一
重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行了一系列引人關(guān)注的制度改革工作。筆者近兩年來一直關(guān)注土地制度改革問題，對重慶市做法也有耳聞，但時(shí)下流行的對于地票制度的解讀，恐怕只說了一半。
地票制度是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的主要手段之一，屬于國土資源部試行的增減掛鉤政策的升級版。通過地票制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地建設(shè)減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤，在理論上有三個(gè)好處，一是保護(hù)耕地、二是顯化農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、三是擴(kuò)大地方建設(shè)用地指標(biāo)。
與地票制度匹配的是重慶市戶籍改革政策。重慶市計(jì)劃從2010—2020年實(shí)現(xiàn)1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，其中前兩年力爭新增城鎮(zhèn)居民300萬人，從2012年開始計(jì)劃每年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移80萬―90萬人。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，重慶市推動農(nóng)民進(jìn)城不是為了要農(nóng)民的地，而是真正實(shí)現(xiàn)社會公平的目標(biāo)。因此重慶市在制定農(nóng)民進(jìn)城政策時(shí)提出，一步到位地為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民穿上住房、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等“五件衣服”。如此大規(guī)模農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，必然加大政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。天上不會掉餡餅，重慶市改革同樣面臨著“錢從那里來”的問題。
二
先來看看重慶市的改革成果。
重慶市對外公布，當(dāng)前累計(jì)實(shí)現(xiàn)409萬戶農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城。若按照2011年重慶市每戶家庭人口3.07人計(jì)算，409戶即超過1200萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶。實(shí)際并沒有那么多，重慶市政策是允許農(nóng)民全家或者單個(gè)成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。近幾年每年計(jì)劃80—90萬的轉(zhuǎn)戶目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。查閱重慶市國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截止2011年，農(nóng)轉(zhuǎn)城共完成82.3萬戶，321.90萬人，前兩年轉(zhuǎn)戶目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。從2012年開始重慶市不再公布轉(zhuǎn)戶人數(shù)，根據(jù)不同年度年末農(nóng)村戶籍人口(不計(jì)算人口自然增長率)，推測出2012年轉(zhuǎn)戶26萬人、2013年為12萬、2014年為11萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于80—90萬目標(biāo)任務(wù)。
前兩年重慶市轉(zhuǎn)戶人數(shù)規(guī)模大，主要與轉(zhuǎn)戶主體有關(guān)，他們主要由城市務(wù)工經(jīng)商且有房產(chǎn)的條件較好農(nóng)民或新生代農(nóng)民、在市內(nèi)就讀的本市農(nóng)村籍大中專學(xué)生、以及歷年已用地未轉(zhuǎn)非人員等。這部分農(nóng)村戶籍人口或者是在經(jīng)濟(jì)上或者是在政策上比較容易轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，重慶市統(tǒng)計(jì)這部分人為338.8萬，2010—2011年基本完成這部分人轉(zhuǎn)戶工作。可將前兩年的轉(zhuǎn)戶看做是解決存量問題，即向部分有條件轉(zhuǎn)戶或者愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)村人口放開政策。從2012年開始，主要解決普通農(nóng)民進(jìn)城問題。重慶市政策落實(shí)情況表明，在后一方面遭遇困境。
