近日，國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，要求“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶”。解決農民工進城落戶是當前國家推進新型城鎮化戰略的重要內容。關于農民工，社會上流行著一種觀點，農民工“在城市待不下來，農村又回不去”，若不妥善解決出路，農民工將成為重大社會問題。對農民工去處的判斷，決定新型城鎮化戰略如何落實，以及相關政策如何制定。
民工的進城與返鄉選擇
先來看看一個安徽民工的真實故事。2015年12月份，我們組織到上海市調研，期間結識一位外地民工，這位民工36歲，姓汪，是安徽省六安人。汪師傅的一大家人幾乎都外出務工，他親屬幾代人在城鄉流動中的處境和選擇很具有代表性。
汪師傅本人是1999年高中未畢業時初次到上海務工直到現在，2015年上半年汪師傅務工所在的企業搬遷到江蘇省，由于妻子、岳父們等都在上海，汪師傅沒有跟隨企業離開。離開企業之后，汪師傅利用自己的一輛價值幾萬元的江淮牌私家車在嘉定區某鎮上跑“黑車”，每天能掙到200多元錢。汪師傅的妻子在廠里上班，每天工作12個小時，每個月休息2天，一個月工資約4000元。汪師傅的妻子也是安徽六安人，目前妻子父母一家居住在同一個鎮上。
汪師傅的岳父母屬于第一代農民工。1991年江淮流域發生洪澇災害，汪師傅岳父母農村房子被沖毀倒塌，岳父帶著妻兒到上海打工至今。汪師傅的岳父今年55歲，現在做搬運工作，每個月3000元工資。由于漸感體力不支，汪師傅的岳父準備返回已經離開24年的淮南市壽縣老家村莊。在這之前，汪師傅岳父母兩個人在上海務工，將三個兒女撫養成人成家。汪師傅的妻子在姐弟三人中排行老大，十多年前與汪師傅結婚。大妻弟1987年出生，2012年在上海務工的地方結婚，弟媳是安徽人;二妻弟1988年生，畢業于安徽理工大學，之前在南京工作，弟媳生完孩子之后，二妻弟一家也到上海父母身邊。為了兩個兒子結婚成家，汪師傅的岳父母一共花費60多萬元。兩位老人大半輩子打工積蓄都投入給兒子們，如今為了返鄉，準備在老家建房，預計花費10多萬元，由兩個兒子出資。
汪師傅總結農民工在城市的工作特點：“企業招車間流水線工人，一般要求18—35歲，35歲以上的動作跟不上，45歲以上的多數是從事重體力勞動，如裝卸工，建筑工地上都是50歲以上的，搞建筑又臟又累，年輕人不愿意干”。在上海呆了二十多年，汪師傅的岳父最近幾年一直考慮去處，“是自己跟著孩子留在上海，還是孩子跟著自己”，經過一番躊躇，最終選擇返回農村老家，并且已經備好在農村建房的原材料。1991年與汪師傅岳父母同一批到上海打工的同村老鄉有10多家，如今已經有5家完成老家建房并返回農村。汪師傅的岳父母及其他10多家都算是第一代農民工，他們通過打工完成下一代供養任務之后，陸陸續續地返回農村。其實不僅第一代農民工面臨返鄉選擇，汪師傅這樣三四十年齡段的農民工也在考慮未來出路問題。汪師傅認為自己可能在上海再呆不住幾年，因為他兒子即將上初中，面臨上學壓力。汪師傅計劃讓妻子帶著兒子返回老家，自己再努力辛苦幾年掙錢。汪師傅今年從打工積攢中拿出15萬元給父親在農村老家建房子，汪師傅夫妻還在商量是否在六安市區按揭貸款買一套房，準備以后“回市里做點生意”。
比汪師傅更年輕的二三十歲農民工也面臨著選擇。汪師傅的大妻弟今年28歲，大妻弟在廠里上班，一個月4500元，大弟媳與同鄉人合伙開服裝店，每月有近萬元收入。大妻弟夫妻自己的積累加上父母在結婚時給的一筆彩禮費、買房費，可以支付在打工所在地鎮上買房首付(當地商品房價格大約1萬元一平方)。盡管收入較高，但是大妻弟一直沒有下決心在上海買房，理由是：“上海市容不下外地80后，一是房價，二是就業不穩定，如果企業被市場淘汰了，你個人就要破產，沒有技術特長的農民工換了企業就要從頭做起”。大多數為一線工人的農民工在城市就業市場中替代性很強，這造成他們對城市生活的不穩定預期。
