食物主權(quán)按
本文作者從一起大規(guī)模農(nóng)民聚集于縣政府門前請愿的集體事件開始，剖析了當?shù)赝恋丶m紛的緣起、發(fā)酵和爆發(fā)的整個過程，貫穿了從上世紀80年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到近些年土地確權(quán)三十多年的鄉(xiāng)村變遷，展現(xiàn)了變遷過程中耕地、草地承包帶來的問題和后果，進而對引發(fā)這一系列土地糾紛與隱患的土地政策進行反思，尤其是對激化這一系列矛盾的“土地確權(quán)”政策，展開了旗幟鮮明的反駁，并且一針見血地指出，這一政策實際上開啟了土地私有化的潘多拉魔盒，將會造成更為嚴重的社會隱患。
那么拒絕“土地確權(quán)”之后的農(nóng)村，又該采取何種方式組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呢?這里，作者再次回應(yīng)15年年末一眾學者關(guān)于“民營集體經(jīng)濟”的討論(見文末延伸閱讀一)，認為“民營集體經(jīng)濟”是當前最為適用的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。
作者系內(nèi)蒙古卓資縣農(nóng)牧業(yè)局干部。本文根據(jù)作者在中信集體經(jīng)濟座談上的發(fā)言整理。中信座談其他文章請查閱文末延伸閱讀二。
正文
2017年2月7日，來自內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布市商都縣的一批農(nóng)民聚集在縣政府門前，就土地問題集體到縣政府請愿，這是土地矛盾爆發(fā)的集中體現(xiàn)。以往的土地糾紛問題至多是幾個農(nóng)民一起上訪而已，而像商都縣這樣全縣規(guī)模的聚集，實為罕見。為什么這一次，會有這么大規(guī)模的農(nóng)民集體事件爆發(fā)呢?要理解這些請愿農(nóng)民的心思，恐怕還要從烏蘭察布市近三十年來的發(fā)展變遷談起。
一、農(nóng)村改革30年：
生產(chǎn)衰退、人口銳減
烏蘭察布市是內(nèi)蒙古的一個貧困地區(qū)。我長期在該市卓資縣(與商都縣情況相仿)農(nóng)村工作生活，見證了烏蘭察布市農(nóng)村近五十年來的發(fā)展變遷。現(xiàn)以我工作的卓資縣為例，介紹該縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)狀，讀者可由此及彼，得知農(nóng)民請愿事件的緣起背景。
卓資縣西與呼和浩特市接壤，交通四通八達，經(jīng)濟總量在全市處于中等偏上。1980年，國民統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示卓資縣耕地面積120萬畝，到了2010年耕地面積為60萬畝，其中水地面積10萬畝。耕地面積減少一半的主要原因是實行了退耕還林還牧。由于約有12萬畝的土地被撂荒，所以卓資縣實際耕種面積為48萬畝。過去這里種植的作物主要有小麥、莜麥、馬鈴薯和胡麻，現(xiàn)在以馬鈴薯、蔬菜和胡麻為主，其中馬鈴薯播種面積為28萬畝。耕地經(jīng)營者的現(xiàn)狀是：農(nóng)戶自家種承包地的占15%，轉(zhuǎn)包到本村農(nóng)戶經(jīng)營的占35%，轉(zhuǎn)包給外地土地承包者占50%。外地大戶承包土地主要用來種植馬鈴薯和蔬菜、向日葵以及發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但60%以上的外地大承包戶都處于虧損狀態(tài)，盈利的大戶不多。在卓資縣先后投資搞農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營的公司有200多家，這些公司投資建起的50多家奶站現(xiàn)已全部倒塌，每家公司損失都在百萬以上。規(guī)模大一點的養(yǎng)殖場則是先后倒閉100多家，生存下來并能夠盈利的不過三五家。當然也有20多家公司經(jīng)營蔬菜種植，但最后堅持下來能夠盈利的也不過兩三家。北京來的一個姓宗的老板，在卓資縣投資5000萬建草莓基地，從各級財政獲取的補貼過億，又貸款幾千萬，兩屆全市草莓文化節(jié)都在這個草莓基地上舉辦的，但最后公司還是倒閉了，現(xiàn)在連拖欠農(nóng)民的土地承包費都交不出來。
