賀雪峰：國有農場對農村經營體制改革的啟示

　　國有農場對農村經營體制改革的啟示

　　賀雪峰

　　(華中科技大學中國鄉村治理研究中心)

　　內容提要：國有農場的土地國有制和農村土地集體所有制是兩種不同的土地公有制形式，都是完全不同于土地私有的制度安排。改革開放之初，農村實行分田到戶的責任制，極大地釋放出了農業生產力，國有農場普遍學習農村分田到戶的經驗。進入21世紀后，國有農場農業經營體制與農村農業經營體制發生了重要分化，其中農村經營體制越來越強調農戶承包經營權，而國有農場堅持農地生產資料公有制的性質。在21世紀快速城市化和農業機械化的背景下面，國有農場通過調整土地關系和生產關系，很好地適應了農業生產力變化的需要。相對來講，農村經營體制因為過于強調農戶承包經營權，導致農業生產力嚴重受制于現行農村土地關系的束縛。國有農場的經營體制和土地制度安排為農村經營體制改革提供了重要啟示。

　　關鍵詞：國有農場  農業經營體制  土地公有制  產權制度

　　一、引論

　　最近一段時間調研國有農場，有一些發現，值得討論。其中最為重要的是，國有農場的經營體制對農村經營體制有著相當重要的啟示作用。因為當前農村經營體制存在的諸種弊病，國有農場大都很好地克服了。國有農場的土地屬于國有，農村土地屬于集體所有，國有與集體所有是兩種有所差異的公有制，都不同于土地私有制。在1983年，全國農墾系統普遍學習實行農村分田到戶的經營體制。進入新世紀，農村取消農業稅及附著于農業稅上面的各種收費，農場沒有取消之前向職工承包土地的收費，而改為收取租賃費，從而走上了與農村經營體制不同的道路。

　　當前全國農墾系統共有9000多萬畝耕地，數百萬職工。據有關資料，全國農墾系統共用約占全國4.37%的種植面積生產出全國5.88%的糧食，2015年農墾系統的糧食畝產達到476公斤，高出全國平均水平120多公斤。[1]以江蘇墾區為例，江蘇農墾2013年用占全省1.45%的耕地生產了全省3%的糧食。[2]農墾的耕種收綜合機械化水平達到86%，高于全國平均水平29個百分點。[3]幾乎在全國所有省區，國有農場的農業機械化程度、科技水平、農業組織化程度、農業綜合服務能力都好于地方。

　　當然，全國農墾系統內部差異也很大。其中新疆建設兵團直屬中央，農墾與戍邊兩項職責使新疆建設兵團與一般農墾具有很大差異。黑龍江農墾耕地面積極大，職均耕地遠遠通過全國農民人均耕地，也遠遠超過全國農墾系統職均耕地面積。種植結構上也差異極大。而全國大部分省區國有農場人均占有耕地面積與一般農村無異。不過，農墾系統的國有農場有一項卻是相同的，即國有農場土地屬于國有，正是土地國有形成了當前國有農場的獨特經營體制。以下我們重點以安徽農墾調查為例，討論農墾體制及可能對農村經營體制的借鑒意義。

　　二、國有農場農業經營體制的形成

　　農墾系統的國有農場是1950年代國家組織墾荒形成的，一般墾荒是湖、崗、山、岔等不易農耕的土地，其中少數國有農場墾荒之前已經有農戶甚至村莊，就出現了以場帶隊的情況。大多數國有農場是在人跡罕至的土地上墾荒，由此形成了農墾體制。除新疆建設兵團等極少數仍然保留比較嚴格的團場體制以外，改革開放以后，全國絕大多數國有農場內部實行了各種形式的責任制。

　　改革開放之初，全國農村經營體制改革，實行以家庭承包為基礎的責任制，村社集體土地承包給農戶，“交夠國家、留足集體的、剩下都是自己的”，農村實行以“大包干”為主要特點的分田到戶體制調動了農戶生產積極性，推動了農業生產力的發展。1983年前后，全國絕大多數國有農場學習農村經營體制改革經驗，實行了類似農村家庭承包制的土地承包責任制，甚至有些國有農場將土地承包期定為與農村同樣的十五年不變。不過，總體來講，國有農場學習農村經營體制時保留了國有農場部分特點，一是土地承包期限大多較短，且缺少對土地承包經營權的物權化界定。二是農場保留了比較強的干預職工家庭農場的能力，尤其是在諸如共同生產事務諸方面，農場有較強干預能力。

