng)業(yè)稅都存在而農(nóng)村社會卻仍然可以維持相當長時期的穩(wěn)定?當然，到了2000年，中國已經(jīng)是一個高度工商業(yè)化的社會了，取消農(nóng)業(yè)稅的條件已經(jīng)具備了。
取消農(nóng)業(yè)稅時，所有眼光與目標是緩解干群矛盾，制止三農(nóng)形勢惡化。按一般預期一旦取消了農(nóng)業(yè)稅及附著在農(nóng)業(yè)稅上的各種收費，鄉(xiāng)村干部幾乎不再與農(nóng)民有發(fā)生沖突的機會，因此一定可以大幅度緩解干群關(guān)系。同時，中央認為，之所以取消農(nóng)業(yè)稅前干群關(guān)系緊張，也是因為鄉(xiāng)村干部惡意向農(nóng)民攤派，導致農(nóng)民負擔過重，鄉(xiāng)村干部無好人。現(xiàn)在不再要向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費了，也就不再需要國家養(yǎng)活龐大的基層干部隊伍了。取消了農(nóng)業(yè)稅，國家也養(yǎng)不活龐大的基層干部了。因此開始推進鄉(xiāng)村體制綜合改革，取消村民組長，合村并組，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，減少村干部，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，甚至將“七站八所”推向市場(如湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的“以錢養(yǎng)事”改革)，基層組織不再向農(nóng)民收取稅費，同時也退出農(nóng)民共同生產(chǎn)和公共生活事務。
問題是，取消農(nóng)業(yè)稅后一家一戶小農(nóng)根本無法解決生產(chǎn)生活中的各種共同生產(chǎn)和公共生活事務，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序和農(nóng)民生活秩序因為基層組織的退出而更加無序。典型表現(xiàn)是湖北種水稻的農(nóng)民，之前靠大中水利設(shè)施由集體組織進行低成本灌溉，取消農(nóng)業(yè)稅后只能依靠一家一戶打井灌溉。農(nóng)村社會陷入自發(fā)狀態(tài)。基層組織最多只相當于維持會。單家獨戶小農(nóng)無法解決生產(chǎn)生活中的公共事務，上訪要求基層組織來解決問題，基層組織既無動力也無能力介入到農(nóng)戶生產(chǎn)生活事務中來。所謂無動力，是說基層組織工作好壞與能否解決農(nóng)戶生產(chǎn)生活事務沒有關(guān)系了。過去不解決農(nóng)戶的問題，農(nóng)戶拒絕繳納稅費，現(xiàn)在不收農(nóng)業(yè)稅了，農(nóng)民的生產(chǎn)生活與基層組織有何關(guān)系?且過去收農(nóng)業(yè)稅是一票否決的硬任務，基層組織必須完成，現(xiàn)在沒有這個一票否決了，基層組織何必去做那些一家一戶做不了、做不好的麻煩事?所謂無能力，即當前農(nóng)村基層組織幾乎沒有任何資源，雖然農(nóng)村土地是集體所有的，但當前的農(nóng)地制度一直在強化農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)而虛化集體所有權(quán)，集體所有權(quán)完全沒有利益也沒有權(quán)力，基層組織就是想為村民辦事也相當困難。更何況，農(nóng)村稅費改革期間，中央要求地方停止向農(nóng)民清欠(停止清收農(nóng)業(yè)稅費尾欠)，鎖定村級債務。這個停止清欠和鎖定債務本來只是策略性的暫停，結(jié)果到了十年以后的現(xiàn)在仍然停在那里不動。停止清欠就意味著過去積極完成稅費任務的農(nóng)戶吃了虧，而消極拖欠稅費任務的農(nóng)戶占了便宜，如此一來搞亂了農(nóng)村基本的權(quán)利義務關(guān)系，支持基層組織的群眾吃虧，老實人吃虧，而反對基層組織的群眾和狡猾人得了好處。聽干部的話，跟黨走，反而錯了。這樣一來，基層組織的基本群眾隊伍就出現(xiàn)了問題。更嚴重的是，鎖定村級債務，其中相當部分村級債務是向村民借的，十多年過去，不僅不還利息，而且還不還本。過去集體所欠一萬元現(xiàn)在還是一萬元的帳，還是沒有還。現(xiàn)在的一萬元還是十多年前的一萬元?而且仍然沒有還的計劃，有些村民現(xiàn)在已經(jīng)老了，快要死了，甚至死了還沒有還上。一個村有幾十戶這樣的借債給集體卻被國家鎖定而被虧欠的農(nóng)戶，這些農(nóng)戶就一定會憤怒極了，就一定要借每一件基層組織主持的公共事務來當釘子戶，來反對反抗。這種反對反抗是有效的。因此，基層組織想要做事，即使有資源，他們也沒有群眾，而且還有堅決的反對者，如何做的成事情?