據(jù)全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，1980年全縣人口23.21萬，其中農(nóng)業(yè)人口21.04萬，占總?cè)丝诘?0.6%，。2015年全縣常住人口10萬，其中5萬在縣城居住，2萬集中在在另外4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)村常住人口只有3萬人。假如不考慮人口自然增長因素，就以1980年農(nóng)業(yè)人口數(shù)據(jù)做比較，2015年，全縣農(nóng)村共流失了86%的人口，他們都離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)居住了。另外，全縣原有536所學校，而現(xiàn)在的學校和教學點只有17所。
所以概括起來講，我縣農(nóng)村的狀況與1980年相比，耕地減少了60%，農(nóng)村人口流失了86%，現(xiàn)有承包地也流轉(zhuǎn)了85%。規(guī)模承包土地經(jīng)營者有60%都處于虧損狀態(tài)：這顯示出了全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的倒退趨勢?，F(xiàn)在中央出臺的一些惠農(nóng)政策，都讓老百姓感到好笑。比如有一個惠農(nóng)政策是要提高鄉(xiāng)村老師的待遇，但下達惠農(nóng)政策的上級部門卻還不了解在我們市農(nóng)村學校，老師遠遠比學生多。我縣一個鄉(xiāng)村教學點，有老師三十多名，學生卻只有五六名。這種情況下通過提高教師待遇來惠農(nóng)支農(nóng)，真是有點緣木求魚了。
二、土地承包存在的問題
(一) 35%的農(nóng)戶在二輪土地承包時喪失了承包權(quán)。
卓資縣1980年將84%的土地承包到戶，烏蘭察布市在81-82年于全市范圍內(nèi)全面落實了包產(chǎn)到戶的政策。土地包產(chǎn)到戶后，最大的變化是農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，但實際上糧食卻并沒有增產(chǎn)多少，所以分田后農(nóng)民的好日子也就只有三五年的光景。從1986年到2001年，農(nóng)業(yè)稅增長了2.1倍，政府集體各項提留費增長了22.4倍，生產(chǎn)成本提高了不說，一旦遇上災(zāi)害年份，種地還要倒賠錢。所以，農(nóng)民種地實在養(yǎng)活不了自己，有的農(nóng)戶就把耕地撂荒跑到城里打工去了。另外，農(nóng)業(yè)稅費的定額是以原生產(chǎn)隊確定的，總額固定不變，每年鄉(xiāng)財政所工作人員在村干部的配合下，按原生產(chǎn)隊的稅費總額來重新核定農(nóng)戶的稅費，給農(nóng)民下達稅費清單，那些撂荒走的農(nóng)戶戶頭上的稅費就得轉(zhuǎn)移到現(xiàn)有種地的農(nóng)民的戶頭上。為了確保稅費有人交，鄉(xiāng)村干部就不得不把撂荒地指派給其他農(nóng)戶種植;而無人承包的撂荒地的稅費，也要均攤在現(xiàn)有農(nóng)戶的頭上，這對留村種地的農(nóng)民來說無疑是雪上加霜。1998到1999年，全市實行了土地二輪承包。二輪土地承包過程中，采取辦法實際就是現(xiàn)在土地由誰耕種，就承包給誰。這就造成了35%的農(nóng)民(外出打工)永久喪失了承包地。這是我市這個貧困地區(qū)出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，巴盟等地就沒有這種情況。
