日前中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，就農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革提出實(shí)施意見(jiàn)。文件指出“三權(quán)分置”改革“有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。”關(guān)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，社會(huì)上一直流行著一種觀點(diǎn)，只有賦予和保護(hù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，才能推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。人地資源稟賦、歷史發(fā)展過(guò)程與我國(guó)相似的日本也存在相同的問(wèn)題。擁有土地所有權(quán)的日本農(nóng)民有出售或出租土地的權(quán)利，但日本的土地流轉(zhuǎn)并不順暢。我們可以從走在前頭的日本汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以更好地實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)。
日本推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
日本在1970年代已經(jīng)步入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，國(guó)民經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，大量農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。1970年日本城市化率超過(guò)70%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力只占勞動(dòng)力總量的14.7%。并且日本從1970年開(kāi)始創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，為退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。農(nóng)民在1970年就不再依靠土地獲得就業(yè)和社會(huì)保障，日本具備了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)政治基礎(chǔ)。日本采取土地私有制，土地是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民作為獨(dú)立土地權(quán)利主體通過(guò)市場(chǎng)化方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也是政府的重要任務(wù)。為推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，自60年代以來(lái)日本政府一直將土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模作為農(nóng)地制度改革的目標(biāo)。1970年后日本逐漸建立起了以使用權(quán)流轉(zhuǎn)為中心的農(nóng)地制度，并在各個(gè)時(shí)期的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸等方面進(jìn)行了大量投入。具體而言，日本政府通過(guò)制度改革、資金支持、組織建設(shè)等多種方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。在制度改革層面，日本通過(guò)土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，“耕者有其田”自耕農(nóng)制度逐步瓦解，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的重心轉(zhuǎn)向農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在資金支持層面，2001年日本對(duì)養(yǎng)老金政策進(jìn)行了根本性修改，為所有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供養(yǎng)老保險(xiǎn)。2012年日本政府出臺(tái)“地域農(nóng)業(yè)基本計(jì)劃”，為該計(jì)劃投入了12億日元。在組織建設(shè)層面，日本政府還通過(guò)設(shè)定集體使用權(quán)和給予一定的資金扶持，利用地方社會(huì)和村莊共同體的組織功能調(diào)整農(nóng)地關(guān)系。
2011年日本勞動(dòng)力人口中農(nóng)業(yè)人口比重為2.5%左右。但總體來(lái)看，日本土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大以及為這一目的的農(nóng)地流轉(zhuǎn)卻不盡如意。土地流轉(zhuǎn)比例很低，1975年為5%，直到2000年左右才達(dá)到16%，而所有人自己耕作的自耕地的比率則很高。日本擁有耕地的非農(nóng)戶從1990年的77.5萬(wàn)戶增加到2010年的137.4萬(wàn)戶，占總農(nóng)戶數(shù)的比例從10%提升到27%。但非農(nóng)戶數(shù)量增加并沒(méi)有擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)面積，2013年日本除北海道外的戶均耕地面積僅有22.8畝。并且日本增加的主要是畜牧業(yè)的土地面積，水稻種植農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模從1960年的11.55畝增加到2005年的14.25畝。
可以說(shuō)，土地不再承擔(dān)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能，日本具備擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的政治經(jīng)濟(jì)條件。并且日本政府也投入了大量的財(cái)政資金和政策資源推動(dòng)使用權(quán)流轉(zhuǎn)。但由于農(nóng)戶擁有小塊土地的所有權(quán)，使得小規(guī)模、分散化的土地難以實(shí)現(xiàn)集中連片流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村人口已經(jīng)充分非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的條件下，原先的農(nóng)村人口仍然占有小塊土地，這成為日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本性制約。
由于日本農(nóng)民擁有對(duì)土地的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即使在農(nóng)村人口充分非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的情況下也無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這可以稱(chēng)之為土地流轉(zhuǎn)的“日本陷阱”。實(shí)際上采取土地私有制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都走入了這個(gè)陷阱。
