[摘要]能否搞好土地制度改革，最重要的是正確區分和認識土地資源和土地價值。本文分別從征地制度、宅基地制度和農村建設用地制度三個方面討論土地資源與土地價值及兩者之間的關系，希望對即將開展的土地制度改革試點提供理論上的幫助。
2014年12月2日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議，會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國進行為期三年的土地制度改革試點，目前全國33個試點地區已經確定，其中有15個地區進行農村集體經營性建設用地入市改革試點，15個地區進行宅基地制度改革試點，3個地區進行征地制度改革試點。之所以征地制度試點的地區較少，是因為地方無積極性，中央也不便于強推。中央之所以先試點，是因為土地制度改革利益涉及面廣且事關中國發展戰略大計，進行封閉試點，風險可控，而經驗可以總結，先行試點表明中央在土地制度改革上的慎重穩妥。正因為試點，就允許33個試點地區大膽去試，允許出錯。以33個地區試點為基礎再來進行全國土地制度改革，可以降低風險，防止出現重大的誤判。
能否搞好土地制度改革，最重要的是要對土地資源和土地價值進行清晰的區分與認識。本文試圖分別從征地制度、宅基地制度和農村建設用地制度三個方面系統討論土地資源與土地價值及兩者之間的關系，從而希望能對即將在全國開展的土地制度改革試點提供理論上的幫助。
一、土地資源與土地價值
要理解當前中國的土地制度改革，首先要區分土地資源和土地價值。土地制度改革一般都要強調集約節約利用土地，要保護土地資源。土地制度改革的最終目的就是要保護土地資源。一般來講，這樣的說法也是不錯的。問題是，土地是一種十分特殊的資源，這種特殊性不僅在于不可再生，而且在于不可移動。正是土地不可移動，工商建設用地具有極大的區位優勢差異。對于農業用地來講，土地資源的核心是肥沃程度與光照、水利條件，對于工商建設用地，土地資源的核心是由于其不可移動所造成的區位優勢的差異。因此，北京、上海、廣州、深圳等一線城市，城市建設用地價值可以高達每畝千萬元，而對于三線、四線城市，城市建設用地每畝價值可能只有幾十萬元。
建設用地價值除與區位有關以外，還與稀缺性有關。也就是說，中國對土地實行用途管制(世界上的其他國家也是這樣)，國家嚴格限制農地轉化為建設用地，具體辦法之一是由中央根據地方經濟發展需要向地方下達年度新增建設用地指標，地方政府建設用地不能超過上級下達的指標上限。一般來講，農地被占用為建設用地很難再復墾，而我國耕地十分有限，為了保護土地資源，中央下達的建設用地指標相對偏緊，就是說，與地方的需要相比，中央下達的新增建設用地指標略有不足。偏緊的新增建設用地指標有助于城市建設保持合理的經濟密度。
正是相對稀缺，使城市建設用地指標具有了價值，但這個價值與因為區位而產生的土地價值是完全不同的，因為土地用途管制而產生出來的價值并不是真實的土地價值。不會因為中央每年多下達幾百萬畝土地指標，就因此可以產生幾百萬畝乘以幾十萬元/畝=數千億元的土地價值財富。如果中央出臺政策，鼓勵地方政府通過拆農民房子來換取城市建設用地指標，則一方面拆農民房子必然會造成資源浪費，另一方面由此增加的城市建設用地指標也不可能變成新增財富。當前仍然在中國實踐的城鄉建設用地增減掛鉤制度正是誤會了土地資源和土地價值而實施已近10年的制度，增減掛鉤制度應盡快廢除。下文將進一步分析。
一般來說，因為土地用途管制和土地不可移動造成的土地區位差異，建設用地的價值要高于農業用地。農地的價值來自其產出，按生產糧食來計算，一畝土地種兩季，產糧不過2000斤，價值3000元，扣除投入，純收入也就在千元，租金也就在數百元，這正是當前全國農地流轉的租金價格(200~800元)，若按5%的利率來算，農地價值最多也就2萬元/畝。而即使在四線城市，城市建設用地最少也有幾十萬元/畝。
