編者按：2017年2月25日，中信改革發(fā)展研究基金會(huì)邀請(qǐng)19位來(lái)自各方面的專家學(xué)者和農(nóng)村基層干部，就發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題在北京舉行座談。河陽(yáng)鄉(xiāng)村研究院周春光副院長(zhǎng)應(yīng)邀參會(huì)。周春光在研討會(huì)上的發(fā)言《強(qiáng)化基層組織，注重支持集體經(jīng)濟(jì)》發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2017年5月刊。
我作為農(nóng)村基層干部，希望盡可能多的反映農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)權(quán)方面的真實(shí)情況，盡可能多的反映農(nóng)民和農(nóng)村基層干部的真實(shí)想法，當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)權(quán)制度面臨的問(wèn)題的主要問(wèn)題，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問(wèn)題。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡表現(xiàn)問(wèn)題
一是東中西部區(qū)域集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，平原與山區(qū)農(nóng)村之間集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城郊區(qū)與邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村之間集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡;二是如南街、劉莊、華西和航民等一些集體經(jīng)濟(jì)“巨無(wú)霸”村與大量無(wú)錢辦事，無(wú)人辦事，無(wú)章理事的集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”之間的不平衡。
發(fā)展不平衡內(nèi)部原因，一是與農(nóng)村基層組織的強(qiáng)弱關(guān)系很大。農(nóng)村基層組織強(qiáng)的村，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)輿論引導(dǎo)就好，氛圍就濃，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)辦法就多，能力就強(qiáng)，后勁就足，速度就快。基層組織弱的村，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)輿論氛圍就差，能力就弱，發(fā)展就慢，甚至倒退而成為“空殼村”。二是與落實(shí)雙層經(jīng)營(yíng)體制處理“統(tǒng)”和“分“關(guān)”系密切。在實(shí)行土地分包到戶初期及后來(lái)延長(zhǎng)承包期過(guò)程中，凡是“分”得比較徹底的地方，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)就沒(méi)后勁，面臨困難就大，甚至容易被瓦解。凡是“統(tǒng)”的多，“統(tǒng)”得好的村，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展就有后勁，就易于發(fā)展。三是與把控(超過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)正常收益的)超級(jí)地租能力強(qiáng)弱關(guān)系很大。土地分包到戶后，因城市化及企業(yè)建設(shè)需要征用土地以及村民建房用地引起土地用途(性質(zhì))變化而產(chǎn)生的超級(jí)地租， 因其不屬于承包戶的勞動(dòng)所得，理應(yīng)歸集體。但是，由于理論與實(shí)踐中的種種原因，農(nóng)村基層組織把控超級(jí)地租能力強(qiáng)弱差別很大。凡是把控超級(jí)地租能力強(qiáng)的村，集體經(jīng)濟(jì)就發(fā)展得好;反之，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)就難。這三個(gè)方面是就集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部而言的。
除了內(nèi)部原因之外，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡還有外部原因，主要有以下兩點(diǎn)：一是與國(guó)家管理體制和支農(nóng)資金的投放方式變化有關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是取消雙軌制與農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家許多涉農(nóng)部門不但投入了大量的支農(nóng)資金，且而改變了資金的投放方式。以農(nóng)村山水田林路綜合治理的工程投資為例，過(guò)去在人民公社體制下，各級(jí)政府支農(nóng)資金都是逐級(jí)下?lián)苈鋵?shí)到村，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)實(shí)施管理。這就要求村里的領(lǐng)導(dǎo)班子與村民商量著辦，并在上級(jí)部門的專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)下，動(dòng)員和組織農(nóng)民群眾自己去實(shí)施，因而其工程質(zhì)量與投資效率都比較好。現(xiàn)在，項(xiàng)目都要由有資質(zhì)的施工企業(yè)來(lái)做，國(guó)家支農(nóng)資金到了縣里，就直接要落實(shí)到工程項(xiàng)目上，村級(jí)的自籌資金也要打到這個(gè)項(xiàng)目上，然后由縣招投辦直接組織有資質(zhì)施工企業(yè)招投標(biāo)。從理論上來(lái)講，專業(yè)的事由專業(yè)的人來(lái)做，既科學(xué)又規(guī)范。但是實(shí)際效果并非很好。由于一個(gè)縣有資質(zhì)的施工企業(yè)是很有限的，社會(huì)上有臉面的一些人，就輪流做樁操控這些有資質(zhì)的施工企業(yè)參與招投標(biāo)，中標(biāo)的也一定是這個(gè)出資做樁投標(biāo)的特定的人，投標(biāo)人在中標(biāo)后一般都要層層轉(zhuǎn)包。這樣做的結(jié)果是，有資質(zhì)的施工企業(yè)要收取管理費(fèi)，操控招投標(biāo)人員與參與轉(zhuǎn)包的人都要截留部分利潤(rùn)。這就導(dǎo)致實(shí)際投資大打折扣，工程施工質(zhì)量差，后繼維修費(fèi)用大，國(guó)家投入的支農(nóng)資金效用與社會(huì)公正性降低，支農(nóng)資金對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)起不到應(yīng)有的促進(jìn)作用等一系列問(wèn)題。