強(qiáng)化土地承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度可能會(huì)適得其反
很多人認(rèn)為，為促進(jìn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，必須把農(nóng)戶承包權(quán)做大做實(shí)。唯其如此，方能令承包戶放心地流轉(zhuǎn)土地。受此理念的影響，當(dāng)前“三權(quán)分置”改革的著力點(diǎn)是不斷提高農(nóng)民承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。一是賦予農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的處分權(quán)利，二是土地確權(quán)登記頒證工作將農(nóng)民的承包權(quán)固定在特地的地塊上，三是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為用益物權(quán)。這樣土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)向用益物權(quán)、乃至“準(zhǔn)所有權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)上，中國(guó)農(nóng)民獲得了與日本農(nóng)民基本相同的土地權(quán)利。
根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在土地小規(guī)模、分散化占有條件下，如果強(qiáng)化土地的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性，會(huì)阻礙經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)民的土地權(quán)利日益私人財(cái)產(chǎn)化，日本土地流轉(zhuǎn)的困境在我國(guó)農(nóng)村也普遍存在。
一是土地成為農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民將土地作為保值增值手段，或者作為“鄉(xiāng)愁”、家產(chǎn)等保留，寧愿拋荒也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。在城市化擴(kuò)張時(shí)期，農(nóng)民普遍存在征地預(yù)期，即使不耕種土地也坐等土地升值。東亞社會(huì)農(nóng)民普遍存在惜土情結(jié)，土地不僅僅是純粹是生產(chǎn)要素，還是農(nóng)民的家產(chǎn)、祖業(yè)，還寄托著農(nóng)民的家鄉(xiāng)觀念。農(nóng)民即使不愿意耕種土地也不一定將土地流轉(zhuǎn)出去，這使得棄耕撂荒與土地流轉(zhuǎn)率低并存。2010年日本拋荒耕地面積為39.6萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地總面積的10%左右。
二是農(nóng)民成為“二地主”，憑借其強(qiáng)大的土地承包權(quán)利提高土地租金，導(dǎo)致“地租侵蝕利潤(rùn)”的后果。我們?cè)谏虾＾r(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每畝土地扣除生產(chǎn)成本后的純收益只有1000多元。但當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)租金普遍高達(dá)800-1000元，甚至有的土地租金達(dá)到1500元。某村有土地2700畝，土地租金每畝1000元，由于沒(méi)有人愿意流入土地，只能由村集體和區(qū)農(nóng)委代為管理。甚至有些農(nóng)民要求地方政府給其安排工作和提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，否則其不流轉(zhuǎn)土地致使所有農(nóng)民的土地都無(wú)法流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)制度成為一項(xiàng)保護(hù)“二地主”收租的權(quán)利，而不是保護(hù)實(shí)際耕種土地的經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利。
三是農(nóng)民日益強(qiáng)化的土地權(quán)利更加難以整合，阻礙土地集中連片流轉(zhuǎn)。不同農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿不同，在流轉(zhuǎn)意愿上，有的農(nóng)民愿意耕種土地，有的農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)部分土地，有的農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)全部的土地，有的農(nóng)民視土地租金高低決定是否流轉(zhuǎn)土地;在流轉(zhuǎn)時(shí)間上，有的農(nóng)民愿意長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，有的農(nóng)民愿意短期流轉(zhuǎn)，還有的農(nóng)民只是季節(jié)性流轉(zhuǎn)。在土地細(xì)碎化條件下，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿不同，導(dǎo)致土地分散化流轉(zhuǎn)。由于土地流轉(zhuǎn)不集中連片，不少種田大戶因此放棄了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。我們?cè)诤鄙逞罂h調(diào)查發(fā)現(xiàn)，趙某在趙村7組流轉(zhuǎn)土地170畝，涉及到22戶，有2戶不愿意流轉(zhuǎn)。趙某不僅在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要依賴村干部與農(nóng)民協(xié)調(diào)各種關(guān)系，而且在土地利用過(guò)程中與沒(méi)有流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶產(chǎn)生了很多糾紛：病蟲(chóng)害防治不一致，排灌糾紛，機(jī)械過(guò)田毀苗等。趙某經(jīng)營(yíng)1年就放棄了土地流轉(zhuǎn)，部分土地只能拋荒。
雖然“三權(quán)分置”改革強(qiáng)調(diào)落實(shí)集體所有權(quán)，但日益強(qiáng)化的承包權(quán)“所有權(quán)”化，客觀上虛化了集體所有權(quán)，使農(nóng)民集體喪失了統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制中的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)功能。由于土地小塊占有，“三權(quán)分置”改革強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)利，反而致使農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。這實(shí)際上是陷入“保護(hù)農(nóng)民權(quán)利反而損害農(nóng)民利益”的悖論。并且由于土地承包權(quán)做大做強(qiáng)，導(dǎo)致土地租金過(guò)高、土地分散化流轉(zhuǎn)，降低了經(jīng)營(yíng)者流入土地的積極性。可以認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革以強(qiáng)化承包權(quán)為手段，反而架空了集體所有權(quán)，僵化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