為什么建設用地價值要高于農地，甚至要高很多倍?其中原因正是前述土地不可移動造成的區位差價和國家土地用途管制。根本則是經濟發展和城市擴張。隨著二、三產業的不斷發展，城市聚集人口越來越多，人口的城市化必然要伴隨有土地的城市化。城市是典型的聚集經濟，對于聚集經濟來講，區位極其重要，北京三環以內的房價至少要5萬元/m2，而遠郊地區的房價可能只有1萬多元/m2。房價最終反映為地價。同時，土地不可移動，城市擴張只能平面推進，因此，城市新增建設用地只可能在城市擴張推進面的郊區獲取。經濟越發展，城市規模越大，聚集程度越高，區位差異就越明顯，建設用地就越是價值高。
而國家相對偏緊的新增建設用地供給進一步推高城市建設用地的價值。
也就是說，建設用地價值不是憑空而來的，也不是說將農地轉用為建設用地就可以創造出價值來的，而是因為經濟發展和城市擴張需要在特定位置土地上形成經濟積累，從而在特定區位土地上附著了價值。沒有經濟發展和城市擴張，沒有經濟聚集的需要，就不會有城市建設用地的價值。
進一步說就是，經濟越是發達，城市化越快，城市規模越大，附著在建設用地上的價值就越大，建設用地就越值錢。沿海發達地區和大中城市是中國經濟最發達的地區，也是經濟聚集最集中的地區，這些地區的建設用地就最值錢。而一般農業型地區，經濟不夠發達，也缺少經濟聚集的條件，這些地區的建設用地就不值錢。
正是發達地區建設用地上附著有很高的價值，土地值錢，如何分享土地價值就成為各方利益主體爭奪的焦點，各方利益主體都援引于己有利的制度來博取最大利益，甚至不惜采用暴力(并不只是政府的強征土地，而且尤其也要包括釘子戶的暴力抗征)。土地上附著的巨大價值和各方利益主體的激烈爭奪，使得發達地區現有土地制度難以應對，因此有了越來越強烈的對現有制度進行清晰界定的需要，以及對現有制度進行改革的需要。發達地區的政府往往也有比較好的財政收入，當然也有更大的獲得新增建設用地的需求，以及通過改革來解決問題的動力，因此，沿海發達地區和大中城市郊區自發出現了各種土地制度創新。總體來講，這些土地制度創新一是要突破中央新增建設用地指標限制，增加城市建設用地，二是往往傾向給作為土地承包人的農民以越來越大的利益。
沿海發達地區的土地制度創新不僅吸引了學者的關注，而且引起政策部門的高度關注。學界和政策部門的關注使發達地區的土地制度創新在全國層面具有了話語權，大多數全國層面的土地制度改革辦法都是從發達地區產生并總結出來的，沿海發達地區在土地制度改革上具有與其占有土地資源完全不相稱的話語權。
問題是，土地資源集中的一般農業型農村地區與沿海發達地區具有完全不同的土地價值。沿海發達地區和大中城市郊區已經成為城市帶，即使農村土地也被納入到城市帶的經濟之中。而一般農業型地區，農村人口不斷流出，農村日漸衰敗，農村土地除了農用，很少其他價值。因此，在一般農業型地區，附著在土地上的利益較少，土地利益爭奪較少，土地制度創新的內在動力因此不足。
若將發達地區主要緣于土地價值分配的土地制度創新推向一般農業型地區，就會出現嚴重錯位。
土地價值在沿海發達地區城市帶，土地資源在一般農業型地區，發達地區土地制度改革的重點在于土地價值分配，而一般農業型地區土地上附著價值極少，顯然不可能套用發達地區的土地改革辦法。這是我們認識當前中國土地制度改革的一個基本前提。
二、征地制度改革
中國土地制度中，《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有”。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償”。