(二) 二輪土地承包工作不徹底，較為草率，全縣約一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有及時發(fā)放二輪土地承包證，形成了土地糾紛隱患。
2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅，2008年又實行對農(nóng)民種地進行糧食直補的政策。有些在城里立不住腳的農(nóng)民返鄉(xiāng)要求種地，但經(jīng)過土地二輪承包之后，這些曾經(jīng)在城里打工的農(nóng)民已經(jīng)沒有承包地了。還有些農(nóng)民外出打工時并沒有拖欠稅費，只是委托其他農(nóng)戶代為耕種，但二輪土地承包時他們沒有回來，結(jié)果就在不知情的情況下失去了承包地，這些農(nóng)民就上訪告狀，最后導致農(nóng)民聚眾上訪的社會難題。
2004年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)國辦法明電(2004)21號文件《關(guān)于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，該文件規(guī)定不允許鄉(xiāng)政府和行政村以農(nóng)民棄耕不交農(nóng)業(yè)稅為理由，收回農(nóng)戶所承包的土地。雖說土地糾紛可以到法院解決，可是這類官司太多，法院審理不過來，最后只能改由縣農(nóng)業(yè)局仲裁，法院也不再受理農(nóng)地糾紛案件。根據(jù)21號文件的指示，各級政府都以二輪土地承包書為根據(jù)，承包書上寫了誰的名字，就把土地判給誰。但這樣做也是麻煩不斷，例如，在一些二輪土地承包工作做得草率的地方，二輪土地承包證還沒有及時下發(fā)，有些戶主不知情的情況下被代種的農(nóng)民更改了二輪土地承包戶主姓名。
(三) 商都縣農(nóng)民聚眾請愿， 是當?shù)赝恋孛艿募斜l(fā)
文章開頭已經(jīng)提到，2017年2月7日，我市商都縣農(nóng)民就土地問題聚眾到縣政府請愿鬧事，這是當?shù)赝恋孛艿募斜l(fā)的體現(xiàn)。
以前農(nóng)民就土地糾紛問題上訪，至多是幾個村的農(nóng)民聚眾而已，向商都縣這樣全縣規(guī)模的聚集，是另有原因。這個原因就是農(nóng)業(yè)部推行土地確權(quán)，這讓農(nóng)民警覺起來：看來土地就要私有化了，再不爭取，自己失去的土地就再也要不回來了。這樣包括二輪土地承包時有遺留問題的農(nóng)戶，以及二輪土地承包后喪失了土地的農(nóng)戶一起集合起來向政府請愿。本來農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，這是憲法規(guī)定的，農(nóng)民只有承包權(quán)，而且有明確的30年承包期限。所以理論上講，再過11年，等二輪土地承包到期，農(nóng)村所有農(nóng)戶，包括二輪土地承包時失去承包地的農(nóng)戶，都能夠重新承包集體的土地，但是土地確權(quán)政策一來，堵住了他們再次承包土地的路徑，所以農(nóng)民聚集起來請愿，抵制土地確權(quán)。對于這類問題，地方政府也實在沒有好辦法，只能期待中央針對農(nóng)村出臺新的頂層設(shè)計方案。
商都農(nóng)民的這次請愿事件十分轟動。按道理來說，政府這幾年為農(nóng)民辦了不少好事。商都縣政府實施“十個全覆蓋”工程，為多數(shù)村里的農(nóng)民蓋了新房，新修了水泥路，村里建了廣場，設(shè)置體育器材，政府對農(nóng)民的優(yōu)惠可以說是有目共睹，為什么農(nóng)民還對政府有這么大的不滿呢?這是因為享受到優(yōu)惠政策的僅僅是在村的農(nóng)民，而在二輪土地承包時失去土地的農(nóng)民因為在外地打工，是享受不到這些惠農(nóng)政策的。所以政府惠農(nóng)政策越多，他們心理越不平衡。再說一句，多數(shù)要地農(nóng)民要回土地并不是自己來種，而是把承包地當作一份自家的財產(chǎn)來“保存”。
(四)那些因移民而消失的自然村，遺留的山地、棄耕地該何去何從?
