作者簡介：賀雪峰，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授、博士生導(dǎo)師
一、兩種類型的貧困：缺少勞動(dòng)力的貧困與集中連片型貧困
改革開放以來，中國反貧困事業(yè)取得了重大進(jìn)展，最顯著的成就是農(nóng)村貧困人口穩(wěn)步減少，貧困發(fā)生率逐步下降。“2008年以來，我們兩次大幅度提高農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。目前，按老標(biāo)準(zhǔn)衡量的貧困現(xiàn)象已基本消除” [1]。中國社科院和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合在京發(fā)布的《中國扶貧開發(fā)報(bào)告2016》(扶貧藍(lán)皮書)指出，中國減貧對全球貢獻(xiàn)卓越，農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2015年的5575萬人，減少了71464萬人[2]。
當(dāng)前中國5575萬農(nóng)村貧困人口主要集中在老少邊窮地區(qū)和缺少勞動(dòng)力的家庭。中國反貧困戰(zhàn)略也經(jīng)歷了一個(gè)由區(qū)域到農(nóng)戶的過程。20世紀(jì)80年代中期開始，中國主要扶貧對象是國家或省確定的貧困縣;2001年開始將扶持的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向15萬個(gè)貧困村;2011年國家又確定了14個(gè)連片特困地區(qū)，包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四川藏區(qū)、新疆南疆三地州等。可以看出，中國農(nóng)村扶貧長期以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主要手段。[3]
當(dāng)前中國農(nóng)村貧困主要集中在老少邊窮地區(qū)，尤其是集中在連片特殊困難地區(qū)。國家“十三五扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”中提出的14個(gè)連片特困地區(qū)“大多分布在生存條件惡劣、缺水少土、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自然災(zāi)害多發(fā)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后的大石山區(qū)、邊境地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)和水庫移民區(qū)，貧困程度深、自我發(fā)展能力弱，是實(shí)現(xiàn)我國千年扶貧目標(biāo)、小康目標(biāo)中最難啃的硬骨頭”。[4]在連片貧困地區(qū)，不僅貧困發(fā)生率高，而且貧困人口與非貧困人口收入差距小，識(shí)別難度大。集中連片貧困地區(qū)貧困往往也是一種文化現(xiàn)象，不考慮貧困地區(qū)的文化，簡單地進(jìn)行幫扶效果往往適得其反。
簡單地說，當(dāng)前全國反貧困的主要戰(zhàn)場是在集中連片貧困區(qū)，這些地區(qū)自然條件惡劣，存在著比較顯著的貧困文化。此外，全國幾乎所有農(nóng)村都有普遍的零星貧困發(fā)生，這些零星貧困發(fā)生的主因是天災(zāi)人禍造成農(nóng)民家庭缺少基本勞動(dòng)力，從而無法從市場上獲得緩解貧困的勞動(dòng)收入。
黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧成為中國扶貧工作的主旋律。2013年11月，習(xí)近平在湘西州花垣縣十八洞村考察首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想，抓住了新形勢下做好扶貧工作的核心。他明確指出:“精準(zhǔn)扶貧，就是要對扶貧對象實(shí)行精細(xì)化管理，對扶貧資源實(shí)行精確化配置，對扶貧對象實(shí)行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對象身上、真正用在貧困地區(qū)。”在總結(jié)各地實(shí)踐和探索的基礎(chǔ)上，習(xí)近平要求做到“六個(gè)精準(zhǔn)”、實(shí)施“五個(gè)一批”工程。在2015減貧與發(fā)展高層論壇上他指出：“在扶貧攻堅(jiān)工作中實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，堅(jiān)持中國制度的優(yōu)勢，注重扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等六個(gè)精準(zhǔn)，堅(jiān)持分類施策，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量。”
要從根本上解決農(nóng)村貧困問題，就需要理解農(nóng)村貧困產(chǎn)生的原因，尤其是要理解農(nóng)民獲取收入完成家庭勞動(dòng)力再生產(chǎn)的方式。
