一、
2018年1月15日，前國土資源部部長姜大明對媒體表示，我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得土地使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，推動建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地的唯一提供者。姜大明還表示，國家將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。
姜大明部長的講話在社會上引發(fā)巨大反響，各種“重磅”、“頭條”迅速霸占媒體版面，各種解讀層出不窮。實際上，姜大明部長講話中的新信息并不多，因為早在2017年8月國土資源部就已在全國13個城市開展集體建設(shè)用地用于建設(shè)租賃住房的試點。姜大明部長講話之所以引發(fā)巨大社會反響，一方面是因為住有所居關(guān)系民生，整個社會對住房、房價極為關(guān)切，另一方面則是土地制度本身越來越復雜，不僅一般群眾很難理解當前土地制度，而且專家乃至政策部門也很少真正理解當前復雜的土地制度，由此造成整個社會對土地制度的誤會，以及全國到處存在的在土地實踐上的叢生亂象。姜大明部長此次講話中提出“中國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，也會進一步將中國土地制度復雜化，也可能因此引發(fā)更多社會的誤會，以及造成更多地方土地實踐的亂象。
二、
農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民作為村社集體成員所享有的一項基本權(quán)利，宅基地屬于村社集體所有，作為村社集體成員的農(nóng)戶家庭免費獲得、無償使用，從而使農(nóng)民住有所居。正因為是免費獲得、無償使用的，宅基地就是社會保障性質(zhì)的基本福利，且只有村社集體成員有獲得這項基本福利的資格，這項福利也是保障性質(zhì)的，并非財產(chǎn)性權(quán)利。
對于農(nóng)村宅基地，社會上包括政策界長期以來的一個誤解是，認為宅基地包含了巨大財富，宅基地制度改革的目的就是釋放財富。另一方面，幾乎所有人都認識到農(nóng)民大規(guī)模失去宅基地的嚴重后果，中央反復強調(diào)農(nóng)村土地制度改革要堅持底線。既要堅持農(nóng)民不失去宅基地的底線，又要放活宅基地市場交易，于是就提出了所謂的宅基地“三權(quán)分置”的說法。
國土資源部探索宅基地“三權(quán)分置”，放活宅基地使用權(quán)，目的是為了盤活農(nóng)村閑置住房，因為有一些地區(qū)農(nóng)民進城了，他們原來的農(nóng)村住房閑置了。如果通過盤活閑置住房來吸引城市資源，就可能讓城鄉(xiāng)有更好互動。尤其是在實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下面，通過盤活進城農(nóng)民閑置農(nóng)房來發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，就既可以為進城農(nóng)民增加農(nóng)房出租的收益，又可以為休閑農(nóng)業(yè)提供發(fā)展空間。
現(xiàn)在國土資源部不只是要盤活農(nóng)村閑置的住房，而且要盤活農(nóng)民的宅基地，即允許農(nóng)民將宅基地租賃出去——所謂放活宅基地使用權(quán)——允許城市資本在農(nóng)民宅基地上搞建設(shè)，這樣一來，農(nóng)戶宅基地上的所謂“資格權(quán)”實際上被掏空了。下一步，還會有人繼續(xù)討論使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和對下鄉(xiāng)資本獲得宅基地使用權(quán)的保護問題。這樣一來，農(nóng)民的“資格權(quán)”很快成為名義上的，農(nóng)村宅基地的社會保障功能將喪失，宅基地“三權(quán)分置”就為城市資本下鄉(xiāng)占地打開了通道，放活宅基地使用權(quán)的結(jié)果很可能是讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)。盡管姜大明部長一再強調(diào)嚴禁城市資本下鄉(xiāng)利用宅基地建別墅大院、私人會館，問題是城市資本獲得了宅基地使用權(quán)，就必然會以各種變通方式來建別墅大院和私人會館。
當前中國農(nóng)村，只有極少數(shù)具有區(qū)位優(yōu)勢或旅游資源的農(nóng)村，農(nóng)民閑置住房具有開發(fā)價值，也有盤活的可能。就全國絕大多數(shù)農(nóng)村來講，在城市化背景下面，農(nóng)民進城，農(nóng)村空心化，大量農(nóng)房季節(jié)性閑置，卻因為這些地區(qū)缺少區(qū)位優(yōu)勢，閑置農(nóng)房根本就不具備“盤活”的價值。而且，每到節(jié)慶，進城農(nóng)民就要返回農(nóng)村來住，進城青壯年勞動力的父母也仍然住在村莊，進城青壯年勞動力年老失去在城市就業(yè)機會時也多會返回村莊居住。這個意義上講，農(nóng)村住房保障對于農(nóng)村相對弱勢的農(nóng)民更為重要，因為正是住有所居可以避免他們的流離失所。
農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本保障，宅基地“三權(quán)分置”探索，除了進一步將土地制度搞得復雜以及增大農(nóng)民流離失所的風險以外，收益卻不多。宅基地在維持社會穩(wěn)定和降低社會風險上發(fā)揮巨大作用，改革不能總是想著讓農(nóng)民的土地變現(xiàn)。