　　分田到戶之初，家庭承包責任制極大地調動了農民進行農業生產的積極性，發展了農業生產。不過，到了1990年代，因為糧價低迷，農業稅費負擔日漸加重，農民收入增長速度下降，農業農村農民逐漸成為“三農”問題。解決“三農”問題成為中央工作的“重中之重”。在1990年代，有些地區農民視土地承包經營權為負擔，棄田拋荒的情況不斷發生，農業稅費收取成為“天下第一難事”。與稅費收取困難相一致的是村社集體為農戶提供共同生產服務的能力快速下降，農業生產基礎條件越來越差。進入新世紀，中央下決心進行農村稅費改革，從規范農民負擔減輕農民負擔，到2006年徹底取消農業稅和附著在農業稅上專門面向農民的各種收費。之前成為農民負擔的土地承包經營權立即變成了真金白銀，之前堅決不要承包土地的農戶向村社集體要求要回自己土地的承包經營權。而因為村社集體不再向農戶收取稅費，村社集體也失去了為農戶提供共同生產服務的能力。且因為不再收取稅費，農戶也不再可能借村社集體收取稅費來提出生產生活訴求要求村社集體及其之上的縣鄉政府必須解決。農戶不再承擔農業稅費，土地承包經營權只有權利而無義務，在一些政策法律規定中，農戶土地承包經營權變成了用益物權，鄉村組織與農戶之間的關系變得松散，結果就是，村社集體喪失了統籌農戶進行農業生產的能力，農戶只能單家獨戶各自應對農業生產事務。在很小規模農地上形成密集而分散的土地權利，造成普遍的“反公地悲劇”。

　　學習農村經營體制的國有農場在1990年代同樣遇到了因為農產品低價及土地負擔較重所造成的困境。不過，在農村進行稅費改革并最終取消了農業稅的情況下面，國有農場開始走上與農村經營體制不同的道路，即國有農場仍然保留了對承包給職工家庭土地收取稅費的權利。只是農村稅費改革取消了農業稅費，農墾系統的國有農場將之前向職工收取的附著在土地上的稅費改稱租賃費，并進一步明確了國有農場與職工家庭之間的土地承包關系與農村是不同的，準確的關系應當是土地租賃關系。國有農場將國有土地租賃給農場職工家庭進行農業生產，職工家庭就必須承擔土地租賃費。國有土地與農村集體土地是不同性質的土地，所以國有農場不可能將土地無償地長期承包給職工。正是因此，國有農場開始了完全不同于農村的經營體制建設并取得了重要成果。

　　三、國有農場農業經營體制的特點

　　從全國農墾系統的農業經營體制來看，農墾的主要模式是大農場套小農場，大農場就是國有農場，小農場就是租賃國有土地進行農業生產的職工家庭農場。

　　一般來講，農場所有職工都有從農場租賃土地進行農業生產以獲得就業與收入的權利。因為農場職工是納入到城鎮社會養老保險的，職工是農場的職工，與農場簽有勞動合同，職工要繳8%的養老保險金，農場作為勞動合同聘用單位要繳納20%的養老保險，農墾系統普遍通過給職工分身份田來代替農場繳20%的養老保險金。身份田不用繳納租賃費，一般每個職工4~6畝。身份田以外的農場耕地也要讓職工來耕種，這些身份田以外的國有農場耕地就以招標形式租賃給職工家庭，一般都是按職工人數平均分配租賃田，而不完全是市場招標。租賃費也一般比市場土地租金要低。每個職工家庭以身份田+招標田形成了國有農場下面的職工家庭農場，職工家庭農場自主經營。

　　與實行土地承包制的農村不同，國有農場實行的土地租賃制基礎上的大農場套小農場有以下幾個重要特點：

　　1、土地所有權是國家的，職工家庭只有土地使用權，土地是由農場租賃給職工家庭的，職工家庭租用國有土地必須繳納租賃費。

　　2、一般情況下面，職工家庭租賃土地只能自己耕種，不能轉讓、轉包，職工家庭自己不種地，就要將租賃土地退還農場，農場再進行招標，一般是在農場內部進行招標。先內后外。只有當農場職工都不愿租賃土地時才對外招標。