當(dāng)前中國農(nóng)村，農(nóng)民家庭獲得收入主要有兩塊，一塊是務(wù)農(nóng)收入，一塊是務(wù)工收入，且絕大多數(shù)農(nóng)民家庭都已形成以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕家計(jì)模式[5]：家庭中年齡比較大的中老年父母留村務(wù)農(nóng)，年富力強(qiáng)的年輕子女進(jìn)城務(wù)工。一個(gè)農(nóng)民家庭可以同時(shí)獲得務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入，這樣就可以大幅度增加農(nóng)民家庭收入，緩解農(nóng)民家庭貧困狀況。即使農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件比較惡劣，農(nóng)業(yè)收入不足以解決貧困問題，農(nóng)民家庭只要有年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們就可以從城市獲得已經(jīng)形成的全國勞動(dòng)力市場的平均工資收入，從而可以緩解(實(shí)際上一般是徹底改變)農(nóng)戶家庭貧困狀況。因此，從家庭層面來看，造成農(nóng)村貧困的原因就有兩個(gè):一是家庭中缺少勞動(dòng)力，不僅缺少進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲得務(wù)工收入的青壯年勞動(dòng)力，而且缺少有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得農(nóng)業(yè)收入的勞動(dòng)力。這是非集中連片貧困地區(qū)發(fā)生貧困的主因;二是不愿意進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，而農(nóng)業(yè)收入又較少的農(nóng)戶，這是集中連片貧困地區(qū)發(fā)生貧困的主因。不愿意進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，既有交通不便、受教育水平不高等客觀原因，又有文化方面的原因，某些個(gè)體不能接受城市工廠長時(shí)間的約束，而寧愿在家鄉(xiāng)農(nóng)村游手好閑。相對于較高收入，他們更愿意選擇較多休閑。這種文化本身沒有對錯(cuò)，問題是，在這種文化沒有改變的情況下面，任何扶貧都是無效的。連片貧困地區(qū)惡劣的生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境使農(nóng)戶很難獲得足夠農(nóng)業(yè)收入，由此陷入普遍的貧困。
對于缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶家庭，反貧困幾乎唯一的辦法就是通過社會(huì)保障和社會(huì)救助來兜底。對于集中連片地區(qū)的貧困，最重要的辦法一是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，二是改變文化條件?；蛘哒f，在當(dāng)前農(nóng)戶家庭可以同時(shí)從家庭農(nóng)業(yè)與城市務(wù)工中獲得收入機(jī)會(huì)的情況下面，只要農(nóng)戶家庭有強(qiáng)壯勞動(dòng)力，且他們有從通過勞動(dòng)來獲得收入的意愿，這樣的農(nóng)戶家庭收入就一定要高于國家最低貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，就不存在貧困問題。
二、反貧困與城市獲利的制度機(jī)會(huì)
正常情況下決定農(nóng)戶家庭收入低于貧困線的只有兩種情況，一種情況就是家庭缺少強(qiáng)壯勞動(dòng)力，第二種情況就是沒有獲得城市務(wù)工機(jī)會(huì)，而之所以沒有獲得城市務(wù)工機(jī)會(huì)，要么是城市務(wù)工機(jī)會(huì)難找，要么是不愿意獲得這樣的務(wù)工機(jī)會(huì)。
當(dāng)前中國處于史無前例的快速城市化進(jìn)程中，城市為進(jìn)城農(nóng)民提供了各種各樣的第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，并且形成了幾乎是全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。只要身體健康，進(jìn)城農(nóng)民基本都可以獲得遠(yuǎn)高于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的工資性收入。需要指出的是，進(jìn)城農(nóng)民在城市所獲收入可能不足以支撐其家庭在城市的體面生活，卻足以解決他們在農(nóng)村的基本生活問題，并且可以輕松地將家庭收入提高到農(nóng)村貧困線以上。
改革開放以來，限制農(nóng)民進(jìn)城的各種政策被陸續(xù)取消，無論是體制還是機(jī)制方面，進(jìn)城農(nóng)民基本上已經(jīng)獲得了與城市居民相差不大的在城市就業(yè)與生活的保障，基于農(nóng)民身份歧視的就業(yè)限制如果說還沒有完全清除的話，也已經(jīng)十分有限了，并且仍然在進(jìn)一步清除之中。資本這個(gè)天生的平等派在雇傭勞動(dòng)方面不會(huì)關(guān)心被雇傭者的身份是城市居民還是農(nóng)民。當(dāng)前城市務(wù)工收入水平，一對中青年夫妻一年三五萬元收入是不難的。一個(gè)農(nóng)民家庭，即使留在農(nóng)村的父母沒有任何農(nóng)業(yè)收入，中青年夫妻再加上年老父母和年幼子女，一家六口人，按3萬元收入計(jì)算，每人年均收入有5000元，遠(yuǎn)高于國家規(guī)定的2300元/年的最低貧困線。即使是一個(gè)6口之家，只有一個(gè)中青年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，一年只有2萬元純收入，這個(gè)農(nóng)戶家庭人均年收入也超過3300元/年，更何況不可能沒有任何農(nóng)業(yè)收入，年老父母在農(nóng)村生活的支出消費(fèi)水平一般也較低。