現(xiàn)在卓資縣有20%的自然村已經(jīng)消失了，五年內(nèi)還有15%的自然村要消失，自然村消失了，但山地和土地資源還在，這些資源該如何對待，政府應(yīng)該出臺相應(yīng)的政策，很多問題都有待解決，也有很多漏洞需要填補。我舉一個具體例子來說明。
內(nèi)蒙古輝騰錫勒是4A級景區(qū)，其中景區(qū)一部分就在卓資縣的管轄范圍內(nèi)。1984年，一家臺商在灰騰梁上占了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬畝草地，我當時就在那里工作。怎樣占用的呢?一個大隊支書的弟弟在北大念書時，有一個臺灣來的同學，支書弟弟就慫恿臺灣來的同學在灰騰梁上建旅游點。這個臺灣同學就同意了，委托大隊支書操作，聘請他為旅游公司籌辦處經(jīng)理。這個村支書也沒有開過村民大會，直接就把村里的2萬畝荒地圈給旅游公司。占地合同是縣鄉(xiāng)政府和行政村簽的字，時間為50年，費用僅為0.5元/年/畝，前五年費用全免，也就是說一畝草地以22元的價格轉(zhuǎn)讓了50年的使用權(quán)，這個轉(zhuǎn)讓的費用也沒有發(fā)到村民手中。
卓資縣幾個大草原旅游點都存在類似的占地問題。我縣剛召開了招商會，據(jù)新聞報道，浙江商人已經(jīng)準備投資旅游業(yè)，利用的就是那些消失的自然村里的“無主”山地資源。政府是不是可以做主把這些“無主”山坡退耕地轉(zhuǎn)讓出去呢?這些消失的自然村村民都搬移到其他地方，很難再聚在一起開會決定了。二輪土地承包結(jié)束后，是否還要把這些遺留的荒山、退耕還林土地的所有權(quán)再量化到原有村民手中，對已經(jīng)變成森林的荒地退耕地，是不是還要再細化確權(quán)到村民手中?這些都是土地確權(quán)所面臨的問題。按我自己的理解，對那些“消失的”村子，政府已經(jīng)對部分移民進行了安置，給予經(jīng)濟補償。二輪土地承包到期后，廢棄村的荒山棄耕地資源，以及實施了退耕還林的土地自然歸屬于國家或地方大集體所有，再不要細化到原有村民戶下。村民移民后，原來農(nóng)戶根本不打算在下輪土地承包時，再要荒山和退耕地承包權(quán)的。而現(xiàn)在實行承包地確權(quán)，性質(zhì)就變了，因為土地確權(quán)后下發(fā)的土地承包證上要蓋縣政府的公章，與土改時發(fā)的土地證相似，農(nóng)民就會認為土地祖祖輩輩都屬于自己的了，所以當然是寸土必爭。
我認為土地調(diào)整應(yīng)該屬于村民自治范圍，政府對村民承包地確權(quán)，實在是一種無事生非的越權(quán)行為。
三、停止對農(nóng)村土地進行確權(quán)
當前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)暢通有效，土地確權(quán)反而成為土地流轉(zhuǎn)的障礙。實踐中凡是土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)比較成功的地方，都是村集體發(fā)揮了組織作用，由鄉(xiāng)村干部做了大量協(xié)調(diào)工作而促成的。比如，我市有一家馬鈴薯種植公司，要承包2萬畝耕地進行連片規(guī)模種植，由公司出面與農(nóng)民協(xié)調(diào)承包土地，可以說困難重重很難完成，而通過當?shù)卣痛甯刹孔龃迕窆ぷ鳎芸炀屯瓿赏恋亓鬓D(zhuǎn)。另外，當?shù)剞r(nóng)戶單獨流轉(zhuǎn)土地所收的轉(zhuǎn)包費最高不過50元，而集體規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地，一畝地轉(zhuǎn)包費為300元，農(nóng)戶也獲得了更多的流轉(zhuǎn)費。但是如果土地確權(quán)到戶，在土地轉(zhuǎn)包過程中必然會出現(xiàn)大小釘子戶，比拆遷都麻煩。因為有些進城的農(nóng)民，根本不在乎土地流轉(zhuǎn)費的那點收入，有時甚至寧愿地里長草，也不愿意流轉(zhuǎn)土地，因為害怕在土地流轉(zhuǎn)過程中丟失了土地所有權(quán)。而大塊農(nóng)田中如果有幾戶不肯流轉(zhuǎn)土地，轉(zhuǎn)包土地經(jīng)營者就無法進行規(guī)?；N植。如果說解決拆遷釘子戶問題，還可以交由法院解決，而土地流轉(zhuǎn)中碰到釘子戶，法律解決途徑早已經(jīng)被堵死了。所以說土地確權(quán)反而不利于土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)。
更為甚者，土地確權(quán)還隱藏著將土地私有化的禍心，而土地私有化，必然會加劇農(nóng)村社會矛盾。如果二輪土地承包到期后，即使中央不改變土地集體所有的性質(zhì)，繼續(xù)順延土地承包三十年不變的做法，農(nóng)民也肯定會聚集起來抗議，商都縣農(nóng)民聚眾請愿那就是一個現(xiàn)成例子。在二輪土地承包時喪失承包權(quán)的農(nóng)民想要再承包土地，新生農(nóng)民也要土地，種地農(nóng)民必然也會起來反對那些已經(jīng)移居城里從事非農(nóng)職業(yè)卻繼續(xù)占用村里的土地食利階層。即使從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來看，土地私有、小農(nóng)經(jīng)濟必然會引發(fā)土地兼并，而土地兼并過程中又必然會引發(fā)巨大的社會矛盾。