《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原有有途給予補償”。“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。
以上條款實際上是體現了中國土地制度的憲法秩序。簡單地說，經過新民主主義革命和社會主義革命，中國已經消滅了土地私有制和土地剝削階級，農地非農使用形成的增值收益主要留在國家手中，形成地方政府的土地財政基礎。
應該說，因為消滅了土地私有制和土地剝削階級，中國土地制度可以真正做到“漲價歸公”、“地利共享”，而成為世界上最為先進的土地制度，正是憑借土地制度的“制度紅利”，改革開放以來，中國可以保持近30年的兩位數增長的奇跡。且中國這樣的發展中國家之所以可以有完善的基礎設施，之所以“中國城市像歐洲”，也是拜中國土地制度之所賜。
中國土地制度“漲價歸公”的一個關鍵是，隨著經濟發展、城市擴張，在人口城市化的同時，也必然會有土地的城市化。土地的城市化就是城郊農地征收為城市建設用地，因為按土地原有用途給予農民補償，經濟發展所附著在特定位置土地上的增值收益就通過招拍掛，以土地出讓金的形式進入國家手中，真正做到農地非農使用增值收益的“漲價歸公”。土地出讓金扣除土地開發成本，就成為地方政府的土地財政收入，正是土地財政收入使地方政府有能力大規模進行城市基礎設施建設。離開“土地財政”，“中國城市像歐洲”是不可能的事情。良好的城市基礎設施不僅是城市人生活方便的基礎，而且是生產方便的基礎，離開良好的城市基礎設施，中國經濟成長將困難重重。
也就是說，經濟發展、城市擴張帶來城郊農地非農使用的需要，中國土地制度使得農地非農使用增值收益以土地財政的形式被地方政府主要用作城市基礎設施建設，良好的城市基礎設施進一步推動經濟發展和城市擴張，從而帶來更大規模的城市化，由此形成城市化的良性循環，直至中國完成城市化。這個意義上，我們應該大唱土地財政的贊歌。土地財政是中國土地制度“制度紅利”的體現，中國土地制度的“制度紅利”來自中國土地制度的憲法秩序，這個憲法秩序顯然又是經歷了新民主主義革命和社會主義改造的兩場革命而形成的新中國最重要的制度財產。
有人認為，中國大陸土地制度招拍掛是從香港學來的，而香港土地招拍掛制度存在重大缺陷，最主要是房價太高，導致香港經濟缺乏競爭力(周其仁、華生)。這種說法似是而非。香港房價過高的主要原因不出在招拍掛上面，而出在香港政府限量供地上面，而香港政府限量供地的原因又與房地產商及已經買房中產階級擔心房價下降而聯手阻止政府供地有關。中國大陸學習香港土地招拍掛供地，不過是以市場的方式來形成城市建設用地的價格，而不一定非得導致房價高企。與香港是一個城市不同，中國大陸地域遼闊，城市眾多，且沒有形成強大的房地產商和有房中產階級的既得利益聯盟，因此，大陸土地招拍掛市場供地充足，甚至一些地方政府為了當期政績而過多供給城市建設用地。至于在特定區位招拍掛抬高了地價，這只能說，這個特定地塊具有區位優勢，這樣的具有區位優勢的地塊，地價當然應該高。
中國土地制度已經消滅了土地私有制，也消滅了土地剝削階級和土地食利階層，但是并不是說所有土地都是國家的。一般來說，城郊農地的所有權屬于村社集體，農戶有農地的承包經營權。因此，當城市向外擴張時，就要將農地征收為國有建設用地，就要給土地的所有者和承包經營者以補償。征地補償主要包括三個部分，即給到村社集體的土地補償費，給到土地承包經營者的安置補助費，地上附著物補償包括青苗費，按《土地管理法》，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。