僅僅靠最低水平的城市務(wù)工收入，一個(gè)農(nóng)戶家庭6口人進(jìn)城，他們不可能在城市體面生活。如果這個(gè)農(nóng)戶家庭仍然立足村莊，年老父母多少還可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得農(nóng)業(yè)收入。一般而言，農(nóng)民家庭在村莊生活，住自家房子，有自給自足的庭院經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村消費(fèi)水平又比較低，則只要有一個(gè)家庭勞動(dòng)力進(jìn)城獲得最低水平的務(wù)工收入，這個(gè)農(nóng)民家庭就可以擺脫在農(nóng)村的貧困狀態(tài)，就可以獲得家庭基本的發(fā)展能力。
因此，在當(dāng)前中國快速城市化背景下面，農(nóng)村反貧困的根本辦法就是讓有勞動(dòng)力的農(nóng)戶家庭獲得正常的進(jìn)城務(wù)工機(jī)會(huì)。恰好中國快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化為幾乎所有進(jìn)城農(nóng)民工提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。
當(dāng)前中國快速城市化、相對完善的市場體系(包括勞動(dòng)力市場)、不排斥農(nóng)民進(jìn)城的城鄉(xiāng)體制機(jī)制，為幾乎所有愿意進(jìn)城的農(nóng)村中青年人提供了城市就業(yè)與收入機(jī)會(huì)，正是城市就業(yè)與收入機(jī)會(huì)的普遍化，使農(nóng)民家庭除在農(nóng)業(yè)收入以外還可以獲得城市務(wù)工收入，從而極大地緩解了農(nóng)村的貧困。正是城市就業(yè)機(jī)會(huì)的出現(xiàn)，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的進(jìn)城，“人多地少”勞動(dòng)力過剩的農(nóng)村內(nèi)部也發(fā)生了利益重組，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。在某種程度上可以說，改革開放以來，中國在反貧困方面取得重大成就的根本原因就是城市就業(yè)機(jī)會(huì)的大量出現(xiàn)。
從農(nóng)戶家庭來講，他們是否會(huì)響應(yīng)及有沒有能力響應(yīng)城市就業(yè)機(jī)會(huì)是有差異的，這種差異主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是能力方面，一是意愿方面。從能力方面來看，尤其是少數(shù)老少邊窮地區(qū)，農(nóng)村青壯年仍然缺少接受基本教育，甚至不乏文盲，這樣就會(huì)限制他們在城市獲得就業(yè)的機(jī)會(huì)。因?yàn)椴蛔R(shí)字，他們對進(jìn)城務(wù)工就有顧慮。從意愿方面看，有一些地區(qū)農(nóng)民不愿意進(jìn)城務(wù)工，忍受不了工廠勞動(dòng)的約束。他們認(rèn)為，雖然城市務(wù)工收入高，在農(nóng)村種田，農(nóng)閑時(shí)間長，都是熟人，相互信任，時(shí)間自由。因此寧愿在農(nóng)村收入低一點(diǎn)也不愿進(jìn)城去過受約束的日子。也就是說，雖然進(jìn)城的機(jī)會(huì)是敞開的，在城市務(wù)工可以獲得遠(yuǎn)比農(nóng)村務(wù)農(nóng)更高的收入，有一些人卻不愿進(jìn)城務(wù)工去，而更珍惜農(nóng)村自由的生活。雖然高收入是好的，農(nóng)村游手好閑的日子也是讓人留念的，值得珍惜的。“若為自由故，收入可以拋。”因此，他們即使進(jìn)城務(wù)工，也可能只是在城市從事比較短時(shí)間的勞動(dòng)，有了一定收入就回到村莊繼續(xù)過“逍遙”的日子。
中國是一個(gè)人多地少的國家，農(nóng)村土地有限、資源有限，只有當(dāng)大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城了，才能留下相對較多的土地給仍然離不開農(nóng)村的那些人獲利。從農(nóng)民家庭來講，中青年進(jìn)城，土地由仍然留守農(nóng)村的中老年父母耕種，這個(gè)農(nóng)民家庭就在保留原有農(nóng)業(yè)收入的基礎(chǔ)上新增了進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的收入。從農(nóng)村來講，越來越多農(nóng)民家庭進(jìn)城，土地流轉(zhuǎn)給仍然留守農(nóng)村種田的農(nóng)戶，這些流入土地的農(nóng)戶就可以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，甚至形成適度規(guī)模經(jīng)營。
三、反貧困戰(zhàn)略的三個(gè)層次
如上所述，農(nóng)村扶貧的根本不是在農(nóng)村搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搞定點(diǎn)幫扶，甚至不是要通過政府力量將農(nóng)戶進(jìn)行易地搬遷扶貧，而是要在允許農(nóng)民保持農(nóng)村生活的基礎(chǔ)上，獲得從城市務(wù)工經(jīng)商的獲利機(jī)會(huì)。