我們在調查中還訪談到其他農民工，汪師傅一家的例子并不特殊，這些案例顯示農民工清晰而相似的進城軌道。通常是二十多歲的年輕農民工具有強烈的融入城市動力和憧憬，三十四歲的中青年農民工開始將打工積蓄投入在老家農村建房買房并謀劃著返鄉創業，五六十歲中老年農民工主動退出城市并逐步返鄉。社會上流行的農民工“回不去的農村”的觀點，是站在少數進城成功者角度看的。成功進城的人已經獲得機會更多和條件更好的城市生活，他們當然不可能回到相對衰敗的農村。但是對于那些經過奮斗之后卻無法進城定居的大部分農民而言，與落入城市貧民窟相比，返回農村卻是不壞的選擇。社會大眾通常只看到農民獲得更好生活的進城意愿，忽視農民進城不成功后的返鄉選擇。2008年金融危機波及我國出工加工產業，帶來大約2000萬農民工失業，當時并沒有造成社會巨大沖擊，主要原因是這些失業農民工順利返回農村。當時有些農民認為很多年沒有回家，正好借著企業停產“回家看看”;而留在農村的父母則認為，兒女返鄉不過是“多了一雙筷子”。可進可退的城鄉關系構筑起我國城市化穩健推進的基礎。
回得去也是一種選擇
農民工能夠回得去農村有多方面原因。從個體的生活預期方面看，盡管城市相對于農村具有更多的經濟機會與更好公共服務供給，且變成城市中產階級固然值得期待，但是進城不成功之后返回農村并非不能接受。調查中發現，不僅建筑行業等一些“臟活累活”主要是外地農民工干，而且同在工廠中是上海本地人加班時間少于外地民工，原因是外地農民工有更強的掙錢意愿。上海農民認為，本地人很多到企業上班能拿到上海最低工資標準的每月2020元即可，本地人上班主要目的是繳納養老保險金，等著達到年齡領退休金。上海農民觀察外地人說：“外地人的工資都是加班加出來的，他們一天工作12個小時，星期天也加班，外地人來打工就是為了賺錢，他們拼命干活，攢錢拿回去老家”。如同前面所舉例中的汪師傅及其岳父母一樣，農民工進城之初就是將城市定位為務工就業場所，他們主動選擇加班加點，從事重體力勞動，目的就是將城市務工收入反饋到農村老家。支撐起農民工在城市拼搏努力的目標主要不是過上城市中產階級，而是相對于原來生活的改善。建房娶媳、撫養供養下一代才是大部分農民工奮斗的動力之源。站在農民角度，城市并不是非留不可的地方，農村也不是必定不能回去的地方。
通常是剛剛初中高中畢業的一二十歲的最年輕農民工在城市打工時過得最瀟灑。這些一二十歲的年輕農民工多是從事工廠車間流水線工作，他們剛從農村進入城市，被燈紅酒綠生活吸引，對城市充滿想象，他們工資收入基本用于衣服、手機等日常消費。在農村調查發現，未婚之前的年輕人到城市打工不能掙錢是通例，經常有農民抱怨兒子打工一年不過就是又換了一部新手機，來年外出的車費可能還需要父母貼。通常所講的“新生代農民”就是指這些一二十歲的年輕人，社會上焦慮的農民“回不去”也主要是指這些年輕農民工。
以這些一二十歲剛步入社會的年輕人進城意愿作為依據，得出農民工“回不去農村”的結論，并不科學。常常是到了結婚之后，這些年輕人的生活觀念與生活方式迅速發生變化。因為有了生活壓力，產生責任感的年輕農民工在城市打工的目的從掙錢消費娛樂變成掙錢養家，為了增加收入，之前不愿意從事的重體力勞動也可以接受，之前不愿加班的也開始主動加班。結婚以后的二三十歲農民工變得理性，盡管他們對城市生活還有一些憧憬，但主要是從現實條件方面考慮未來選擇。他們中的極少數從打工升級為在城市開店做生意，創業成功的少部分會選擇在城市買房子定居，大部分到了三十多歲之后，隨著下一代成長，開始考慮未來的農村生活。普遍的情況是將孩子交給農村的父母照看，或者是夫妻中的一方帶著孩子回老家農村。農民工真正下決心返鄉要等到四五十歲之后，在城市就業喪失體力優勢，并且下一代到了結婚成家年齡，老一代將多年的積蓄投資到下一代身上，帶著孫子孫女返回農村。返鄉同時也是勞動力再生產與農民工在城市的代際更替。