二是與大規(guī)模撤鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)并村有關(guān)。撤鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)并村是為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，充分發(fā)揮中心村作用，并在更大空間范圍內(nèi)配置城鎮(zhèn)化所需的資源，強(qiáng)化中心村基層組織作用，為城鎮(zhèn)化所需資源提供組織保證。在有些地方，大規(guī)模撤鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)并村的確是取得了這樣的效果。但絕大多數(shù)地方，卻導(dǎo)致了基層組織被削弱，村社共同體走向衰落和瓦解，思想道德滑坡，族群矛盾和宗族勢(shì)力有所抬頭等問(wèn)題更加突出。由于撤鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)并村推進(jìn)速度過(guò)快，許多措施沒(méi)跟上甚至有失當(dāng);有些行政村規(guī)模搞得過(guò)大，失管問(wèn)題嚴(yán)重;缺乏農(nóng)民群眾認(rèn)同感等等，導(dǎo)致政策出發(fā)點(diǎn)與實(shí)際效果相背離。
集體產(chǎn)權(quán)制度認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一問(wèn)題
現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論被認(rèn)為是指導(dǎo)我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度改革的理論基石，也是詮釋以土地分包到戶為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革科學(xué)性與合理性的理論基石。但是農(nóng)民與農(nóng)村基層干部是否都是這么看的呢?
先看現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論指導(dǎo)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本過(guò)程。土地分包到戶是在上世紀(jì)八十年代初的“陽(yáng)光道”與“獨(dú)木橋”爭(zhēng)論中，遵循“摸石頭過(guò)河”理念展開(kāi)的。土地分包到戶初時(shí)規(guī)定承包土地不得出租轉(zhuǎn)讓與拋荒，推行“交足國(guó)家，留足集體，留下歸自己”做法時(shí)，還沒(méi)有形成完整意義上的為分包到戶辯護(hù)的理論。后來(lái)，為了堅(jiān)持家庭承包長(zhǎng)期不變，讓農(nóng)民吃長(zhǎng)期不變預(yù)期的“定心丸”，也為解決轉(zhuǎn)包土地不斷增量擴(kuò)面，土地拋荒日益突出，土地細(xì)碎化與規(guī)模化要求不相適應(yīng)問(wèn)題日益彰顯等問(wèn)題，就先有了所有權(quán)與使用權(quán)分開(kāi)的兩分法理論，后又提出了所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)理論。這就是用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論指導(dǎo)分包到戶土地制度不斷完善的基本理論發(fā)展脈絡(luò)。
參考現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論涉及諸多有關(guān)產(chǎn)權(quán)概念，集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要義在于：集體所有制的產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致增加交易費(fèi)用，并降低生產(chǎn)要素的效用。只有土地分包到戶才能明晰產(chǎn)權(quán)，降低交易費(fèi)用，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，從而更快促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收。在集體所有權(quán)框架下依法保護(hù)分包到戶的承包權(quán)，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，能夠降低交易費(fèi)用，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收。然而這一理論未必經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)。