落實(shí)集體所有權(quán)是出路
我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)通過(guò)落實(shí)集體所有權(quán)，發(fā)揮集體的資源配置功能，實(shí)現(xiàn)了土地的集中連片流轉(zhuǎn)。以安徽省繁昌縣為例，農(nóng)民擁有是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)，農(nóng)民集體根據(jù)農(nóng)民的意愿配置土地資源。愿意耕種土地的農(nóng)民從集體獲得連片的承包地，農(nóng)民集體將外出務(wù)工農(nóng)民的土地集中連片流轉(zhuǎn)出去，外出務(wù)工農(nóng)民獲得土地租金。農(nóng)民集體每5-10年重新調(diào)整一次，重新集結(jié)農(nóng)民流入、流出土地的意愿。
農(nóng)民的意愿和利益并不是一成不變的，例如，對(duì)于外出務(wù)工的農(nóng)民而言，重要的不是對(duì)特定地塊的承包權(quán)利，而是返回農(nóng)村時(shí)繼續(xù)耕種土地的權(quán)利。繁昌縣的做法是根據(jù)農(nóng)民的不同意愿以不同的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地承包權(quán)，這種靈活性與農(nóng)民需求的差異性和變動(dòng)性相匹配。需要耕種土地的農(nóng)民可以獲得集中連片的承包地，并且在需要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)候可以將土地流轉(zhuǎn)出去。外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)價(jià)值化，可以獲得土地租金，并且以后返回農(nóng)村時(shí)可以繼續(xù)耕種承包地。
經(jīng)營(yíng)者可以獲得三個(gè)方面的好處，從而真正激活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。一是經(jīng)營(yíng)者只需要與村集體談判，不需要與幾十上百個(gè)甚至上千個(gè)農(nóng)民談判，從而降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。二是集體統(tǒng)籌資源配置，解決了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)差異性導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)分散化和“插花地”問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)者可以獲得集中連片的土地。三是土地流轉(zhuǎn)期限為5-10年，穩(wěn)定了經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)預(yù)期。在分散化土地流轉(zhuǎn)階段，繁昌縣一個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)只能經(jīng)營(yíng)50畝左右的土地。這既是由于家庭農(nóng)場(chǎng)主無(wú)法與數(shù)量眾多的農(nóng)民談判，獲得足夠數(shù)量的土地，更主要的原因是土地流轉(zhuǎn)不集中連片限制了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。在集中化土地流轉(zhuǎn)階段，繁昌縣家庭農(nóng)場(chǎng)的土地經(jīng)營(yíng)面積一般在100-300畝之間。
這種土地流轉(zhuǎn)模式的核心在于真正有效落實(shí)了集體所有權(quán)配置土地資源的權(quán)能，最大限度地實(shí)現(xiàn)了土地承包者的利益，激發(fā)了土地經(jīng)營(yíng)者的積極性。這種土地流轉(zhuǎn)模式實(shí)現(xiàn)了公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。土地承包權(quán)根據(jù)公平原則分配，農(nóng)民有耕種土地的權(quán)利，外出務(wù)工農(nóng)民不耕種土地可以獲得土地租金，實(shí)現(xiàn)了土地的公平分配和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)按照效率原則分配，農(nóng)民集體通過(guò)市場(chǎng)化方式將農(nóng)民不愿意耕種的土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，促進(jìn)土地利用效率的提高。土地集體所有制可以很容易地解決人地分離問(wèn)題，在農(nóng)村人口沒(méi)有完全非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的條件下可以實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)。
農(nóng)民集體配置土地資源的合法性在于，我國(guó)采取土地集體所有制，土地是集體的公共生產(chǎn)資料，而不是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，集體可以根據(jù)農(nóng)民的需求配置土地資源。相反，日本采取土地私有制，村莊共同體或者村社沒(méi)有配置土地資源的權(quán)利，細(xì)碎化的土地資源難以有效整合，以分散農(nóng)民為主體流轉(zhuǎn)土地難以擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。
根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在土地細(xì)碎化且農(nóng)民具有惜土情結(jié)的條件下，不斷強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利，可能會(huì)適得其反。繁昌的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐表明，發(fā)揮集體的土地資源配置功能，實(shí)現(xiàn)土地的集中連片流轉(zhuǎn)，可以更好地實(shí)現(xiàn)土地承包者和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利。“三權(quán)分置”改革應(yīng)警惕走入“日本陷阱”，其改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于如何真正有效地落實(shí)集體所有權(quán)及其土地資源配置功能。(作者：王海娟 華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心 博士)
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