從農(nóng)民生產(chǎn)生活的農(nóng)村來講，即使都在農(nóng)村生活，都只是從農(nóng)業(yè)中獲得收入，不同地區(qū)農(nóng)村因?yàn)槿说仃P(guān)系狀況、自然生態(tài)條件差異，也會(huì)有很大的獲取收入的差異，以及生活質(zhì)量的差異。一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，交通方便，土地肥沃，灌溉條件較好，機(jī)械化水平也比較高，農(nóng)戶家庭比較容易從農(nóng)業(yè)中獲取收入，從而保證相對較高的生活質(zhì)量。連片貧困地區(qū)尤其是高寒山區(qū)，自然條件惡劣，交通很不便利，勞動(dòng)強(qiáng)度大而農(nóng)業(yè)收入少。自然條件特別惡劣的地區(qū)，緩解貧困的辦法是幫助農(nóng)民易地重建搬遷扶貧。這個(gè)過程不可急于求成，而應(yīng)讓農(nóng)戶有選擇權(quán)，有內(nèi)部需求與意愿。一般貧困地區(qū)則應(yīng)當(dāng)通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本公共服務(wù)來為農(nóng)戶提供基本的發(fā)展能力?；竟卜?wù)中最為重要的有兩項(xiàng)，一是九年義務(wù)教育，二是基本醫(yī)療服務(wù)。
因此，從宏觀上講，當(dāng)前中國農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略大致可以分為三個(gè)層次：第一層次是幫助那些生活在完全不適合人類居住高寒山區(qū)的自然條件惡劣的村莊與農(nóng)戶易地搬遷扶貧。自然條件惡劣的地區(qū)，地廣人稀，涉及到區(qū)域面積可能比較大，人口卻不一定多。第二個(gè)層次是為自然條件相對較差、人地關(guān)系相對緊張的農(nóng)村地區(qū)提供相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和相對完善的基本公共服務(wù)，尤其是教育醫(yī)療服務(wù)。第三個(gè)層次，也是最為根本的層次，在當(dāng)前城市化和市場經(jīng)濟(jì)條件下，為農(nóng)民提供進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商所需要的各種權(quán)利保障，為清除限制農(nóng)民在城市務(wù)工經(jīng)商獲得就業(yè)與收入的各種體制機(jī)制障礙。
值得注意的是，我們在文中屢次提到的“清除各種限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的體制機(jī)制障礙”，重點(diǎn)不是“讓農(nóng)民全家進(jìn)城安居”。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民能否在城市體面安居的根本原因是他們的收入水平而非身份限制。在農(nóng)民收入有限的情況下面，鼓勵(lì)農(nóng)民不可逆地進(jìn)城可能反而讓進(jìn)城農(nóng)民很難在城市生活得好[6]。相反倒是，當(dāng)前中國城鄉(xiāng)體制基本清除了限制農(nóng)民進(jìn)城的各種障礙，卻仍然限制城市資本下鄉(xiāng)，其中原因是，農(nóng)民是中國最大的弱勢群體，限制城市資本下鄉(xiāng)，一方面以保護(hù)農(nóng)民在農(nóng)村的獲利機(jī)會(huì)，另一方面是進(jìn)城農(nóng)民在進(jìn)城失敗后還可以返回農(nóng)村。如同上文已經(jīng)述及，農(nóng)民家庭中只要有一個(gè)中青年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，這個(gè)農(nóng)戶家庭在農(nóng)村生活就可以擺脫貧困。正是這個(gè)農(nóng)戶家庭中的老年父母甚至年幼子女在農(nóng)村生活，農(nóng)村生活成本低，而且可能還有家庭農(nóng)業(yè)收入和庭院經(jīng)濟(jì)收入，這個(gè)家庭有了城市務(wù)工收入，這個(gè)農(nóng)戶家庭就可以擺脫貧困。如果這個(gè)農(nóng)戶家庭失去農(nóng)村依托，全家進(jìn)城了，僅靠一、兩個(gè)勞動(dòng)力務(wù)工來過日子，這個(gè)進(jìn)城農(nóng)戶家庭的生活即使不陷入貧困，也一定會(huì)在經(jīng)濟(jì)上相當(dāng)緊張。
四、絕對貧困與相對貧困的甄別
有勞力的家庭反貧困，根本辦法就是健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建立保護(hù)農(nóng)民進(jìn)城失敗仍然可以返回農(nóng)村的體制，建立限制資本下鄉(xiāng)讓農(nóng)民仍然可以從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中獲利的體制。
現(xiàn)在還有一部分農(nóng)村，貧困是因?yàn)榧彝ト鄙俸细竦膭趧?dòng)力。一旦家庭中沒有合適勞動(dòng)力，這樣的農(nóng)民家庭就很難從市場上獲取勞動(dòng)收入，家庭就會(huì)陷入貧困之中。家庭缺少合格勞動(dòng)力又可以分為兩種情況，一種是缺少進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力，一種是甚至連農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力也缺乏。