我所在的縉云縣新壺公路東西兩端點(diǎn)兩個(gè)村: 好溪村與河陽(yáng)村。同為向農(nóng)戶返包土地的問(wèn)題。東端的好溪村為統(tǒng)籌新村建設(shè)與舊村改造，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)園和民宿旅游，決定綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)村莊。領(lǐng)導(dǎo)班子通過(guò)村民代表會(huì)議決定，村里在負(fù)債經(jīng)營(yíng)條件下，以高于農(nóng)戶間租金向農(nóng)戶返包土地。通過(guò)深入持久的工作，這個(gè)村順利推進(jìn)了這一計(jì)劃的實(shí)施。位于西端的河陽(yáng)村是遠(yuǎn)近聞名的國(guó)家級(jí)古民居保護(hù)村，根據(jù)古民居保護(hù)與旅游開(kāi)發(fā)規(guī)劃，需要分兩期征用120畝土地。雖然村兩委使用各種方法挨家挨戶做工作歷時(shí)兩年多時(shí)間，至今仍有幾戶農(nóng)民未簽土地返包合同，致使古民居疏解居民工作無(wú)法順利推進(jìn)。從這兩個(gè)案例中看到，以分包到戶為基礎(chǔ)的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在泛集體成員內(nèi)部的交易費(fèi)用，是憎加而不是減少。
從農(nóng)村基層干部角度看，產(chǎn)權(quán)理論歸根結(jié)底要落實(shí)到生產(chǎn)指揮權(quán)和收益分配權(quán)。對(duì)已轉(zhuǎn)讓土地收取租金，實(shí)際上不種田的農(nóng)戶而言，土地承包權(quán)就是個(gè)收益分配權(quán)而己。
如何發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)與
深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)
首先，要營(yíng)造發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與加強(qiáng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層輿論。《憲法》規(guī)定的雙層經(jīng)營(yíng)體制，曾幾何時(shí)，在實(shí)施過(guò)程中，“分”的輿論氛圍甚囂塵上，而“統(tǒng)”的聲音似乎已經(jīng)偃旗息鼓。習(xí)總書記在第七次深改小組會(huì)議上提出“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的三條底線，以及后來(lái)又公布土地改革試點(diǎn)方案，農(nóng)村基層干部覺(jué)得很受鼓舞。但所有試點(diǎn)區(qū)都是一個(gè)做法，即土地使用權(quán)確權(quán)。這實(shí)際上只是固化現(xiàn)行土地制度所有優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)而己，這樣的試點(diǎn)沒(méi)有什么實(shí)際意義可言。要把搞集體化的典型宣傳好，因典型與榜樣的力量是無(wú)窮的。像報(bào)告文學(xué)《塘約道路》這樣的典型宣傳，其影響力要比單純的理論文章強(qiáng)過(guò)千百倍。要宣傳典型宣傳，洗凈向合作化集體化的污泥濁水，通過(guò)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)農(nóng)民共同富裕。。
其次，要強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)與農(nóng)村社區(qū)共同體構(gòu)建。這里談一點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部?jī)?chǔ)備問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部屬國(guó)家公務(wù)員，不能光從大學(xué)生里面招考選拔，還需要從農(nóng)村摔打出來(lái)的優(yōu)秀干部里面選一部分。很多公務(wù)員人從大學(xué)直接進(jìn)到公務(wù)員隊(duì)伍，不會(huì)干工作，還很容易染上“官場(chǎng)病”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對(duì)的問(wèn)題很具體，一個(gè)剛畢業(yè)大學(xué)生沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，許多實(shí)際問(wèn)題解決不了，還不如農(nóng)村的“大老粗”干部。所以加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，應(yīng)注重從優(yōu)秀村干部里選擇，干得好的還可以進(jìn)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，甚至更高領(lǐng)導(dǎo)崗位。干部隊(duì)伍的選拔也是一種社會(huì)導(dǎo)向。有些輿論認(rèn)為，農(nóng)村現(xiàn)在是村霸惡霸的天下，這不客觀。農(nóng)村確實(shí)存在村霸惡棍，也有干部隊(duì)伍素質(zhì)不高的問(wèn)題。但村霸惡棍問(wèn)題在下面，根子可能在上面。優(yōu)秀農(nóng)村干部很多，且是一個(gè)龐大的群體。我們應(yīng)充分發(fā)揮他們的作用，充分依托農(nóng)村基層組織，加強(qiáng)村社共同體建設(shè)，努力提高農(nóng)民的組織化程度，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證和良好的社會(huì)環(huán)境。
第三，要加大發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)政策傾斜力度。政策和策略是黨的生命，正確的政策是有效的管理調(diào)控手段，能充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性與智慧。農(nóng)村里凡有好的帶頭人，多數(shù)群眾要求走合作化集體化道路的，國(guó)家政策、支農(nóng)資金上都要給予肯定與支持。特別是貧困地區(qū)農(nóng)村愿意走合作化集體化道路的，國(guó)家特別要給予鼓勵(lì)和扶持。充分考慮發(fā)揮基層黨組織作用和村民自治組織作用。屬于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理層面的制度安排，不能規(guī)定得過(guò)細(xì)過(guò)死，要為村民自治組織作用發(fā)揮留有足夠的空間。
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