　　3、除身份田以外的招標田，一般也是按農場耕地數除以愿要土地耕種職工數所得均數進行招標租賃，每個職工都有相等的獲得農場招標土地的權利。

　　4、農場土地租賃合同一般三到五年。三到五年的合同到期并非一定就要調整耕地，在土地分配基本合理的情況下面，租賃土地合同可以順延。換句話說，職工家庭對租賃土地只有有限期限的土地使用權，這與農村集體土地農民家庭具有長期而穩定的土地承包經營權是完全不同的。農村村社集體不可能收回農民土地承包經營權，而當農場職工家庭不愿承擔租賃費時，國有農場可以收回租賃給職工家庭的土地使用權。

　　5、正因為農場租賃給農場職工家庭的土地是有條件的，農場就可以要求租賃農場土地職工家庭承擔共同生產費，以及進行農業生產的各項義務，比如統一植保、統一品種，甚至統一耕種，統一收割。黑龍江建三江農場搞農業生產的“六統一”，對生產環節事務要求甚多。安徽農墾對職工家庭農場生產環節的統籌則相對較少。

　　6、正是可以收取租賃費，可以收取共同生產費，以及可以在生產環節進行統籌，農場就與職工家庭農場之間有關密切聯系，就要承擔一家一戶職工農場所辦不好和不好辦事情上的工作，就要為職工農場提供生產環節的各種服務，以及有能力為職工農場提供各種服務。

　　這樣一來，國有農場就通過租賃土地制度有效解決了職工家庭農場在農業上存在的各種問題：

　　1、公共服務，2、技術推廣，3、統一服務，4、土地分散細碎，5、生產自救，6、水利灌溉，7、機耕道，8、社會化服務，9、反公地悲劇之種種。

　　同時，由于土地使用權不是用益物權更非財產權，而是使用權，使用還需要承擔租賃費，且只能自己耕種土地，就使得那些不愿種地愿進城務工經商的職工家庭就不再租賃土地，退出了土地，進城去了。他們進城失敗回來種地，就可以再向農場租賃土地耕種。這樣一來，在農場職工進城與從事農業生產之間就可以形成一個均衡。因為不存在進城失敗就不能返回租賃土地的問題，所有對從事農業生產不太滿意、覺得農業收入不高、希望到城市務工經商碰碰運氣的農場職工和他們的家庭就敢于也愿意進城務工經商。大量農場職工和他們的家庭進城務工經商不再種地，他們之前租賃的土地就退回給農場，農場再通過招標的形式，先內后外，將土地租賃給留場務農的職工及家庭。進城不再種地的職工家庭越多，留場種地職工及家庭就可以有更大的種植規模，就可以有更佳的適度經營條件，就可能從農業中獲得更加穩定且更高的收入。一旦從事農業生產有利可圖，進城務工變得艱難的職工及家庭就可能返回農場種地。這樣，在城市和農場之間，在務工和務農之間，在國家經濟形勢比較好和比較差之間，以及在不同的家庭生命周期和家庭策略之間，就會形成一種動態的均衡。

　　隨著中國城市化進程的加速，越來越多進城務工經商的農場職工及家庭在城市體面安居下來，他們逐漸脫離了土地，成為了在城市穩定就業的人群，他們就逐步擺脫了與農場和農業的關系。而農場就有部分職工及家庭在逐步擴大經營規模的基礎上成為高水平的農業種植戶。

　　四、國有農場農業經營體制與農村農業經營體制的比較

　　農場租賃制度有三條特別重要，一是招標田必須繳納租賃費，二是租賃的土地只能自己種，不能轉包;三是租賃合同一年一簽，租賃期限三~五年。正是這三條清晰明確地界定了國有農場國有土地的公有性質及其作為生產資料的性質。也正是這三條使國有農場國有土地使用權與農村集體土地所有制中的農民土地承包經營權區別開來，雖然農場的國有土地與農村集體土地都是公有制的土地，按《憲法》都只應當是生產資料。分田到戶以后，因為不斷出臺的農村土地政策和修改相關法律尤其是《物權法》和《土地承包法》，而使同為公有制的國有農場的國有土地與村社集體的集體土地有了極大差異。對應國有農場土地租賃制，農村村社集體土地承包制的三條分別是：