轉(zhuǎn)戶工作推不動，問題還是出在農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的成本解決上。2013年中國社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書》，指出當(dāng)前我國中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約10萬元在，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共管理成本與社會保障公共投入等。以此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，重慶市實(shí)現(xiàn)1000萬人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，產(chǎn)生1萬億公共成本。
但也有觀點(diǎn)認(rèn)為這不是問題。重慶市長黃奇帆在接受公開采訪時(shí)，以第一期300萬人轉(zhuǎn)戶為例計(jì)算，重慶300多萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶的4千億成本可一分為三，其中養(yǎng)老、醫(yī)療這些保障性的1千多億，主要由企業(yè)與個(gè)人承擔(dān);社會基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的1千多億在農(nóng)民工進(jìn)城還沒轉(zhuǎn)戶時(shí)，政府已經(jīng)開始在承擔(dān);第三塊是社會成本1千多億，由農(nóng)民工自己以及社會的各個(gè)方方面面也要攤銷。按照黃奇帆市長的推算，政府真金白銀的財(cái)政投入是300億，其他是政府出規(guī)則，社會來響應(yīng)。按此，政府只需要出1000億就可以實(shí)現(xiàn)重慶市1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。
政府怎么出政策才能讓“社會”負(fù)擔(dān)其余9000億農(nóng)民進(jìn)城成本呢?“社會”又是誰?自然不是慈善機(jī)構(gòu)。所謂社會負(fù)擔(dān)無非是兩塊，一是用工企業(yè)負(fù)擔(dān)、二是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。對于前一塊，養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，理想情況是用工單位幫專戶后的農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)是基礎(chǔ)工資的20%，比農(nóng)民工高8%，另外醫(yī)療保險(xiǎn)城市居民每年也比農(nóng)民交的多。也就是說農(nóng)民穿上“五件衣服”的錢，一部分由用人單位支付，主要是這幾年重慶市招商引資的企業(yè)，比如富士康。問題是，富士康為什么要多支付這些用工成本?重慶富士康可不可以用湖北河南四川的農(nóng)民工而不需要多交醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)?如果重慶市要求富士康這類企業(yè)招工時(shí)必須用重慶市轉(zhuǎn)戶后民工，那么富士康為什么還會留在重慶投資?在當(dāng)前各地競爭招商引資局面下，重慶市沒有砝碼讓企業(yè)承擔(dān)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本。
還有一個(gè)來源是農(nóng)民退出農(nóng)村土地權(quán)益來支付轉(zhuǎn)戶成本。重慶市設(shè)計(jì)政策時(shí)，打算農(nóng)民用地票收益支付進(jìn)城成本，重慶市要求轉(zhuǎn)戶農(nóng)民經(jīng)過幾年過渡期之后，退出農(nóng)村土地權(quán)益，其中宅基地退出可產(chǎn)生地票。截止到2015年，重慶市累計(jì)交易地票15.26萬畝，成交額307.59億。以戶均0.7畝計(jì)算，重慶市累計(jì)退出宅基地約20萬戶，占全部轉(zhuǎn)戶農(nóng)民極小部分，更占全市農(nóng)民一小部分。重慶市之前測算1000萬戶農(nóng)民進(jìn)城可退出宅基地約250萬畝。以每畝20萬元計(jì)算，可通過地票產(chǎn)生5000億元。這可解決9000億成本中的一大部分。
問題是，重慶市過去6年每年只能消化地票2.5萬畝左右，按此計(jì)算重慶市需要100年才能消化250萬畝宅基地退出。真是遠(yuǎn)水不解近渴!有專家學(xué)者到處吹捧“地票是個(gè)了不起的創(chuàng)造”。假若真的可以點(diǎn)石成金地讓地票產(chǎn)生財(cái)富，重慶何不擴(kuò)大地票交易量，比如每年交易25萬畝，豈不是讓重慶市僅通過制度改革就可以實(shí)現(xiàn)財(cái)富涌流。這就涉及地票制度本身的問題了。重慶市要求開發(fā)商拿到地票后才能在中心城區(qū)進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)，主要是商住用地開發(fā)。重慶市每年商住開發(fā)總量2—3萬畝左右，與地票供給數(shù)量剛好持平。縱然是國土資源部不將地票規(guī)模限制為下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)10%以內(nèi)，允許重慶市隨意擴(kuò)大地票規(guī)模，重慶市也消化不掉更多的建設(shè)用地指標(biāo)。不落地的地票一文不值，不落在商住用地上的地票同樣也不值錢!