缺少進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力家庭，比如中年夫婦，父母年事已高，不再能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，子女尚未成年，仍在上學(xué)讀書，為了照顧父母就只能留村務(wù)農(nóng)。因?yàn)檗r(nóng)村人多地少，獲利機(jī)會(huì)有限，僅僅靠農(nóng)業(yè)收入不能解決致富問題，溫飽問題倒一般可以解決。這樣的農(nóng)戶家庭，等到尚未成年子女長大成人并可以進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲得收入，家庭經(jīng)濟(jì)條件就可以好轉(zhuǎn)。這樣的缺少進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力但仍然有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力的家庭，家庭經(jīng)濟(jì)條件不能算好，但可以解決溫飽問題，還不能算農(nóng)村貧困家庭。若留守中年夫婦能從其他進(jìn)城農(nóng)戶那里流入土地?cái)U(kuò)大種植規(guī)模，或從事其他農(nóng)村副業(yè)獲利，就可以有更高收入了。
缺少基本勞動(dòng)力甚至連農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力也缺少的農(nóng)戶家庭一般比較少，但并非不存在。比如因?yàn)樘鞛?zāi)人禍造成青壯年喪失勞動(dòng)力的情況，再比如身體或智力殘疾。還有就是一個(gè)家庭由祖孫兩輩構(gòu)成，祖父祖母太老了而孫子孫女又太小。這些沒有勞動(dòng)力的農(nóng)民家庭就屬于農(nóng)村絕對貧困戶，他們的貧困很容易識(shí)別，因此幾乎都已經(jīng)納入到各種社會(huì)保障和社會(huì)救助體系，實(shí)行了政策兜底?？傮w來講，這樣的絕對貧困家庭不是很多，容易識(shí)別，實(shí)施政策兜底沒有什么異議。
缺少勞動(dòng)力農(nóng)戶家庭一般都是村莊收入最低的農(nóng)戶，因此，若按農(nóng)戶收入高低進(jìn)行排序，這樣的農(nóng)戶家庭一般要排到村莊最后。當(dāng)前一些老少邊窮地區(qū)上報(bào)貧困發(fā)生率達(dá)到20%，則這20%基本上就是缺少進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力家庭，其中最多只有1%-3%為沒有勞動(dòng)力的絕對貧困家庭。其余大部分為相對缺少外出務(wù)工勞動(dòng)力的相對貧困家庭。
現(xiàn)在的問題是，相對貧困很難識(shí)別，其中原因是大量農(nóng)民收入是現(xiàn)金收入和實(shí)物收入，很難精確統(tǒng)計(jì)。絕對貧困家庭很容易通過“社區(qū)瞄準(zhǔn)”進(jìn)行識(shí)別，相對貧困戶與非貧困戶之間的界限很模糊，“社區(qū)瞄準(zhǔn)”又會(huì)受到各種人際關(guān)系宗族勢力等等因素的影響，而精確的農(nóng)戶收入統(tǒng)計(jì)根本就不可能存在。這種情況下面，國家若給貧困戶以各種好處，甚至各種特權(quán)，就容易引發(fā)矛盾。
貧困戶是依據(jù)家庭年收入來計(jì)算的，但在當(dāng)前農(nóng)村，農(nóng)民收入多為實(shí)物和現(xiàn)金，即使工資收入也往往是在城市務(wù)工所獲得，很難統(tǒng)計(jì)，這就使得貧困戶的識(shí)別上很難精準(zhǔn)，尤其是無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶每年實(shí)際收入的多少。一般來講，地方政府都有一個(gè)本地貧困戶數(shù)量的預(yù)估數(shù)，或指導(dǎo)性計(jì)劃，地方政府將指導(dǎo)計(jì)劃分解到村，村社就只可能通過“社區(qū)瞄準(zhǔn)”，由村干部和村民代表來評出貧困戶，基本辦法是倒推排名，這樣的倒推就會(huì)造成貧困戶與貧困邊緣戶之間的模糊地帶，甚至可能出現(xiàn)評為貧困戶的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入和家庭條件比沒有評為貧困戶農(nóng)戶更好的情況。真正比較容易確定貧困戶的是沒有勞動(dòng)力的絕對貧困戶，這樣的農(nóng)戶數(shù)量一般在農(nóng)戶總數(shù)的1%，最多3%，且?guī)缀醵家呀?jīng)納入農(nóng)村低保，農(nóng)村低保戶自然而然是貧困戶，低保政策比扶貧政策對農(nóng)戶的救助力度更大。超過絕對貧困的農(nóng)戶，或家庭有勞動(dòng)力的農(nóng)戶，收入雖然也有差異，卻一般沒有本質(zhì)差異。地方政府分解到村貧困戶指標(biāo)一般要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于3%的比例，在一些老少邊窮地區(qū)的貧困指標(biāo)超過20%，這樣就會(huì)有一個(gè)很龐大的收入難以統(tǒng)計(jì)、貧困無法甄別、貧困戶與邊緣貧困戶邊界模糊的地帶，在這個(gè)地帶確定貧困戶，因?yàn)樨毨艨梢韵硎艿礁鞣N政策好處乃至各種現(xiàn)金補(bǔ)助，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶爭當(dāng)貧困戶，村級治理受困于選誰當(dāng)貧困戶都會(huì)引起異議甚至上訪的嚴(yán)重問題。在當(dāng)前國家大力度扶貧、扶貧資源大量向貧困戶傾斜情況下，尤其引起各種矛盾與問題。