　　第一、承包經營集體土地的農戶不繳納任何承包費，也不承擔農業稅;第二，農民承包土地可以轉包、出租、轉讓;第三，農民具有長期而穩定的土地承包經營權，這樣一種長期而穩定的土地承包經營權，強調“確權確地確四至”，土地所有者的村社集體不能調整土地。甚至，農戶可以用土地承包經營權進行抵押融資，《物權法》直接將農村土地承包經營權界定為“用益物權”，農村集體土地的生產資料性質就逐步具有了財產權的性質。從農業生產角度來看，國有土地與集體土地就具有相當不同的權利設置，及因此就會產生完全不同的資源配置效果，以及就會產生其他相當不同的系列效應。

　　國有農場職工租賃土地必須繳納租賃費，就可能產生兩個效應，一是土地使用權只是一種有限的土地權利，是一種在土地上勞動從而獲得勞動收入的權利。土地使用權不是財產權，租賃使用國有農場的土地必須付租賃費，則進城務工經商不再種地的農場職工就不會強烈要求獲得土地使用權。進城務工經商有務工經商的收入，宜進城就進城。相對來講，因為農村土地承包經營權不用付費，且越來越財產化了，進城農民不僅不會放棄他們的土地承包經營權，而且在任何時候都會激烈爭奪他們認為自己應當獲得的土地承包經營權。為了防止農戶對土地承包經營權的激烈爭奪，國家政策強調確權確地確四至，強調“增人不增地、減人不減地”，以及強調土地承包經營權長久不變，從而進一步強化了農地的財產性質。土地承包經營權長久不變，而越來越多農戶進城務工經商，在城市獲得了穩定就業與收入，在城市體面安居下來，他們卻不愿意放棄自己不用付費的土地承包經營權。進城體面安居的之前的農戶，他們將土地承包經營權保留在自己手上，以儲值，以保留自己的村莊人身份，以留下鄉愁。他們可以將土地承包經營權中的經營權流轉出去，但他們一定要求收取高額的租金，以及不允許流入土地經營權的種植戶在自己土地上搞便利生產的建設。

　　一句話，因為農村土地承包經營權不用付出任何費用，就使得村社集體成員激烈爭奪土地承包經營權，且已在城市安居的那些占有土地承包經營權的城居地主不會放棄土地權利。越來越多具有土地承包權的農戶進城成為了城居地主，這些城居地主都具有小塊土地的承包經營權，這些不再種地的城居地主將小塊土地經營權流轉給種植戶時，種植戶不僅要付出高額租金，而且完全無法對分散細碎的分屬眾多城居地主的土地進行便利農業生產的改造，先進農業生產力無法容納，基本農業設施無法建設，農業生產大受影響。

　　第二條，國有農場規定租賃土地只能自己種，不能轉包，充分表明了國有農場土地生產資料的屬性。正是因為不能轉包，那些已經進城可以在城市獲得穩定就業與收入的職工及家庭就不會競爭農場土地的使用權，就不會成為城居地主。反過來，如果進城失敗，他們愿意回來種地，他們就可以再向農場申請土地使用權，從而可以獲得土地上的農業就業。相對來講，當前農村集體土地制度中，農民的土地承包經營權可以轉讓轉包，農民進城不種地了，他們仍然占有集體土地的承包經營權，并通過轉包來獲取利益。隨著越來越多農戶進城安居，之前村社集體土地的承包經營權平均分配給村社成員，結果，村社大部分具有承包經營權的農戶進城去了不再種地，他們卻仍然占有土地，成為城居地主。進城村社成員無法割斷與農村土地的聯系，同時，留在農村從事農業生產的農戶卻面對過于細碎分散的土地難以進行有效率的生產。