農地農用，農地年產值一般不會超過2000元/畝，按不超過30倍補償，最多補6萬元/畝。相對于被征收為建設用地后每畝數十萬元甚至數百萬元的價值，農地所有者和承包經營者當然希望獲得更高補償，因此，征收農地時，如何確定征收土地的補償標準和補償數額，就會出現激烈的利益博弈。
總體來講，最近20年尤其是最近10年，國家給予農民的征地補償越來越高。中西部地區的中小城市，地方財政能力較差，招商引資主要靠廉價土地，地方政府就可能以最低標準補償農民。不超過30倍，并未規定不低于多少倍。地方政府給農民的補償完全無法補償農民失地所受損失。農民因此反對征地。
在沿海發達地區和大城市郊區，地方政府財力比較雄厚，有能力按較高標準給農民補償，很快，這個標準就達到了30倍的上限。達到上限之后，在2002年左右，杭州市政府即開始給農民以留地安置政策。留地安置利益巨大，杭州城郊的失地農民富甲一方。這種情況同樣出現在北京郊區、上海郊區以及幾乎所有沿海發達地區。
最近十多年，給予農民的征地補償一直在提高，很多地方征地補償已經突破30倍的上限。有趣的是，征地沖突卻不僅沒有減少，而且越來越多，越來越普遍且激烈。何故?利益使然，因為被征地農民希望獲得更多征地補償。
當前中國征地制度存在的問題是，雖然一般農民都愿意土地被征收，以獲得遠高于土地農用的價值，但恰好位于城市規劃區內的農戶可能利用其土地的特定位置當釘子戶，要求遠遠超過應得補償的利益。而且，這個要求的利益無法滿足，因為給的利益越多，胃口就越大，沖突就反而越激烈。
中央因為對征地中發生的沖突很敏感，要求地方政府在征地時不得使用暴力，不能發生沖突，尤其不能出現惡性事件，一旦出現惡性事件，地方政府負責人就得受處分甚至要下課。中央越是強調征地不得出現惡性事件，為了獲得更多的征地補償，農民就越是傾向當釘子戶，越是傾向通過制造惡性事件來謀取更大利益。這也是為什么最近十多年征地補償越來越高，征地沖突反而越來越多且越來越激烈的原因。
當前中國正處在快速城市化的關鍵時期，快速城市化必然要有土地的城市化，要有土地征收。在土地利益巨大的背景下面，征收土地必須會引來各方利益主體的激烈爭奪，就意謂著必然出現沖突甚至出現惡性事件，關鍵不是要求不能出現沖突，而是要將沖突控制在一定范圍內。當前中國征地制度雖然存在一些問題，但總體來講，征地是給了農民以利益補償的，農民并未因為征地而流離失所或變成反政府力量。反過來講，中國快速城市化大約還有十幾年時間，等到中國城市化完成了，土地城市化也就不需要了，大規模征地也就不需要了，因為征地而發生的激烈沖突自然也就不存在了。
在中國如此快速城市化，如此大規模征地及如此巨額土地增值收益分配中，指望征地不出現任何沖突是不可能的。相反，若僅僅因為征地出現了沖突，全國出現了幾例惡性事件，就以為必須改變征地方式，甚至主張取消土地征收，而通過建立自由交易的土地市場來解決城市建設用地的供給問題，就不僅僅是誤解了當前中國快速城市化的時代背景，而且完全誤解了土地這個不可移動資源的性質。令人憂慮的是，當前正在進行的征地制度改革似乎正向這個方向邁進。
征地制度如何改革?重點不應在改變征地方式，這是由中國土地制度的憲法秩序所決定的，而是要改變征地補償的方式。征地補償的重點應由現金補償變為建立基本社會保障。這方面全國有不少好的經驗，吸取這些經驗，而不是改變中國土地制度的性質，是當前全國進行的征地制度改革試點的基本前提。
三、農地集體建設用地入市
農村集體建設用地是本次土地制度改革試點的重要方面，核心是建立城鄉統一的建設用地市場，讓城鄉建設用地同權同價，目的是盤活農村集體建設用地資源，以既緩解中國城市建設用地之不足的困境，又增加農村和農民的財產性收入，從而一舉多得。