三、
當前土地制度安排中，最為糟糕的一項制度是國土資源部2008年出臺的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法”。這項制度規(guī)定，可以通過將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加相掛鉤，主要是通過拆農(nóng)民房子，將農(nóng)村宅基地復墾為耕地，從而形成相應(yīng)的新增城市建設(shè)用地指標。表面上看，增減掛鉤政策通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來增加了城市建設(shè)用地，從而在建設(shè)用地沒有增加的情況下面，提高了建設(shè)用地的效率。又因為城市建設(shè)用地具有遠高于農(nóng)村建設(shè)用地的價值，因此認為增減掛鉤政策可以產(chǎn)生出巨額土地財富。全國很多地方正是基于這樣一種誤會而進行了各種各樣的土改試點，最典型的有山東、河北等省的“農(nóng)民上樓”，重慶的“地票”制度，河南的“宅基地券”，這些土改純屬對增減掛鉤政策的誤讀，都造成了極為嚴重的資源浪費。更糟糕的是，這種被誤讀的增減掛鉤政策已經(jīng)成為幾乎所有地方政府進行土地制度改革的基礎(chǔ)性制度，并因此繼續(xù)造成嚴重的資源浪費。更荒唐的是，增減掛鉤政策還被作為精準扶貧的制度靈藥。
從本質(zhì)上講，為保護土地，集約節(jié)約用地，國家采取了偏緊的城市建設(shè)用地供給，即地方政府在經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張過程中需要城市建設(shè)用地，國家下達給地方政府的建設(shè)用地指標偏緊，就造成了地方政府建設(shè)用地指標的稀缺。稀缺產(chǎn)生價值，城市建設(shè)指標就因此具有了價值。正是在這一背景下面，增減掛鉤制度通過拆農(nóng)民房子、將農(nóng)民宅基地復墾為耕地來減少農(nóng)村建設(shè)用地，以增加城市建設(shè)用地指標，從而獲得因為指標稀缺產(chǎn)生的價值。問題是，這個指標稀缺是國家計劃的產(chǎn)物，并非真正的市場稀缺，且這只是指標的稀缺而非土地的稀缺。中央政研室原副主任鄭新立認為農(nóng)村宅基地至少值100萬億人民幣，他顯然誤會了土地指標與土地價值的差異，得出了完全不靠譜的關(guān)于農(nóng)民宅基地價值的估算。甚至有人認為，可以通過進一步減少國家對地方政府建設(shè)用地指標的供給來造成地方政府建設(shè)用地的更大稀缺，以提高建設(shè)用地指標的價值，最終進一步提高農(nóng)村宅基地退出形成城市建設(shè)用地指標的價值，從而可以讓農(nóng)村宅基地價值提高到200萬億、讓農(nóng)民獲得更大的財產(chǎn)性收入的狂想。
這種認識顯然誤會了建設(shè)用地指標與建設(shè)用地本身的差異，增減掛鉤只是將農(nóng)民宅基地復墾為耕地形成相應(yīng)的城市建設(shè)用地指標，這里只是指標的價值，并無建設(shè)用地本身的價值，這個指標的價值顯然是因為國家為集約節(jié)約用地采取偏緊的城市建設(shè)用地指標供給的計劃所致，并非市場形成的城市建設(shè)用地的價值。也就是說，國家計劃供給指標情況下面，增減掛鉤政策可以實現(xiàn)一定程度上的財富轉(zhuǎn)移：增加城市建設(shè)用地不僅要征收土地而且要有相應(yīng)的建設(shè)用地指標，增減掛鉤政策通過允許農(nóng)村建設(shè)用地來增加了城市建設(shè)用地指標，地方政府就要為新增指標付費，付出成本。地方財力強，就給退出宅基地農(nóng)戶較多收益，地方財力弱，無法給農(nóng)戶較多收益，就會逼農(nóng)民上樓，造成嚴重后果。這個過程中沒有創(chuàng)造出任何土地財富，最多只有財富的轉(zhuǎn)移。
問題是，因為土地制度過于復雜，媒體、學界、政策部門以及地方政府都誤以為增減掛鉤可以產(chǎn)生出巨額土地財富，而不是僅僅轉(zhuǎn)移了財富，所以地方政府就試圖通過增減掛鉤政策來讓農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收益，來達到各種無本萬利的目標，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)這個世界上根本就沒有無緣無故的財富，地方政府通過增減掛鉤來進行的土地制度改革幾乎無一不以亂攤子收場：山東“農(nóng)民上樓”如此，重慶“地票”如此，河南“宅基地券”也是如此。
四、
當前土地制度復雜的地方在于，土地具有不可移動性。各種土地制度安排將不同區(qū)位、不同性質(zhì)的土地混為一談，將建設(shè)用地與建設(shè)用地指標混為一談，將作為公共政策的財富轉(zhuǎn)移與市場產(chǎn)生的土地價值混為一談，從而產(chǎn)生了各種不切實際地以為只要放活土地權(quán)利就可以“顯化”出土地價值，就可以產(chǎn)生巨額土地財富，就能自動實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的幻想。鄭新立估算農(nóng)民宅基地價值超過100萬億元的狂想正是這種幻想的典型。
2018年1月17日上午
「 支持烏有之鄉(xiāng)！」
烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM
您的打賞將用于網(wǎng)站日常運行與維護。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號