不難發(fā)現(xiàn)，地票只能做點(diǎn)綴，不能做主菜。因?yàn)榈仄碧鄷碚?cái)政負(fù)擔(dān)過重。開發(fā)商拿到地票后，再參加土地招拍掛才能拿地開發(fā)，并且地票可以沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)是開發(fā)商應(yīng)當(dāng)交給政府的拿地成本，從開發(fā)商角度看，地票相當(dāng)于分兩次支付拿地成本，從政府角度看，地票不過是將一部分土地出讓收入轉(zhuǎn)移給退出農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)民。羊毛出在羊身上，這一增一減不過是政府少拿，部分農(nóng)民得好處。
地票價(jià)格最終不過是政府土地出讓收入的一部分，所以農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本依然是政府負(fù)擔(dān)。當(dāng)前流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，地票是讓開發(fā)商出錢補(bǔ)給農(nóng)民。以為政府僅僅設(shè)計(jì)一項(xiàng)政策，便可不付出成本地讓開發(fā)商出錢，農(nóng)民得到好處，是對地票的最大誤會。在房地產(chǎn)供求不變情況下，土地形成市場均衡價(jià)格。表面上看，地票制度讓開發(fā)商每畝多支付20萬元的用地成本。開發(fā)商豈會做傻子冤大頭。為了保持資本收益，這20萬元的地票成本要么分?jǐn)偟椒績r(jià)，要么變?yōu)橥恋爻鲎寖r(jià)格降低。假設(shè)房地產(chǎn)市場短期供需不變，則必然是土地出讓價(jià)格降低。歸根結(jié)底，每畝20萬元的地票價(jià)格最終是由政府減少土地出讓收入的方式負(fù)擔(dān)。道理很簡單，在高度市場競爭機(jī)制下，像萬科、萬達(dá)這樣的企業(yè)完全可以在武漢成都投資而沒有必要吊在一棵樹上，在投資回報(bào)中少拿20萬元分給重慶市的農(nóng)民。
還是那個(gè)道理，搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌本來就是政府責(zé)任，政府沒有辦法讓企業(yè)割肉來承擔(dān)成本。不少專家學(xué)者與一般大眾認(rèn)為是“市場機(jī)制”顯化農(nóng)村土地價(jià)值，這顯然誤解地票價(jià)值來源。地票本質(zhì)是政府向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，只有通過行政之手實(shí)現(xiàn)的地票制度才能突破土地市場中的級差地租規(guī)律，而市場行為本身不會違背市場規(guī)律。反過來，按照某些學(xué)者主張的“農(nóng)地農(nóng)房入市”進(jìn)行制度改革后，在純粹市場情況下，偏遠(yuǎn)地區(qū)的建設(shè)用地受級差地租規(guī)律支配，怎么還能值20萬一畝。這20萬是政府干預(yù)的結(jié)果。通過地票進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付不會因?yàn)榉旁?ldquo;產(chǎn)權(quán)交易所”中就出現(xiàn)市場產(chǎn)生財(cái)富的效果。
算來算去，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本無論如何都是要由政府負(fù)擔(dān)。重慶市沒有那么多錢，這幾年的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶速度必然降低。
還有一種可能是，重慶市借著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革向中央要政策，突破建設(shè)用地指標(biāo)限制，畢竟地票每年可以為重慶市帶來2—3萬畝的建設(shè)用地指標(biāo)。國土資源部每年下達(dá)給重慶市的建設(shè)用地指標(biāo)20—30萬畝。地票制度為重慶市額外增加10%的建設(shè)用地指標(biāo)。國土資源部制定建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃本來包含宏觀調(diào)控目標(biāo)，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為借口擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)是中央一直反對的。再則，站在重慶市角度看，困擾它當(dāng)前發(fā)展的主要是招商引資而非建設(shè)用地指標(biāo)限制。近幾年重慶市工業(yè)產(chǎn)值每年實(shí)際增長速度為15%左右，低于戶籍制度改革之初的20%—30%預(yù)期速度。黃奇帆市長不久前曾公開撰文表示，地票制度運(yùn)行的關(guān)鍵是保持地票在土地總供給中的比例，很明顯，重慶市并沒有積極性以每畝20萬成本拆掉農(nóng)民房子來獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)。
三
重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革要破題的是，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶需要花費(fèi)巨大成本，政府不愿意負(fù)擔(dān)也沒有能力負(fù)擔(dān)，卻又沒有辦法向市場主體轉(zhuǎn)嫁。重慶市過去十年間花了6000多億搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中2000多億來自于國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓收入。現(xiàn)在普通縣城的縣長縣委書記都懂得搞土地儲備、出讓、融資，“土地財(cái)政”并不是重慶市獨(dú)有經(jīng)驗(yàn)。政府用土地使用權(quán)向銀行抵押融資，建立在地價(jià)上漲預(yù)期上。土地本身沒有內(nèi)在價(jià)值，商住用地地價(jià)上漲是由房地產(chǎn)市場繁榮造成。土地抵押融資，考驗(yàn)的是政府經(jīng)營城市的能力。