二
取消農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)村基層組織為了完成一票否決的稅費收取任務而較為積極主動地介入到農(nóng)民的生產(chǎn)生活事務中，村莊各個方面都有基層組織辛勤“耕耘”的身影，基層組織與農(nóng)戶是“打成一片”的。取消農(nóng)業(yè)稅后，基層組織既無能力也無動力與農(nóng)民“打成一片”，而且是相互脫節(jié)，互不關(guān)心的。現(xiàn)在的問題是，離開基層組織，單家獨戶小農(nóng)能否自發(fā)解決生產(chǎn)生活中的各種事務，以及這種自發(fā)力量會引導中國農(nóng)村向哪里去?農(nóng)村無序力量的擴張將不僅會留下一個農(nóng)村的亂攤子，而且一定會嚴重損害中國現(xiàn)代化的根基。
取消農(nóng)業(yè)稅后，基層組織退出農(nóng)戶生產(chǎn)生活諸環(huán)節(jié)的事務，農(nóng)村社會的無序化傾向快速發(fā)展。取消農(nóng)業(yè)稅后，三農(nóng)問題并未立即解決，而是換了一種形式表現(xiàn)出來。首先表現(xiàn)出來的是農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)方面的問題，農(nóng)民為了灌溉而到上級上訪，要求國家解決他們一家一戶解決不了的問題。之前依靠基層組織收取農(nóng)業(yè)稅費來由集體贍養(yǎng)五保戶，現(xiàn)在不再收取稅費了，國家就得承擔五保戶的贍養(yǎng)。正好中央財政有錢，因此開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，到了現(xiàn)在，國家每年財政支農(nóng)資金早已超過了萬億。
取消農(nóng)業(yè)稅之前乃至數(shù)千年以來農(nóng)村社會都是相對自治的，更是相對自給的，國家很少向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，而是從農(nóng)村收取稅費的，現(xiàn)在，不僅不收稅費，而且向農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移支付。國家轉(zhuǎn)移給農(nóng)村的錢用在什么地方?什么地方最需要就用在什么地方。但既然是白來的錢，就一定是什么地方都需要了，難道還會有人嫌錢多了?因此，僅僅憑借需要是不夠的，而且要看誰能表達出需要，表達出什么需要。因此，取消農(nóng)業(yè)稅后，中國出現(xiàn)了表達—回應型的國家資源下鄉(xiāng)：農(nóng)民在哪些方面有強烈呼吁，國家就在哪些方面增加下鄉(xiāng)資源，哪些人有能力發(fā)出強烈呼吁，哪些人就獲得更多資源。通過上訪來獲得國家資源是一種好的辦法，因此有了越來越多的“求援式上訪”乃至“謀利型上訪”。
這樣一來，國家向農(nóng)村社會轉(zhuǎn)移資源就漸失自主性，而變成了救急救火，變成了“會哭的孩子有奶吃”的“奶”了。為了有“奶”吃，各種力量競相使出渾身解數(shù)來爭取，既有通過私人關(guān)系“爭資跑項”，也有通過上訪“維權(quán)”來謀取利益。大量上訪云集北京，維穩(wěn)就成為問題。落實在基層組織建設(shè)上，過去必須完成“一票否決”的稅費任務和計劃生育任務到了現(xiàn)在變成基層組織如何維持農(nóng)村穩(wěn)定，減少到北京的上訪，“不出事”成為基層組織的目標。相對“收糧派款”“不出事”，顯然是一種消極的策略，而以國家資源來無原則地安撫上訪，就進一步顛倒了權(quán)利義務關(guān)系，就必然要出更多的事情。