　　第三條，租賃合同一年一簽，最多三、五年一簽，國有農場就有能力依據生產力變化需要和農場職工家庭情況重新安排土地生產關系以及進行便利農業生產的土地調整。土地很重要的一個特點是不可移動，在當前中國快速城市化的背景下面，越來越多農場職工和農民進城去了，之前相對分散及小規模的農地就可能形成適度規模經營。隨著越來越多職工放棄土地使用權以及機械化的普及，國有農場普遍有能力依據生產力變化的需要進行土地關系和地塊的調整，從而可以在擴大種植戶規模的同時解決土地細碎化問題。解決土地細碎化有利于機械化和農業灌溉、農業管理，可以大幅度降低農業投入尤其是勞動投入，提高農業效率。在國有農場，最典型的是，因為土地租賃合同一年一簽，農場可以根據種植戶的需要，在種植戶擴大經營規模(因為越來越多職工進城而不要土地使用權了)的同時，可以保證一戶一塊地。相對來講，實行土地承包責任制的農村村社集體，土地承包經營權長久不變，農戶具有具體地塊的長期而穩定的承包經營權。在城市化背景下，越來越多農戶進城不再種地，他們將土地流轉給仍然留村務農的種植戶耕種，種植戶可以擴大經營規模，卻無法將流轉進來的土地集中連片。因為流轉進來的土地分散細碎，無法進行有效的基礎設施建設，難以管理，從而難以獲得最低限度的農業生產效率。與國有農場形成鮮明對比的是，國有農場種植戶在擴大經營規模時一般都可以做到一戶只種一塊地，耕地連片，而農村種植戶種植與國有農場同樣面積耕地，這些耕地至少要分布在十幾個甚至幾十個不同的地方，因此不僅產生了生產基礎設施建設的困難，而是極大地增加了生產成本，尤其是農業管理的成本。如果粗略計算，地塊分散細碎較土地連片，農業投入尤其是勞動投入一般要增加三分之一以上。而且農村種植戶流入的是其他農戶的土地經營權，這些土地一般是不會被允許種植戶進行基礎設施建設與改造的。

　　顯然，在當前快速城市化和農業生產力迅速變化的背景下面，國有農場土地租賃制度較集體土地承包制度更有利于農業的發展。某種意義上，當前中國大陸以賦予農民長期而穩定的土地使用權將農戶承包經營權物權化的政策，很可能正在陷入日韓臺等東亞國家和地區農業困境的覆轍。而國有農場的租賃制度則可以化解日韓臺等國家和地區小農經濟的困境。

　　實行土地承包制的農村，農戶具有比較完整的土地承包經營權，且不承擔稅費負擔。農戶不僅具有生產經營的自主權，而且可以用土地進行抵押，可以轉包，可以從土地流轉中獲得土地租金。也因為農戶具有相當完整的土地權利，無論是縣鄉等基層政權還是村社集體組織，都很難對農戶經營狀況進行干預。

　　一方面農戶不承擔稅費負擔，國家和村社集體不向農戶收取任何農地上的稅費，另一方面則是，基層政權和村社集體既無力也無心來為農戶解決他們在生產中遇到的各種難題。結果就是，中國農村“人均一畝三分、戶均不過十畝”小農經營在生產環節出現的一家一戶“不好辦、辦不好以及辦起來不經濟”的共同生產事務，基層政權和村社集體不愿辦，單家獨戶農戶辦不了，從而造成了嚴重的農業生產困境。

　　國有農場土地租賃制，種植戶有義務繳納租賃費。農場不僅要向種植戶收取租賃費，而且有能力向種植戶收取共同生產費比如排灌費、修機耕道的費用、統一植保的費用。農場要向種植戶收費就必須關心種植戶的農業生產、解決種植戶生產環節遇到的困難，為他們提供單家獨戶無力解決的社會化服務，甚至在遇到嚴重天災時組織種植戶進行生產自救。正是收取租賃費及有能力收取共同生產費，農場不得不回應及有能力回應農戶在農業生產環節遇到的各種難題，解決他們一家一戶解決不了的問題，從而就可以提高農業生產的效率。

　　國有農場搞建設，無論是國家投入還是農場投資還是種植戶投資，因為種植戶只有有限的土地使用權，農場就有能力讓投資建設項目落地，從而在短期內以最低成本建設最好的農業基礎設施。相對來講，農村土地承包經營權屬于農戶，進行任何建設，項目落地就要與具有較大權利的農戶打交道。任何地方都有希望利用土地不可移動坐地要價的釘子戶。國家為改善農業基礎設施進行投資，建設落地時，一個釘子戶坐地要價，進行項目建設的工程隊是不可能通過強制來壓服釘子戶的。而國家每一次滿足釘子戶無理坐地要價都會鼓勵更多農戶成為釘子戶，最后的結果就是，當國家為了改善農業生產條件而進行農業基礎設施建設時，卻會遇到越來越多釘子戶索要好處，國家發現好事不好辦。