2008年，十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村發展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。仔細閱讀，十七屆三中全會決議中“與國有土地享有平等權益”的集體建設用地，有幾個十分關鍵的限定：(1)依法取得，(2)農村集體經營性建設用地，(3)必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，(4)在符合規劃的前提下。
換句話說，十七屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，其所涵蓋的農村建設用地僅指依法取得且符合規劃的農村集體經營性建設用地。大體來講，全國經營性建設用地不超過農村集體建設用地的10%，一些西部省區，這個比例大約只有2%。這個只有大約2000萬畝的農村集體經營性建設用地，大都是在《土地管理法》出臺前或土地管理不規范時期，地方政府為了鼓勵發展鄉鎮企業，而直接占用農村耕地而來，現在，這些曾經為鄉鎮企業發展立下汗馬功勞的農村經營性建設用地中的相當部分，因為鄉鎮企業已經跨掉了，如何處理就成為了問題。因此，十七屆三中全會決議提出，通過建立城鄉統一的建設用地市場來消化歷史形成的、數量不大、問題不少的農村集體經營性建設用地，這些歷史形成的集體經營性建設用地主要集中在沿海發達地區。而在沿海發達地區，區域經濟發展比較快，城鄉一體化程度很高，尤其是長三角和珠三角地區已經形成為龐大的城市帶，在這樣的城市帶中，之前用于鄉鎮企業的農村集體經營性建設用地在鄉鎮企業垮掉之后，因為受制于《土地管理法》第43條的規定，而無法有效利用，因此，通過建立城鄉統一的建設用地市場盤活農村集體的經營性建設用地資源，確有必要，這個意義上講，十七屆三中全會關于建立城鄉統一的建設用地市場、農村集體經營性建設用地與國有土地享有平等權益的規定，有合理性。
十八屆三中全會中，建立“城鄉統一的建設用地市場”相關規定的重點有了極大轉變。如果說十七屆三中全會決議的重點是要解決歷史遺留問題的話，十八屆三中全會的重點則變成了農村集體經營性建設用地入市和城鄉建設用地的同地同權同價。
在學界甚至在某些政策部門都有一種期待，即通過建立城鄉統一的建設用地市場和城鄉建設用地同地同權同價，將巨量的農村集體建設用地“活化”起來，“顯化”價值，從而讓農民獲得土地的財產性收入。在一些地方政府(如成都)的實踐中，以及一些學者(如周其仁)的設想中，首先通過土地整理等辦法將農村集體建設用地變成農村集體經營性建設用地，再通過集體經營性建設用地入市來獲取(或他們所說“顯化”)土地的巨大價值，從而一方面為城市提供了大量建設用地，一方面為農民增加了大量財富。
現在的問題是，即使通過土地整理等等辦法將農村建設用地變成可以入市的與城市建設用地同權同價的經營性建設用地，也還有很多難以跨越得過去的坎。
與十七屆三中全會只是要解決歷史遺留下來的之前用于辦鄉鎮企業的集體經營性建設用地不同，農村集體建設用地數量極其龐大，若包括農民宅基地在內，有2~3億畝，這個數量超過當前全國所有城市建設用地面積，而十七屆三中全會要解決的作為歷史遺留問題的集體經營性面積只有大約2000萬畝。如果2~3億畝農村集體建設用地都可以入市，則中國城市化將不再需要新增城市建設用地了。同時，十七屆三中全會要解決的歷史遺留下來的集體經營性建設用地絕大多數都是在珠三角、長三角的城市帶，這些地區經濟發達，城鄉已經一體化了，農村集體經營性建設用地就有了入市的條件，可以在“符合規劃”的條件下與國有土地享受同等權益。而一般農村集體建設用地資源主要集中在一般農業地區，因為快速的城市化，這些農業地區人口大量進城，農村經濟進一步衰落，集體建設用地入市，根本就不會有人要，因為毫無區位優勢可言。