在農民工看來，城市并不是中產階級才有能力享受的好，農村也并非像城市中產階級所想象的那樣差。由于工作性質和工資收入水平限制，除少數在城市創業成功者，大部分農民工很難維持在城市體面生活水平，這既不是農民個人原因，甚至主要不是城鄉體制原因，而是由我國在全球產業分工體系中的所位置決定，低端加工制造為主的產業結構注定絕大部分農民工不能成為體面的城市中產階級。受此限制，在實現產業成功升級轉型之前，我國將繼續維持這種向所有人開放機會，最終卻只可能有少數人成功進城的城市化模式。我國城市化的核心機制是，或許只有一分的成功進城幾率激發進城者十分的努力，農民工的拼搏努力支撐起我國加工制造業為主體的經濟活力，另外還有廣闊的農村天地為無法最終進城農民提供退路。
除主體意愿方面的原因，農民工能夠回得去農村還有客觀條件支持。首先是家庭在農民工城鄉流動上的作用。2014年我國農民工總量超過2.7億，其中約3500萬是舉家外出，我國絕大部分農民工家庭是部分成員在本地或者外地務工就業，形成“半工半耕”這一普遍農村家庭經濟形態。像上文所舉例子中汪師傅岳父母一家外出情況比較少見，大部分家庭是老人在家務農而年輕子代外出務工，或者是妻子在家務農而丈夫外出務工。實際上，早幾年由于在上海還未站穩腳跟，汪師傅岳父母曾經將三個孩子放在老家由爺爺奶奶照看過。如果不以核心家庭為統計單位，農民舉家外出所占比例更小。由城市務工不占優勢的老年人或者婦女留守農村并照顧下一代，既降低城市生活消費支出，也使得家庭獲得在農村務農收入。當前農民家庭收入中務農收入與務工收入各占一半左右，“半工半耕”家庭經濟結構反映農民對家庭勞動力的理性安排。
在“半工半耕”的微觀家庭經濟結構基礎上，形成我國代際接力進城方式，以及自由往返的城鄉流動形態。農民工在城市就業顯示明顯的年齡梯度特點，年齡越大，越是喪失在車間流水線工作優勢，除了少數技術工之外，大部分人在40歲以后就業逐漸向建筑一類重體力行業轉移，并于五六十歲退出城市就業市場。隨著上一代農民工返回農村，他們的子代替代其父母一代開始在城市就業。五六十農民工返回農村可以從事農業生產活動。隨著農業機械化水平提升，農業生產中的重體力勞動環節大大減少，五六十歲的返鄉農民工輕松地耕種自家土地，還可以撿種舉家外出的鄰居親戚的土地，再從事一些副業，不僅可以維持自己生活，而且可以有一部分結余。這些返鄉農民工照顧年齡更大的上一代父母，還可照顧孫子孫女，重新形成“半工半耕”家庭結構。
正因為有了“半工半耕”中的農村“半耕”支持，進城的青年人和中年人不僅可以安心務工，而且還可以減少消費支出，將城市打工收入積攢下來。這部分積攢收入投入到建房娶媳等大宗支出上，改變農民生活條件，少部分家庭父子齊心努力，或許可以在城市買房而成功進城。農民工以代際接力方式在城鄉之間流動，這一代不能留在城市，將機會留給下一代，再不行，至少還可以回到農村。“半工半耕”提供農民多次往返進城機會，條件允許便留在城市，條件不允許則退回農村。因為有了農村退路，農民才不會陷入進城失敗后悲慘處境。
回去或者留下，將選擇的權利交給民工自己