四、貧困地區(qū)應(yīng)該采取
什么樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式？
我認為，土地二輪承包結(jié)束時，村集體應(yīng)該收回土地，再由村民集體決定采取何種生產(chǎn)經(jīng)營模式。這是尊重憲法和村民民主權(quán)利的必須舉措。土地是集體所有，這是憲法規(guī)定的。村集體的事就應(yīng)該由村民民主自主決定，這是《中華人民共和國村民委員會自治法》規(guī)定的。村集體土地如何經(jīng)營，應(yīng)該由村民大會民主決定，無論是采取集體經(jīng)營模式，還是集體轉(zhuǎn)包租賃的模式，還是合作經(jīng)營、乃至包產(chǎn)到戶模式，都應(yīng)該由村民自己做主做出選擇。
如今農(nóng)業(yè)已經(jīng)不是傳統(tǒng)牛犁耕種時代了，一個村幾千畝地采用機械化耕種，用不了多少勞力。而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要想有效益，農(nóng)產(chǎn)品在市場上有競爭力，規(guī)模經(jīng)營是必不可少的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下單家獨戶的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營模式模式是歷史的倒退。
土地下分后，實際上村集體的權(quán)力被架空，政府與村民之間的紐帶也被切斷了，村里的好多事情都沒辦法解決。假如村集體能夠收回土地經(jīng)營自主權(quán)，由村民集體決定采用何種經(jīng)營模式，那么很多農(nóng)村問題便可迎刃而解了。比如扶貧工作，村集體自己就可以承擔起來，政府扶持農(nóng)村工作也有了抓手，專項扶貧資金、發(fā)展資金也就有了一個有效的入口，政府可以有效地監(jiān)控使用。
我個人覺得，在三農(nóng)問題研究上，山西代縣黨校的何平老師提出了一個重要的觀點為大家所忽視或誤解，他把我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的經(jīng)營模式分為三種：一是民辦集體經(jīng)營模式，代表實踐是上世紀五十年代的合作社;二是官辦集體經(jīng)營模式，代表實踐是人民公社;而華西村、南街村集體經(jīng)營模式，這是新型民辦集體經(jīng)營模式。有人說，如果不是人民公社解體，我國會大量出現(xiàn)類似華西村這樣成功的集體經(jīng)營典型。但我認為，這是不可能的事，在人民公社體制下，華西村只能是一個很富裕的村，絕不會發(fā)展成如今的這樣的巨無霸。我認為人民公社是中國共產(chǎn)黨的一項偉大創(chuàng)舉，徹底改變了農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)，也改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營模式和農(nóng)民的觀念習俗，取得了巨大成就。但是人民公社從整體來說，辦的并不成功，連農(nóng)民吃飽飯的問題也沒有完全解決。主要原因就是官辦集體經(jīng)營模式，農(nóng)民自己不能真正當家作主，村里的大事都要聽上級政府的安排，農(nóng)民的積極性未能充分調(diào)動發(fā)揮，農(nóng)民不滿意，人民公社自然辦不下了去了。在這個問題上我在網(wǎng)上與馬門列夫、老田等一些左派人士展開過論戰(zhàn)，但更多的是受到右派方面的攻擊。我認為今后農(nóng)村發(fā)展模式就要堅持民辦集體這個模式，而不是恢復人民公社的模式。
延伸閱讀
一、回顧集體經(jīng)濟性質(zhì)論爭：
趙月枝：“民營集體經(jīng)濟”——農(nóng)村集體經(jīng)濟討論的突破
徐俊忠：中國農(nóng)村集體經(jīng)濟失敗的原因究竟何在？
老田：農(nóng)村集體經(jīng)濟和成員資格問題再回顧——與何平先生商榷
對智廣俊的簡要回復——說說農(nóng)民的窮以及經(jīng)營自主權(quán)的關(guān)系
二、中信集體經(jīng)濟座談：
發(fā)展怎樣的集體經(jīng)濟？由誰來組織農(nóng)民？
「 支持烏有之鄉(xiāng)！」
烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM
您的打賞將用于網(wǎng)站日常運行與維護。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號