顯然，十八屆三中全會決議要求建立城鄉統一的建設用地市場，城鄉建設用地同權同價不可能包括所有農村集體建設用地，絕大多數農村集體建設用地因為缺少區位優勢而不可能入市。
換句話說，建立城鄉建設用地市場，城鄉建設用地同權同價的可能只是，具有區位優勢的農村，因為集體建設用地可以與國有土地同權同價，而獲得極大的土地利益，這些區位的農民將當前土地制度安排本來應歸地方政府用來建設城市基礎設施的土地增值收益拿到自己手上，獲得了巨額的土地財產性收入，在不付出任何勞動也不承擔任何風險的情況下，成為了土地食利者。不具有區位優勢地區的農民則因為建設用地根本無人愿要，而無法獲得任何土地增值好處，也自然不可能獲得所謂土地的財產性收入。
有一種過渡性辦法來解決不具備區位優勢的一般農業型地區的獲益問題，即通過“城鄉建設用地增減掛鉤”辦法。具體地，通過農村退出建設用地，復墾為耕地，然后獲取城市建設用地指標，再將指標落地為城市建設用地，從而，將沒有人要的農村建設用地變成了具有區位優勢的價值巨大的城市建設用地，農民因此可以從退出建設用地中獲益。
但是，這種增減掛鉤顯然沒有創造出財富出來，因為城市建設用地的價值是與其所在位置有關，且是經濟發展和城市擴張而附著價值于特定區位的土地之上的，這個價值與退出農村建設用地所獲得的指標根本就沒有關系。也就是說，有無農村退出建設用地從而形成增加的城市建設用地指標，城郊特定區位上附著的土地價值都是相對固定的，無論是用中央下達的新增建設用地指標，還是用從農村退出建設用地所獲得指標，土地價值都無變化。中央下達到各地新增建設用地指標是依據各地經濟發展與城市擴張實際需要而來，若地方需要，中央完全可以增加指標。
現在增減掛鉤“有趣”之處在于，本來中央是根據地方經濟發展需要下達年度新增建設用地指標，以控制地方建設用地的使用規模，保持建設用地合理經濟密度從而集約節約用地，現在中央卻通過鼓勵地方政府到農村拆農民房子，將農民宅基地退出復墾為耕地來增加城市建設用地指標，甚至近10年來，增減掛鉤在全國大行其道，一些地方政府竟將其作為發展的戰略與捷徑來走，典型如成都土地改革和重慶“地票”制度。如上所述，增減掛鉤并沒有增加城郊土地上附著的價值，而拆農民房子然后將農民宅基地復墾為耕地卻是要付出實實在在成本的，這個成本，在重慶是15萬元/畝，成都是30萬元/畝，而江浙一些地方超過100萬元/畝。如此巨大的土地成本，在資源稀缺尚不富裕的中國，真是浪費得讓人心痛。
好在增減掛鉤相對可控，國土資源部一般按中央下達到地方新增建設用地指標的10%下達增減掛鉤指標，全國每年增減掛鉤指標也就是幾十萬畝，雖然浪費資源，但中國經濟體量比較大，尚可承受。
如果將當前全國農村2~3億畝集體建設用地通過增減掛鉤的辦法掛鉤到城郊，則一方面，中央不再需要下達城市新增建設用地指標，完全可以通過農村集體退出建設用地所形成的新增城市建設用地指標覆蓋到城郊農村。獲得了指標覆蓋的城郊農村的農民再將農地轉化為建設用地，建設用地與城市建設用地同權同地同價，這樣一來，就真正將所有經濟發展附著在特定區位土地上的增值收益全歸到城郊極少數農民手中，這些農民因為獲得了巨額土地財產性收入而暴富，地方政府卻因為不再有土地財政收入而不再可能進行良好的城市建設。在農民可以退出建設用地幾乎無限(2~3億畝)，而具備區位優勢的城郊可以覆蓋的農村土地卻十分有限的情況下面，城郊農村的農民可以選擇最迫切最容易將建設用地退出形成指標的農村集體進行指標交易，結果就只可能是，城郊農村以極低價格獲得了可以將農地非農使用的增加建設用地的指標，而通過退出建設用地來生產出指標的農村卻獲益極少。
農村建設用地制度改革一定不能再犯增減掛鉤的錯誤。一些地區為了獲得城市建設用地指標，大量拆掉農民房子，浪費了極多資源，這種大拆大建的教訓極深。雖然中國耕地很寶貴，但無論如何，當前中國耕地還沒有寶貴到要將農民房子拆掉種地這一步，同時，中國也沒有富裕到非得拆農民房子來保證糧食安全的一步。
