一
低保制度正在發(fā)揮著極其重要的守住底線、扶貧濟(jì)困的作用。同時(shí)，低保制度又是涉及千家萬戶的制度。國家在低保上投入的資源能否真正瞄準(zhǔn)需要救助的生活困難群體，又是對當(dāng)前中國基層治理能力的巨大考驗(yàn)。這幾年在農(nóng)村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層治理的一個難題也是引發(fā)矛盾的焦點(diǎn)就是如何分配低保指標(biāo)。在農(nóng)村低保指標(biāo)比較少的情況下，村莊中的大約占總戶數(shù)3%左右的特困戶是全村所有人都共知的，這些戶獲得低保指標(biāo)，群眾沒有意見。一旦國家低保指標(biāo)超過5%，在有些地方甚至超過10%的時(shí)候，村莊公認(rèn)特困戶以外就有農(nóng)戶納入低保范圍，這一部分納入到低保范圍的農(nóng)戶，其困難程度與其他農(nóng)戶并無顯著差異，由此產(chǎn)生了爭議。如何評出低保戶，或按什么標(biāo)準(zhǔn)及什么程序產(chǎn)生低保戶就很容易產(chǎn)生爭議。一旦產(chǎn)生爭議，為爭取低保指標(biāo)，就有人上訪，就鬧得雞犬不寧。因此，湖北五峰縣一個鎮(zhèn)委書記說，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣里爭資源都是打破腦袋，唯有低保指標(biāo)的分配，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅不積極爭取，而且還會盡力推辭。
為獲得低保指標(biāo)而上訪，是因?yàn)閷r(nóng)民來講，低保指標(biāo)是切切實(shí)實(shí)的利益。在基層治理資源比較少的情況下面，縣鄉(xiāng)掌握有可以分配的低保指標(biāo)時(shí)，縣鄉(xiāng)干部就可能為解決一些困難問題，而通過分配低保指標(biāo)來應(yīng)對。通常是給一些老上訪戶以低保指標(biāo)，一方面是困難救助，一方面是息訪交換。這樣就形成了所謂“維穩(wěn)保”。既然低保指標(biāo)是利益，掌握低保指標(biāo)分配權(quán)力者就可能將低保分給與自己關(guān)系好的人，從而形成“關(guān)系保”。等等。這些“維穩(wěn)保、關(guān)系保”，都不同于村莊內(nèi)部依照共同標(biāo)準(zhǔn)和公開程序評出來的低保，當(dāng)然也不方便公示，從而必在村莊內(nèi)引起低保指標(biāo)分配“不公開、不公平、不公正”的指責(zé)。
2014年8月到湖北羅田縣調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注了農(nóng)村低保的分配問題，發(fā)現(xiàn)在國家有關(guān)部門的強(qiáng)力政策規(guī)定下面，農(nóng)村低保分配已有極大規(guī)范。
二
1、石村
石村是山區(qū)村，全村500人，130戶，2014年全村有32個低保指標(biāo)，占全村人口的6.4%。據(jù)村支書的介紹，低保指標(biāo)的分配大體按四個標(biāo)準(zhǔn)：一是全村最困難的大約3%的農(nóng)戶，二是計(jì)劃生育中只生獨(dú)女而年齡已超過60歲的夫妻，三是80歲以上老年人，四是得大病者。其中程序是通過村民代表大會討論形成共識，然后公示，再報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)核審批。按這四個標(biāo)準(zhǔn)分配低保指標(biāo)，群眾無意見，政策上卻缺少依據(jù)。
這四條標(biāo)準(zhǔn)的好處是便于操作。幾乎每個村莊都有因?yàn)樘鞛?zāi)人禍造成的特困戶，這樣的特困戶占全部農(nóng)戶的比例一般只有3%，比例相對穩(wěn)定，且與其他農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件相差顯著。這樣的特困戶十分容易識別，因此不存在應(yīng)不應(yīng)該評上的爭議。
計(jì)劃生育政策下面，只生獨(dú)女而年滿60歲的夫妻可以享受低保，鄉(xiāng)村干部和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民都認(rèn)為，他們?yōu)閲矣?jì)劃生育政策做了貢獻(xiàn)，又還沒有成為五保，理應(yīng)享受到低保這樣的政策照顧的好處。
80歲以上村民，數(shù)量不大，全村只有8位，每家老年人都可能年長，超過80歲而獲得低保的概率是相同的，因此公平。且年齡越大，越難自己勞動獲得收入，當(dāng)然就越是應(yīng)當(dāng)獲得低保的照顧。
大病而給低保有兩個原因，一是大病花錢多，且沒有勞動收入，幾乎必然致貧，所以應(yīng)予照顧。此外，低保戶的合作醫(yī)療報(bào)銷可以有更大比例，從而可以降低醫(yī)療的個人支出。按羅田縣的規(guī)定，對于低保戶，合作醫(yī)療報(bào)銷后未報(bào)部分還可以再報(bào)銷30%，6000元封頂。