　　以土地整理為例，國家為了提高農業生產能力，每年安排上千億元的財政資金進行土地整理。遺憾的是，大量國家財政資金在農村進行土地整理時都遇到了種種麻煩，土地整理的效果相當不行，而在國有農場進行土地整理的效果卻相當好。[4]

　　農墾系統的國有農場差異很大，既有黑龍江職工家庭農場平均租賃面積500畝的大規模農場，又有職工家庭只有幾十畝甚至十幾畝的小規模農場。而且，有一些國有農場還要承擔對農場居民的責任，比如安徽皖河農場共有5.8萬畝耕地，有3000多名職工，有2.6萬居民，且因為皖河農場以場帶隊的歷史，農場所有居民都有平等租賃農場國有土地進行農業生產的權利。從人均耕地來看，皖河農場的人地關系十分緊張，甚至不好于當地普通的農村。不過，皖河農場是國有農場，實行土地租賃制，就與農村以家庭承包為基礎的經營體制有了極大差異。相對于皖河農場附近農村，皖河農場的土地租賃體制具有極大優越性，擇要有，解決了土地細碎化問題，解決了共同生產不足的問題，解決了進城戶與種植戶爭地的問題，從而保證了職工進城與留場之間的平衡。幾乎所有當前農村家庭承包存在的問題國有農場都有效地解決了。[5]

　　五、農村經營體制可以從國有農場經營體制中學習什么

　　國有農場的土地國有制和村社集體的土地集體所有制是兩種有所差異的土地公有制形式。改革開放之初，分田到戶是為了調動農民進行農業生產的積極性，釋放農業生產力，而通過承包讓農戶占有一部分集體所有土地權利，尤其是農民占有土地剩余的權利。分田到戶之初，家庭承包制調動了農戶生產積極性，發展了農業生產力，不過，承包制的局限性很快就出現了，尤其是后來農村土地制度設計的方向給農戶更大土地權利甚至向農戶土地承包經營權物權化方向發展，最終造成城市化背景下和機械化發展條件下，農業生產力極大地受到被嚴重分割農地產權的制約，中國農村的農業生產陷入東亞國家和地區所共有的小農困境中。

　　到世紀之初進行農村稅費改革時，1983年學習農村家庭承包制的國有農場開始擺脫之前學習的農村承包制，充分利用土地國有制的制度安排進行探索。正是這個探索解決了城市化背景下面和農業機械化條件下面，農業生產關系包括土地關系對農業生產力變化的適應，從而走出了一條新路。

　　以家庭承包為基礎的農村基本經營體制要向國有農場學習。

　　如何學習?很簡單，就是強調農村農地集體所有的生產資料性質，改變當前將農地變成農民土地財產的方向。具體大致可以學習國有農場作兩點規定：第一，土地是集體所有的，農戶具有承包經營權，承包經營權不能轉讓轉包，不種地農戶要將土地承包經營權退還村社集體，由村社集體先內后外招標承包。承包期有限。退出土地承包經營權農戶可以獲得一定數量的土地租金收益。且當農戶愿意種地時，可以隨時要回土地自種;第二，以仍然種植土地留村種植戶為中心進行村社集體土地使用權的分配和調整。在一個時點上，所有村社集體成員中愿意種地農戶可以分配本戶應得面積土地，這部分土地不需要任何繳費，村社集體已經進城或其他原因不愿種地農戶的土地可以通過招標方式先內后外進行招標，優先給到本村社集體種地農戶，招標所得土地租金一部分用于支付退出承包土地的農戶，一部分用于農田基本建設。而最重要的是，村社集體土地可以依據生產便利進行調整，以盡可能做到村社集體種植戶一戶一塊地，土地連片。同時，村社集體利用國家資源以及自籌款項對農地進行整治改造。

　　簡單地說，當前農村土地集體所有制應作的兩點改造一是土地是生產資料，而不是財產權，只有自己耕種才能獲得土地使用權;二是村社集體土地應優先由仍然從事農業生產的本村社農戶依據生產便利原則分配調整。