目前總量超過2.7億的農民工成為中國社會結構中最讓人關注的一個群體，農民工理應成為政策關注重點。改革開放以來我國能夠取得巨大建設成就的關鍵是經濟長期高速增長而社會保持穩定。當前社會上逐漸開始流行一種觀點，將農民工看做“新工人”。從就業上看，農民工的確是“工人”，而在身份意識上，農民工從來沒有將自己看做是階級意義上的工人。我們在調查中看，盡管農民工外出務工時的居住生活條件不高，但他們精神面貌卻無一絲頹廢，相反是充滿生活動力。正如上文所舉汪師傅岳父母的例子，哪怕在過去二十多年中他們只短暫地回去老家幾次，甚至房屋在1991年已經徹底毀掉，但是到一定時候，他們依然能夠心安理得地順利返回農村。農民工中真正值得關注的一個群體是，一部分由于各種原因在該結婚年齡沒有結婚的“光棍”農民工，這部分人到了三十多歲以后喪失在婚姻市場優勢。他們在城市打工時掙一分錢花一分錢，與其他農民工節約生活方式完全不同，原因是不能結婚成家而喪失生活動力，這個群體未來可能成為社會問題。
改善農民工在城市生活條件和在制度上增加農民工成功進城機會，是我國未來城鎮化政策題中應有之義。不能忽視的一點是，當前我國加工產業的人工成本優勢已經基本喪失，出口增速放緩，一些傳統出口加工企業開始外流。在此背景下，“分蛋糕”性質的提高農民工工資待遇的制度調整空間有限，指望僅通過制度調整讓農民留在城市的思路也無操作性?，F有的農民工在城鄉之間自由往返的城市化模式，恰恰構成應對我國經濟結構調整過程中可能出現震蕩的彈性機制。城鎮化是發展趨勢，農民工進城也是發展趨勢，但皆不可強行推進。
基于農民工進城路徑的不同判斷會作出不同的城鎮化決策。一種是將農民工不可能回到城市作為政策設計起點。持這種觀點的人，通常主張“拔根”的農民進城方式，認為以農村土地為主要對象的農民財產權利被保護力度不夠徹底，造成農民不能在市場上轉讓房屋、土地等財產對象，既降低農民進城意愿，也喪失進城資金。由此引出的政策主張是，擴大農民在土地等方面的財產權，允許農民轉讓房屋、耕地使用權等以獲得進城“第一桶金”。這種政策主張是鼓勵農民將作為底線保障的房屋、耕地使用權變現，實質是切斷農民進城失敗的退路。農民工之所以在離開農村二十多年以后還能夠返回農村，是依賴了我國集體土地所有制度所發揮的社會保障功能。鼓勵農民用房屋、土地換取進城機會，是將農民凈身推向市場，風險極大。
如果說中國人特有的家庭觀念與鄉土觀念提供了農民在城市積極奮斗的價值支撐，賦予農民工的短期城市生活以長期人生目標意義的話，則現行的農村土地制度提供農民工自由往返的城市化模式的制度支持。離開集體土地制度，就不存在“半耕半工”家庭經濟結構，以當前的工資標準，僅靠務工不可能支撐起農民工全家老小在城市的幸福生活。離開“半耕半工”的微觀經濟方式支撐，農民代際接力進城模式瓦解，自由往返的城市化模式所包含的降低中國城鎮化戰略風險的彈性機制喪失。農民工進城不可逆，則城鎮化風險積累不可逆。
另外一種城鎮化思路是發揮農村作為城鎮化進程中的退路功能。這種思路一方面主張將主要資源繼續投向城市建設和產業發展，經濟繼續發展是讓更多人享受城市生活的基礎。農民工問題根本上需通過經濟發展解決，將蛋糕做大才是出路所在。與此同時，還要投入部分資源用于農村建設。當前進行農村建設要定位于為農民工提供返鄉退路，而非城市中產階級消費“鄉愁”的出去，亦非城市過剩資本投資保值去處。一方面要堅持現行土地制度，節制資本下鄉，警惕各種打著“互聯網+”、“創業”以及“經營體制創新”等旗號的資本下鄉與農民爭奪有限經濟機會與利益的做法;另一方面，要適度投入公共資源用于改善農村秩序。對于后一方面，需要強調的一點是，農村相對于城市的衰敗是任何一個國家在走向發達階段之前無法跨越的階段性規律，在城鎮化推進過程中我國大部分農村相對衰敗勢必加劇。農村要為未來幾十年不能進城和進城失敗的農民提供生活空間，這種意義上的農村建設的重點是改善農村基本生產生活條件，是底線建設。不必指望農村建設的與城市一樣好，甚至更好。在發展中國家，倡導農村建設的比城市還好，農民生活的比城市市民還好，違背世界城市化規律，此類具有后現代理念的鄉村建設是服務城市中產階級而非農民，這也是需要警惕的。
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