村莊評貧困戶時(shí)，除了收入標(biāo)準(zhǔn)，還有支出標(biāo)準(zhǔn)，比如家庭有人生病因此要支付醫(yī)療費(fèi)用。而且按國家政策，對參加合作醫(yī)療的貧困戶要提高醫(yī)療報(bào)銷比例，甚至參加合作醫(yī)療的費(fèi)用也由地方政府代交。因此，農(nóng)戶家庭有人生病就成為入選貧困戶的一大條件。再比如家庭中有沒有子女讀高中和大學(xué)。子女讀高中大學(xué)都要交很高的學(xué)費(fèi)，而且讀高中大學(xué)的子女不能參加工作賺錢，這樣有子女讀高中大學(xué)的家庭就有很強(qiáng)的被評為貧困戶的理由。因此，貴州省威寧縣識(shí)別貧困戶“四看法”的經(jīng)驗(yàn)，即“一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)、四看家中有沒有讀書郎”[7]，全國各地都有類似總結(jié)。
問題還在于，被納入到貧困戶的農(nóng)戶只是通過“社區(qū)瞄準(zhǔn)”被評出來的，評出來的理由既有收入標(biāo)準(zhǔn)又有支出標(biāo)準(zhǔn)，除極少數(shù)絕對貧困戶以外，村莊貧困戶與邊緣貧困戶甚至與一般農(nóng)戶的差異不是很大，比如雖然可能有農(nóng)戶家中有病人，這個(gè)家庭卻可能收入很高，家境很好。一個(gè)農(nóng)戶家庭有子女讀高中大學(xué)，雖然現(xiàn)在收入少一點(diǎn)，卻是人力資本投資，將來會(huì)有很高的收入回報(bào)?，F(xiàn)在的問題是，因?yàn)樯霞壏鲐毩Χ群艽螅⑶彝鶎⒏鞣N扶貧政策捆綁使用，就使得被評為貧困戶的家庭可以享受到很多方面的政策照顧，甚至因此成為特權(quán)農(nóng)戶，而未被納入到貧困戶的農(nóng)戶卻什么好處也得不到，因此造成了爭當(dāng)貧困戶、低保戶的情況，以及因?yàn)樨毨簟⒌捅糁笜?biāo)分配造成的村莊治理中的各種困境[8]。
五、反貧困政策的教訓(xùn)及誤區(qū)
農(nóng)村反貧困的根本仍然是讓農(nóng)村勞動(dòng)力平等地獲得進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的機(jī)會(huì)，從而增加工資性收入，打破過去的貧困狀況。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)機(jī)會(huì)有限，過去農(nóng)村扶貧，將大量扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)扶貧，問題是，產(chǎn)業(yè)扶貧幾乎是不可能的，產(chǎn)業(yè)只能扶富而難以扶貧。尤其是在貧困山區(qū)，開發(fā)難度大，獲利機(jī)會(huì)少，與其鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶在缺少獲利機(jī)會(huì)的貧困山區(qū)搞開發(fā)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不如鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。城市經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)多，獲利空間大。農(nóng)民在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，最成功的年收入也不過相當(dāng)于進(jìn)城務(wù)工的工資收入，而大部創(chuàng)業(yè)是會(huì)失敗的，這就是為什么產(chǎn)業(yè)扶貧中給農(nóng)戶的資金投入幾乎都是有去無回、血本無歸的原因。
相對來講，通過建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是道路和灌溉體系，為無法進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶家庭提供相對較好的進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，以及讓農(nóng)戶有更加便利的與外部聯(lián)系的途徑，比為單家獨(dú)戶農(nóng)戶提供扶貧支持要重要得多。而包括義務(wù)教育和基本醫(yī)療在內(nèi)的基本公共服務(wù)既是提高農(nóng)戶家庭人口素質(zhì)的前提，又是將來提高農(nóng)戶家庭收入的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村扶貧，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)幫扶到戶，甚至規(guī)定“兩個(gè)70%”政策，即“財(cái)政扶貧基金中70%要用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目資金具體使用中70%要直接到戶”，比如，2016年4月6日延安市老區(qū)扶貧開發(fā)局、延安市財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)的文件“關(guān)于做好2016年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目計(jì)劃的通知”明確要求：“切塊到縣的中省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金70%以上用于扶持建檔立卡貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)”，“本次中省下達(dá)的切塊財(cái)政扶貧資金中70%以上的資金要用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)”[9]。