農(nóng)民上訪及農(nóng)村中出現(xiàn)的生產(chǎn)生活失序，中央當然不滿意，要求地方想方設(shè)法解決之。在基層組織既無能力又無動力的情況下面，中央和地方強調(diào)進一步改善為農(nóng)民服務的態(tài)度和暢通農(nóng)民反映問題的渠道，并在難以甄別問題的情況下面，形成壓力型的要求基層解決問題的制度。基層也就只能將有限的資源用來滅火。與暢通農(nóng)民上訪渠道完全一致的是各地設(shè)立市長縣長熱線和信箱，任何事情甚至夫妻矛盾也可以通過市長信箱熱線要求政府解決，結(jié)果是，下雨排澇，干部親自沖在第一線排澇，農(nóng)民卻坐在一邊打麻將，還埋怨干部排澇不及時，將自己的莊稼淹死了。農(nóng)民沒有了任何的義務，農(nóng)村缺少了關(guān)于權(quán)利義務相匹配的規(guī)矩，國家只是想解決一件一件由農(nóng)民反映上來的事務，卻沒有真正讓基層組織發(fā)揮作用，形成基層自主解決事務的能力的戰(zhàn)略與策略。結(jié)果是，國家將有限資源來應對解決一件一件具體事務過程中形成了基層權(quán)責錯位，農(nóng)民刁民化或刁民代替農(nóng)民，無論多少國家資源都無法解決基層治理問題。
三
基層組織既無意愿也無能力回應農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的一個典型是土地調(diào)整。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的形勢發(fā)生了很大變化，其中，農(nóng)戶一般都強烈希望能將之前相對細碎分散的地塊集中連片，從而形成連片經(jīng)營。尤其是丘陵水稻種植區(qū)，若能連片，農(nóng)民可以減少接近1/3的勞動力投入，降低1/4的生產(chǎn)成本。可以說，當前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，最大的生產(chǎn)上的需求就是希望細碎土地連片經(jīng)營。湖北沙洋縣試圖借土地確權(quán)來推進農(nóng)戶土地連片，但村干部沒有積極性，原因是，將分散細碎的農(nóng)民土地通過“劃片承包”以達到連片經(jīng)營，要費極大功夫，尤其是當前中央土地政策強調(diào)穩(wěn)定，強調(diào)賦予農(nóng)戶更大的土地承包經(jīng)營權(quán)，“劃片承包”就必須要讓每一個農(nóng)戶滿意，只要有一戶不滿意，他們反對，巨量的“劃片承包”工作就等于白費。白費就不如不費。基層組織不能回應農(nóng)民生產(chǎn)生活中的強烈需要，基層組織建設(shè)也當然就不可能有效果。反過來，如果政策支持基層自治，允許基層組織依據(jù)農(nóng)民強烈的“劃片承包”訴求組織農(nóng)戶調(diào)地，政策允許土地進行調(diào)整，有熱情的基層組織就可能回應農(nóng)民“劃片承包”的要求，這樣的回應就會從農(nóng)民那里得到熱烈支持，基層組織建設(shè)因為有能力回應農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要而可以建設(shè)得堅強有力，有了堅強有力的基層組織，農(nóng)村就可能具有內(nèi)生秩序的能力。
也就是說，當前農(nóng)村基層組織建設(shè)能否成功，核心也許是在農(nóng)村基層經(jīng)營制度的設(shè)計方面。如果農(nóng)村基本經(jīng)營制度設(shè)計只是強調(diào)農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，而虛化土地集體所有權(quán)，則當前中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”且地塊分散為七八上十處的小農(nóng)是很難自主生成生產(chǎn)秩序的。反過來，如果落實村社集體所有權(quán)，讓集體所有權(quán)具有一定權(quán)能，則基層組織建設(shè)和村社內(nèi)生秩序都會有希望。
在湖北潛江調(diào)研時，潛江市經(jīng)管局局長說，凡是有機動地的村莊，有集體資源的地方，村干部就有當頭，就有能力辦事，村民就有想頭，就有榮譽感，村級治理就好辦。沒有機動地的村莊，村級治理幾乎都是一塌胡涂。潛江市是江漢平原的一部分，村社集體缺少除了土地以外的資源。為什么有機動地和無機動地會對村級治理產(chǎn)生如此巨大鮮明的影響?道理其實很簡單，有一定機動地，比如10%的機動地，一個有2000畝耕地的村，集體就有200畝機動地，按當?shù)氐刈庑星椋?00畝機動地出租可以獲得10萬元集體收入。因為地租收入是穩(wěn)定的，且租金數(shù)量也是公開的，村干部就不可能個人打這塊機動地收入的主意，這個機動地收入就可以用來逐年償還過去所欠集體債務，就可以用來回應農(nóng)民生產(chǎn)生活中急需解決的公共事務，村民就有積極性通過村民代表會議來討論如何用好這筆集體收入，村干部也可以考慮如何用這筆收入來完成各種重要事務。