要想使土地儲備成為“金娃娃”，必須保持重慶市商住用地旺盛需求。為做到這點(diǎn)，重慶市一方面大力招商引資，另一方面是通過戶籍政策“鼓勵農(nóng)民進(jìn)城”。如果重慶市能夠像上海那樣，成為全國甚至世界性大都市，培育出一大批城市中產(chǎn)階級，則它的地價(jià)不斷上漲預(yù)期可以達(dá)到，也能夠?qū)崿F(xiàn)土地融資良性循環(huán)。如果重慶市不能夠從“大縣城”變成工商資本高度密集的現(xiàn)代大都市，不能變成北京上海這樣的一線城市，則它同樣面臨泡沫與債務(wù)鏈問題，“金娃娃”也可能成為“泥娃娃”。重慶市鼓勵農(nóng)民進(jìn)城的可能目標(biāo)之一是增加城市房地產(chǎn)消費(fèi)，保持地價(jià)上漲，如果真是這樣，那就算是“縣城房地產(chǎn)”的擴(kuò)大版本。
重慶市避免上述第二種情況的辦法是，繼續(xù)擴(kuò)大招商引資，引入優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶重慶。問題是，重慶市又要搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，想要讓企業(yè)負(fù)擔(dān)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本(負(fù)擔(dān)醫(yī)療養(yǎng)老成本等)，還要用地票提高開發(fā)商用地成本。而別的地方則是千方百計(jì)給企業(yè)優(yōu)惠政策來招商引資，重慶市反其道而行，必然不可能。魚與熊掌不可兼得。當(dāng)前重慶市放緩農(nóng)民轉(zhuǎn)戶速度，減少轉(zhuǎn)戶負(fù)擔(dān)，實(shí)際是給招商引資讓路。
從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)建設(shè)方面看，可將重慶市與成都市略作比較。重慶市與成都市進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌都運(yùn)用了土地增減掛鉤政策。重慶市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要表現(xiàn)為農(nóng)民變成城鎮(zhèn)戶籍，成都市主要是通過村莊整治進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)，二者都是向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源。過去幾年，重慶市讓農(nóng)民脫“三件衣服”和穿上“五件衣服”，花去真金白銀大概600多億元(包括地票300多億與轉(zhuǎn)戶300多億)，成都市通過建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村及其他資金投入累計(jì)也是600億左右。也就是說二者“以城代鄉(xiāng)”的力度大體相似。再算上人口規(guī)模、GDP總量等、財(cái)政收入規(guī)模等，重慶市大概是成都市1.5—2倍。這樣看來，重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度比成都市還要小。重慶市是直轄市，所享受中央優(yōu)惠政策比成都市要多。僅從中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面看，2014年重慶市獲得的市級的中央補(bǔ)助收入為1247億，而同期成都市級獲得返還性、一般性與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總共約250億。2014年全國“地方一般公共預(yù)算本級收入”與“中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入”比例約為10:7，而重慶市同期比例不到10:17，重慶市獲得中央轉(zhuǎn)移支付大大高于全國平均水平。重慶市累計(jì)投入的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金不過600多億，抵不過中央一年給它的轉(zhuǎn)移支付。
重慶市進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還獲得中央政策支持，比如確定重慶為南線歐亞大陸橋的新起點(diǎn)帶來出口歐洲的物流優(yōu)勢，這讓重慶迅速替代蘇州成為筆記本電腦生產(chǎn)中心。既給政策又給錢，中央對于重慶近年來的快速發(fā)展功不可沒。至于地票制度，它實(shí)際發(fā)揮的作用遠(yuǎn)比對它的宣傳少的多。
從現(xiàn)階段重慶的經(jīng)驗(yàn)來看，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革過程中農(nóng)民想要穿上“五件衣服”并不那么簡單，試圖通過地票取得改革的進(jìn)一步深化，通過地票制度解決城鄉(xiāng)矛盾，恐怕依然是重慶發(fā)展，也是全國發(fā)展需要繼續(xù)研究的問題。地票制度暫時(shí)還算不上成熟成功的改革經(jīng)驗(yàn)，向全國推廣或?yàn)闀r(shí)尚早。
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