這樣就將寶貴的扶貧資源浪費(fèi)掉了，而沒有用在提高農(nóng)民自我發(fā)展能力的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)。
關(guān)于反貧困，我們可以做進(jìn)一步的若干討論。
首先，“精準(zhǔn)扶貧”的概念。作為一個(gè)政治詞匯，“精準(zhǔn)扶貧”無疑是對的，具有巨大的號召力，作為一個(gè)分析性概念，其中卻可能有著值得注意的內(nèi)在張力。精準(zhǔn)是一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)的概念，是以現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)為前提的，是以嚴(yán)格數(shù)字化管理作為基礎(chǔ)的。扶貧對象的農(nóng)村卻仍然有著龐大的自給自足經(jīng)濟(jì)、實(shí)物經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)，農(nóng)戶收入統(tǒng)計(jì)就幾乎是不可能的。農(nóng)民在休閑與就業(yè)之間的換算也與一個(gè)理性人有差異。有人就是愿意選擇更多休閑而非更高收入，這在很多少數(shù)民族地區(qū)甚至還是一種文化。在這種文化的情境中，扶貧甚至?xí)惢癁?ldquo;養(yǎng)懶漢”。
也就是說，當(dāng)前的中國農(nóng)村社會(huì)仍然是一個(gè)傳統(tǒng)社會(huì)，尤其是需要扶貧的老少邊窮地區(qū)更是集自然經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)生活于一體的傳統(tǒng)社會(huì)，在這樣的社會(huì)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)治理是很困難的，因?yàn)榫珳?zhǔn)治理的基本前提不存在。
其次，扶貧的主要途徑。當(dāng)前，扶貧和解決貧困的根本辦法還是要靠制度、靠市場，而不能靠地方政府的運(yùn)動(dòng)式治理。當(dāng)前一個(gè)階段，扶貧成為自上而下對地方政府的主要政績考核，地方政府投入極大財(cái)政資源和調(diào)動(dòng)極大行政資源，試圖通過運(yùn)動(dòng)在短期內(nèi)解決農(nóng)村貧困問題?，F(xiàn)在的問題是，貧困本來就是一個(gè)不斷發(fā)生的過程，中國過去幾十年在緩解貧困上取得巨大成就，主要靠的不是政府扶貧工作，而是制度建設(shè)的成果，包括市場經(jīng)濟(jì)制度的建立。甚至可以說，地方政府扶貧，絕大多數(shù)都只是教訓(xùn)而非成績，貧困人口的減少主要是因?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化為農(nóng)民提供了大量城市就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)又為進(jìn)城失敗農(nóng)民保留了返鄉(xiāng)退路。這個(gè)意義上講，當(dāng)前以地方政府為主導(dǎo)的“運(yùn)動(dòng)式扶貧”最多只有治標(biāo)的意義，大量資源投入進(jìn)去扶貧了，效果卻極為有限。農(nóng)村貧困問題的解決，最終辦法仍然是也只能是制度建設(shè)和市場建設(shè)，通過制度和市場建設(shè)，讓農(nóng)民通過響應(yīng)市場機(jī)會(huì)來自主地獲取勞動(dòng)收入，從而有主體性地緩解貧困。國家進(jìn)行制度建設(shè)，農(nóng)民響應(yīng)制度和市場機(jī)會(huì)提高自己收入水平。若他們中的少數(shù)人缺少基本的響應(yīng)市場機(jī)會(huì)的能力(比如沒有勞動(dòng)力)或響應(yīng)失敗，國家再通過諸如低保制度來兜底，從而逐步地緩解農(nóng)村貧困問題。
農(nóng)村扶貧也必須要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村貧困戶的主體性，不然就會(huì)變成“運(yùn)動(dòng)式扶貧”所造成的“養(yǎng)懶漢”問題。
第三，扶貧不能搞成特權(quán)化，不能變成排斥性的。貧困不是一種權(quán)利，不能因?yàn)樨毨Ь屠硭?dāng)然獲得各種特權(quán)。當(dāng)前農(nóng)村扶貧中，對貧困戶有著各種照顧，一旦評為貧困戶，就似乎具有了各種當(dāng)然特權(quán)，其中原因是，當(dāng)前扶貧將各種政策捆綁在一起。這是完全錯(cuò)誤的。當(dāng)前農(nóng)村扶貧中有一種傾向，就是將各種國家資源堆積到一些貧困戶上，不是解決貧困戶的補(bǔ)差問題，而是要讓他們致富奔小康的，這種致富奔小康又不是靠貧困戶自身的能力和積極性，而是由地方政府選擇性支持所致。這樣就會(huì)對其他非貧困戶造成排斥，一般農(nóng)民就成為了扶貧政策的反對者。