石村在2014年最新一輪低保評選中嚴(yán)格按程序進(jìn)行，由村民代表、村組干部和黨員開會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)親自參加，先由村兩委根據(jù)以上四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)提名，再由村民代表投票，要求2/3以上代表通過。若真有困難戶沒有通過的，也只能等明年再說。然后公示。
在提名前，村干部要對低保情況進(jìn)行摸底，一般有六種人群可能納入到提名范圍，一是特困戶，二是縣級人民醫(yī)院確診為重大疾病者，三是高齡老人，80歲以上，四是計(jì)劃生育獨(dú)女戶且夫妻年齡60歲以上者，五是家庭負(fù)擔(dān)重的，比如子女多，上有老下有小，還有子女在上大學(xué)者，六是當(dāng)村組干部多年現(xiàn)在年滿60歲的老干部。總共清理出來符合條件的有62人，但只有32個指標(biāo)，要選掉30人。從下午2點(diǎn)一直到晚上10點(diǎn)，經(jīng)過兩輪投票，選出32戶低保戶。其中6戶患重大疾病和8位80歲以上老人確保通過了。3戶獨(dú)女戶，每戶一個指標(biāo)。特困戶大約有8個指標(biāo)，其余7個指標(biāo)落到家庭負(fù)擔(dān)重者和老干部身上。
2014年評低保戶，之前所評低保一律作廢重評。村民代表會議評出32個低保指標(biāo)之后，有10多位村民找村支書要求重評，其中兩人到鎮(zhèn)里上訪，最終都因?yàn)槭怯纱迕翊頃h評出來的，程序合法，沒有辦法改變，而作罷。
石村村支書說，過去村里的低保中有上級專門安排的“關(guān)系保”、“人情保”，這次全部作廢重評，真正做到了沒有“關(guān)系保”和“人情保”，做到了公開公平公正。
2、月村
月村共有1650人，全村2013年有143個低保指標(biāo)，2014年壓縮10%的低保指標(biāo)，還有132個，其低保指標(biāo)占全村人口的8%。
月村2014年低保評選的提名是在各村民組進(jìn)行的，由村里將低保指標(biāo)分到各村民組，由村民組按戶投票產(chǎn)生低保排序。在各村民小組初評名單基礎(chǔ)上召開村民代表會議投票確定最終名單。村民代表會議可以審議各村民小組推薦名單，不合理的可以否決。
無論用什么方式評低保戶，低保指標(biāo)達(dá)到全體村民8%，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般3%的特困戶的底線，這樣，就必須確保特困戶評上低保。2013年，有一個特困戶沒有評上低保，村干部做工作讓條件比較好一點(diǎn)的被評上低保戶的農(nóng)戶放棄，而將特困戶納入。2014年因?yàn)橛写迕翊頃h審議，就沒有特困戶沒被納入到低保范圍。
2013年，月村有4個“關(guān)系保”，2014年全部被評下去了，一個也沒有留。因?yàn)榘瓷霞壱笏屑{入低保的農(nóng)戶都必須按程序由村民評選且公示，保留一個不經(jīng)過程序的“關(guān)系保”，群眾會有很大意見。
3、汪村
全村有2500人，2013年有153個低保指標(biāo)，但真正分到村的只有109個，另外有上級戴帽下達(dá)的40多個關(guān)系保。這些關(guān)系保有一些是特困戶，村里沒有評上，找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級戴帽下達(dá)的，同時(shí)也有不少“關(guān)系保”。
按上級要求，2014年低保必須按程序由村民代表評選，并一律公示。過去的低保作廢。低保指標(biāo)數(shù)在去年153個基礎(chǔ)上減少10%，剩下139人。經(jīng)過村民代表會議評選，過去153個低保中有30多人被評下來了，還有10多人新評上納入到低保范圍。
三
從以上三個村2014年低保指標(biāo)的分配來看，當(dāng)前農(nóng)村低保有這樣幾個值得注意之處：
第一，2014年低保評選，普遍在程序上做到了規(guī)范，公正、公平、公開尤其做得不錯。基本杜絕了關(guān)系保和人情保。
第二，特困戶一般都被納入到低保范圍，這與低保制度的初衷吻合。
第三，農(nóng)村依據(jù)農(nóng)民的認(rèn)識和地方對低保制度的理解，在大致公正公平公開的情況下，將一些不應(yīng)納入的人群也納入到低保之中了，典型如80以上老人納入低保，大病納入低保等。
第四，幾乎所有村都是按低保人而不是按低保戶來評選低保。即使對于特困戶，也最多一戶給兩個低保指標(biāo)，若一戶所有人都得到低保指標(biāo)，村民就會認(rèn)為這樣太不公平了。
第五，幾乎所有村都有一個占全部人口3%左右的特困戶，這些特困戶明顯比一般村民貧困，若低保指標(biāo)正好只有3%左右，用什么方法評低保都不會引起太大爭議。當(dāng)前低保指標(biāo)已占到農(nóng)村人口的6~8%，這樣一來，有些被納入到低保的農(nóng)戶就可能與一般村民經(jīng)濟(jì)收入差距不大，從而引起激烈爭議。這個時(shí)候，低保評選的程序是否公開、公正、公平就變得尤其重要了。
2014年9月8日晚上
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