農村建設用地制度改革應回歸十七屆三中全會決議的精神，主要是解決歷史遺留問題，而不是也不可能是通過將農村所有(或大部分)建設用地入市來“顯化”所謂土地價值，來讓農民獲取土地財產性收益。我們一定要記得，沒有無緣無故的財富，不可能通過建立所謂城鄉統一建設用地市場及城鄉建設用地同權同價，就可以無緣無故產生出巨額財富。這完全不可能。可能的只是財富的分配。如上所述，若按當前某些學者的主張以及一些地方政府的實踐，推行激進的農村集體建設用地制度改革，可能性只是具有區位優勢的極少部分地區的農民暴富，而絕大多數農民無法獲得土地增值收益，地方政府也不再有土地財政收入來源，從而無力建設城市基礎設施。
四、宅基地制度改革
當前中國農村實行一戶一宅制度，宅基地屬于村社集體所有，農戶具有使用權。當前中國有2億多農戶，也就有超過2億塊宅基地。全國有2億多畝宅基地，農村建設用地主要包括的就是農民的宅基地。
當前中國正處在快速的城市化進程中，總體來講，隨著農民的進城，他們的生產生活都轉移進入城市，他們會退出農村的宅基地。不過，中國當前的發展階段，城市很難為進城農民提供全家進城體面安居的高收入就業機會，農民家庭中往往是年輕人進城，而年齡比較大的父母仍然留村。農民年輕時進城，年齡大了進城失敗，他們可能還要返回農村。因此，進城農民一般不會貿然退出他們在農村的宅基地。反過來，正是進城農民保留了農村宅基地，他們進城失敗就有退路，他們就不會選擇留在城市貧民窟。同時，農民返鄉退路也極大地提高了中國應對經濟周期和各種危機的能力。正是這個意義上講，農村是中國現代化的穩定器與蓄水池。之所以中國能在快速發展中保持穩定，與中國進城失敗農民可以返鄉(不僅包括真實返鄉，而且包括可以返鄉所帶來的安全感)具有極大關系。
在中國城市無法為大部分進城農民提供在城市體面安居的高收入且穩定就業機會之前，保留農民的返鄉退路是十分重要的。這個意義上，保留農民在農村的宅基地，即使某個時候沒有用，也不能算是浪費。前面也說過，中國還沒有糧食緊張到非得將農民宅基地復墾種田的地步。
等到一定階段，大多數進城農民可以在城市體面安居，少數進城失敗的農民，國家也有能力提供基本保障時，無論是農民自愿退出農村宅基地還是通過政策來讓農民退出宅基地，都不遲。
以上是從總體上講的。中國問題的復雜性在于具體差異。從當前農村情況來看，如前已述，全國大體可以分為兩大類型農村，一是沿海發達地區的農村，以長三角和珠三角為典型，這些地區的農村，區域面積不大，土地資源不多，但因為經濟發達，城鄉一體，農村基本上已經融入到城市經濟之中，整個區域成為了城市帶。在這樣的城市帶中，農民宅基地上的住房就具有與城市商品房同等的使用價值，宅基地上所建樓房完全可以媲美城市別墅，相對于城市別墅動輒幾百萬元一棟，農民在自己宅基地上建樓房，只要建筑成本即可，幾十萬元建的樓房與城市數百萬元的別墅無異。因此，農村宅基地就具有極高的價值，農村宅基地具有與城市建設用地類似的特征。這個意義上，在沿海城市帶的農村宅基地的性質更接近建設用地。大中城市郊區農村宅基地與沿海發達地區情況相同，城中村的宅基地就更接近于城市建設用地的性質了。
二是一般農業型地區。與沿海發達地區農村已成為城市帶的內在組成部分不同，一般農業地區，農村人口大量進城，農村出現了大量的空心村和農村社會的空殼化。農民進城了，住房長期無人居住就會倒掉，農村宅基地空在那里，農民因此在上面種樹或種大豆。在這里的農業型地區，宅基地主要是服務于農民在農村進行的農業生產和農村生活的，農民宅基地的性質更加接近無法種田的荒地的概念，當然也有用耕地來建房子的，因此，宅基地也類似于農地，而與建設用地是完全不同的涵義。