總之，有了機動地租金的這筆穩(wěn)定收入，村民自治就有了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，村社內(nèi)生秩序就有了可能。手上沒有一把米，喚雞都不靈。村社集體有了一筆穩(wěn)定的收入，就可以作一些建設(shè)，就有了凝聚力量形成共識的起點。過去黨建要求村莊集體通過辦企業(yè)來獲取集體收入，消滅空殼村，在當前市場經(jīng)濟早已成為買方市場，所有人都在市場中尋找賺錢機會的情況，集體辦企業(yè)沒有任何優(yōu)勢，反而因為市場存在巨大不確定性，村干部的道德風險無法克服，而出現(xiàn)集體辦一個企業(yè)跨一個的深刻教訓。相對說來，機動地的租金收入是相當穩(wěn)定且公開的，不可能出現(xiàn)收入的銳減銳增，這筆收入也就成為了村社集體發(fā)展以及基層組織建設(shè)最為基本的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
村社集體希望有機動地，還可以為村社集體新增人口提供土地，村社成員也就一定要關(guān)心集體的事業(yè)。看起來，村社集體留了10%的耕地沒有承包到戶，但每戶少10%的承包地，對其農(nóng)業(yè)收入幾乎沒有影響，對其家庭收入更是沒有影響。反過來，因為村社集體有機動地及其收入，從而有能力回應農(nóng)戶生產(chǎn)生活的需要，可以解決單家獨戶農(nóng)戶無法解決的生產(chǎn)生活困難，而可以減少生產(chǎn)支出，增加收入。
潛江市凡是集體有機動地的基層組織都建設(shè)得好，沒有機動地的基層組織都建設(shè)得不好，說明機動地對基層組織建設(shè)的極端重要性。問題是，《土地承包法》明確規(guī)定，村社集體所留機動地不得超過5%，后續(xù)中央政策更是一再明確村社集體不得留機動地，一直以來的農(nóng)村政策都是強化農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)而弱化村集體土地所有權(quán)，結(jié)果就是憲法第八條規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度”被最近十多年的農(nóng)村政策所消解，農(nóng)村基層組織建設(shè)的制度基礎(chǔ)越來越薄弱，農(nóng)村失去了內(nèi)生秩序的能力，國家也因此陷入到進退兩難的困境。
中國農(nóng)村基層組織建設(shè)的最大優(yōu)勢和重要基礎(chǔ)正是農(nóng)村土地集體所有制。離開了集體所有制的土地制度，中國農(nóng)村就可能不僅難以解決自身秩序問題而且農(nóng)村問題必然會向城市轉(zhuǎn)移，中國現(xiàn)代化事業(yè)將因此受損。
中國很大，不同地區(qū)的情況差異極大。國家沒有能力為每一個村莊的每一個農(nóng)戶解決生產(chǎn)生活中的公共品供給問題，只有真正讓村莊具有主體性與主動性，他們有能力進行自我建設(shè)，國家資源的投入才是有效的。建設(shè)一個主動的、積極的基層組織是當前三農(nóng)工作的當務之急，且這個建設(shè)的辦法很簡單，就是要讓村莊有10%的機動地，且要讓村社集體的土地所有權(quán)有所落實。不在村社集體所有權(quán)上做文章，而是以為只要讓單家獨戶的農(nóng)民來自己應對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活，來自由應對市場，就可以解決三農(nóng)問題，就真是方向性的錯誤。當前的農(nóng)村政策似乎正在犯這樣的方向性錯誤。
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