　　若作這樣的安排，再由國家籌資對農村土地進行整理，則，在當前中國所處農村人口快速城市化背景下面，就可能發生諸多重要效應：

　　第一，隨著越來越多農戶進城，在城市獲得穩定就業和收入，并在城市安居，這些城居農民就變成了真正徹底離開土地的城市人，他們逐步切斷了與土地的聯系。相應地，仍然留村種地的農戶可以不斷擴大經營規模，并在擴大生產規模的過程中通過地塊調整解決土地細碎化的問題，從而提高農業生產效率。

　　第二，進城就業不再種地并因此退出了土地承包經營權的農戶，他們在城市打拚，并可以獲得相對有限的退出承包地的土地租金。他們中的多數人最終可以通過在城市打拼而在城市安居下來。但也會有一部分進城農戶左沖右突仍然難以在城市安居，他們就可以選擇返鄉，就可以要求獲得自種的土地使用權。正是進城失敗返鄉可以要回土地使用權，農民進城時就可以放心地將承包土地退還給村莊集體，安心進城。

　　第三，仍然留村的農戶中，既有年齡化較大的農戶，他們可能只愿種較少的土地，以獲得土地收入同時以種地打發時間，還有農戶期待通過擴大農業生產規模形成適度規模經營，并同時通過為其他農戶提供農機服務來獲得收入，這些農戶就可能愿以相對較高租金招標獲取進城農民退出來的承包地，從而形成農村中最有生產能力的“中農”。

　　第四，村社集體因為有了對集體土地的一定支配權，村社集體就有能力及有意愿介入到農戶生產環節的事務，就有能力和有意愿為農戶提供包括調整土地以按戶連片耕種在內的各種統籌，就有能力及意愿為農戶提供對接大生產的各種服務。正如國有農場為職工家庭農場提供的服務一樣。

　　第五，正是借助有能力及有意愿的村社集體，國家就有能力將自上而下的各種資源輸入農村，以建設基本農業設施，提供基本公共服務，保持較好的農業生產和農村生活秩序。

　　第六，因為克服了在細碎分散農地上集中大量權利所造成的反公地悲劇，農地就可以得到最有效率的使用，農業生產就可以達到最大效率。

　　在城市化這樣一個大背景下面，因為城市有更多就業和獲利機會，農業相對弱勢，就會不斷有種田農民進城，留村務農農戶越來越少。留村務農農戶越少，他們就有了越大的進行規模經營的機會，集體土地所有使留村擴大了種植規模的農戶可以克服土地私有制國家農地產權細碎分散難以整合的困局，從而發展成為現代化的高效率且具有收入能力的家庭農場主。這些祖祖輩輩就生活在村莊中的種植戶因為有了擴大種植規模及同時具有通過土地調整而獲得生產便利的條件，從而可以從農業上獲利，他們就完全沒有必要非得進城去了。

　　村莊中進城農戶在城市體面安居下來，但他們仍然可以回來種地：當城市失去機會以及他們覺得務農的獲利機會大于城市時。這些進城的農民有了退路的想象，以及有了家鄉的想鄉，就有了價值的寄托。

　　六、小結

　　無論如何，認真研究當前國有農場經營體制上尤其是在土地制度安排上的優勢，理解當前中國農村經營體制存在的主要問題，防止當前盲目將農村土地集體所有制變成農民土地財產權的改革，真正發揮中國農村集體土地所有制的制度優勢，不僅可能有效應對中國城市化進程中農業農民問題的嚴峻挑戰，而且完全可以克服日韓臺等東亞國家和地區在農業上所陷入的困境。

　　本文發表于《華中農業大學學報》2017年第3期。

　　[1] 根據2016年國家統計數據計算得出。參見中華人民共和國國家統計局編：《中國統計年鑒2016》，中國統計出版社2016年版。

　　[2] 江蘇農墾集團有限公司：《全國農墾重大問題調研匯報提綱》(內部資料)

　　[3] 參見周琳：《農墾有望率先實現農業現代化》，《經濟日報》2013年10月31日。

　　[4] 參見桂華：《項目制與農村公共品供給體制分析——以農地整治為例》，《政治學研究》2014年第4期。

　　[5] 參見賀雪峰：國有農場可以為農村經營體制提供什么借鑒：安徽皖河農場調查(待刊稿)。

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