第四，大量扶貧資源主要應(yīng)當(dāng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)上，而不應(yīng)當(dāng)用于支持具體貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)上。農(nóng)村貧困本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，當(dāng)農(nóng)戶家庭周期中，消費(fèi)人口較少而勞動(dòng)人口較多時(shí)，這個(gè)農(nóng)戶家庭比較富裕。當(dāng)農(nóng)戶家庭消費(fèi)人口較多而勞動(dòng)人口較少時(shí)，這個(gè)農(nóng)戶家庭就會(huì)比較貧困。農(nóng)戶家庭缺少強(qiáng)壯勞動(dòng)力，這個(gè)農(nóng)戶家庭就可能陷入絕對貧困。通過社會(huì)保障和社會(huì)救助來兜底絕對貧困戶，通過建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提供農(nóng)村基本公共服務(wù)，就可以為農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力提供從農(nóng)業(yè)和進(jìn)城務(wù)工中獲取收入的能力，從而讓他們響應(yīng)市場機(jī)會(huì)，自己增加自己的收入，緩解自己的貧困，奔自己的小康生活。
第五，農(nóng)村扶貧要懂辯證法。貧困是不斷地動(dòng)態(tài)性地產(chǎn)生出來的，因?yàn)榉N種偶然性，不同農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)狀況也是不斷變化的，有些貧困是暫時(shí)的，很快就自動(dòng)脫離了貧困，而新的貧困又在不斷產(chǎn)生中。決定貧困狀況的必然因素來自于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城市就業(yè)機(jī)會(huì)、以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平等等宏觀的結(jié)構(gòu)性因素，正是超越農(nóng)戶個(gè)體的結(jié)構(gòu)包括制度與市場因素決定了農(nóng)村總體貧困程度。國家通過諸如低保制度等兜底一部分陷入貧困的農(nóng)戶，通過易地搬遷安置一批生態(tài)條件過于惡劣地區(qū)的貧困戶，假以時(shí)日，中國就一定可以在反貧困上取得決定性的勝利。
總體來講，當(dāng)前農(nóng)村扶貧中存在著要求過急過快、過于強(qiáng)調(diào)精細(xì)、扶貧方案過于具體的弊病，在扶貧過程中造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，也出現(xiàn)了普遍的形式主義。扶貧所產(chǎn)生的實(shí)效少，引發(fā)的問題多。在“運(yùn)動(dòng)式扶貧”中，包括貧困戶在內(nèi)的農(nóng)戶主體性喪失了，地方政府包辦代替不僅僅是浪費(fèi)了極多資源，而且可能增加農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的矛盾，造成農(nóng)村治理能力的弱化，導(dǎo)致國家在農(nóng)村基層威望的下降。
[1]馬建堂：《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，齊心協(xié)力打贏脫貧決勝攻堅(jiān)戰(zhàn)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。
[2]“中國貧困人口37年減7.1億人”，《深圳特區(qū)報(bào)》2016年12月28日
[3]汪三貴、郭子豪：《論中國精準(zhǔn)扶貧》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。
[4]杜志雄、詹琳：《實(shí)施精準(zhǔn)扶貧新戰(zhàn)略的難題和解題之道》，《中國發(fā)展觀察》2015年第8期。
[5]以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕家計(jì)模式是筆者提出的一個(gè)概念，詳細(xì)討論可以參看賀雪峰“關(guān)于‘中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)’的若干認(rèn)識(shí)”，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。
[6]深入討論可以參看拙著《城市化的中國道路》，東方出版社2015年版。
[7]杜志雄、詹琳：《實(shí)施精準(zhǔn)扶貧新戰(zhàn)略的難題和解題之道》，《中國發(fā)展觀察》2015年第8期。
[8]雷望紅：“論精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行”，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。
[9]參見中國延安網(wǎng)：http://www.yanan.gov.cn/info/egovinfo/info/Infor__con/735371566/2016-0015.htm。
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