之所以一般農業型地區農村宅基地更接近農地，而與建設用地差異很大，是因為農民占有宅基地主要是服務于他們的農業生產和農村生活，主要著眼于宅基地的使用價值，而不是如沿海發達地區宅基地具有極大的交換價值。這個意義上，農業型地區，農民對宅基地和一般農地缺少嚴格區分。
進一步說，已有數千年的農民的宅基地，本來是農業社會中為了進行農業生產和農村生活而被農民用來建筑的土地(一般是荒地，農民不舍得用耕地來建房子)，農民對土地性質沒有特別的區分，這在當前中國農業型地區情況依然如此。而在沿海發達地區，因為經濟發展和城市化，而使之前用于服務農業生產和農村生活的宅基地具有了遠遠超出的價值，而與城市建設用地性質相近了。這樣就會有兩種完全不同的農村宅基地。一是工業社會的宅基地，一個是前工業社會的宅基地。前者關注的是交換價值，后者關注的是使用價值。當前土地制度籠統地將農村宅基地當作建設用地，其實是存在嚴重問題的。
具有巨大交換價值，從而出現了激烈的爭奪宅基地的沿海發達地區，傳統的宅基地制度無力應對新的形勢，因此出現了強烈的制度創新的內在需要。沿海發達地區強烈的制度創新需要，以及地方政府進行的制度創新實踐，引起學界和政策部門的強烈關注，從而引發了全國對宅基地制度改革的重視。
但就全國絕大多數農村來講，在城市化背景下，農村人口快速進城，農村衰落，農民的宅基地沒有產生額外的交換價值，農村因此也不存在對宅基地的激烈爭奪，及由此產生出來的宅基地制度創新需求，地方政府通過增減掛鉤政策來讓農民退出宅基地，也只是地方政府試圖通過讓農民退出宅基地來獲取城市建設用地指標，而與沿海發達地區因為農村宅基地實踐沖擊現行宅基地制度而不得不進行的制度創新完全是兩碼事。
也就是說，全國絕大多數農村，現行宅基地制度都仍然有效，無論是農民還是地方政府都缺少進行宅基地制度改革的動力。
如前已述，當前中國情況的復雜性還在于，土地資源在人口流出的一般農業型地區，宅基地同樣如此，而土地價值卻集中在沿海發達地區城市帶的農村。具有強烈的進行農村宅基地制度改革的沿海發達地區在引領全國農村宅基地改革，并往往給學界和政策部門一個通過改革宅基地來獲得巨大“改革紅利”的幻覺，這個幻覺卻完全不符合占有絕大多數宅基地資源的全國一般農村的實際。
這個意義上講，當前農村宅基地制度改革宜緩不宜急。任何激進的宅基地制度改革都是不妥當的，是遺害無窮的。
五、結語
以上討論中，筆者認為，當前中國土地制度是全世界最先進的土地制度，因為這個土地制度可以真正做到“地盡其利、地利共享”，且這個土地制度是經過新民主主義革命和社會主義改造的兩場革命所確立起來的，其中最關鍵之處是消滅了附著在土地私有制基礎上的土地剝削階段和土地食利階層。通過兩場革命消滅土地既得利益，是中國社會主義建設的最為重要的制度基礎，是中國崛起的“制度紅利”，也正是最近三十年中國可以獲得持續經濟增長創造世界經濟奇跡的一個重要原因。雖然當前的土地制度也存在各種各樣的問題，但總體來講，當前中國的土地制度改革不是要推倒重來，而只是要進一步完善。
相信通過33個地區的土地制度改革試點，中央可以找到進一步完善中國土地制度的補丁。(原載于國家行政學院學報 )
[作者簡介]賀雪峰，華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任，教授，博士生導師。
[參考文獻]
[1]華生城市化轉型與土地陷阱[M]東方出版社,2013.
[2]周其仁還權賦能：奠定長期發展的可靠基礎——成都市統籌城鄉綜合改革實踐的調查研究[M]北京大學出版社,2010.
[3]賀雪峰地權的邏輯(II)[M]東方出版社,2014.
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