土地制度是我國社會主義基本制度的重要組成部分，為順應經濟社會發展形勢和提升土地管理，我國逐步發展出具有特色的城鄉二元土地制度。《憲法》規定城市土地屬于國家所有，農村土地屬于集體所有，國家所有與集體所有是土地公有制的兩種實現形式。在城市房地產管理政策法規和城市建設用地制度逐步完善的背景下，當前我國土地制度改革聚焦于農村土地制度方面，農村土地制度改革成為近年學界與媒體界討論和爭論的熱點問題。農村土地制度主要包括農地管理與農地轉用管理兩方面內容，且兩方面制度內涵完全不同，因此需要對相關研究進行分別梳理。
（一）改革農地制度的爭論
自家庭聯產承包責任制實施以來，我國逐步形成所有權歸集體、使用權歸農戶的農地產權結構。通過生產關系調整，土地承包經營制度激發農民勞動生產積極性，對于提高土地利用效率、增加農民收入具有正面意義。近年隨著城市化加速推進，農民進城離地現象日漸普遍，如何進一步調整農地制度以適應現實，成為當前農地制度改革核心問題之一。在農地制度改革方面有兩種截然不同主張值得關注。
第一種是建立私有產權制度的主張。人地關系緊張是造成我國“三農”問題的重要原因，有序減少農村人口是解決問題的根本出路。當前城鄉間人口流動為重新配置農地資源提供契機，由此引發的矛盾是現有承包關系與農業經營變化的矛盾。面對此現實問題，部分學者認為要進一步擴大和強化農戶的承包經營權，賦予農民自由處置承包地的權利，并引入市場機制解決地權重新配置問題。在具體建議上，一些法學學者認為需要取消現有法律制度對農地流轉限制性條款，以促進土地在市場上自由流轉[1];以周其仁為代表的一類學者認為“增人不增地、減人不減地”政策落實的不夠徹底，建議“農村土地確權到戶，長久不變，不再屈從農戶之間因人口變化調整土地的短期壓力”，通過“鞏固使用權，發展轉讓權”，以“適應更大規模重組農村要素的現實要求”[2];另有以文貫中為代表的一類學者提出土地私有化的激進主張，鼓勵農民通過所有權轉讓以解決農業規模經營問題[3]。
以上幾種觀點可概括為“私有化(或者變相私有化)+市場化”的農地制度改革主張。溫鐵軍指出這種改革思路盡管存在理論上自洽之處，卻經不起歷史經驗的檢驗。溫鐵軍回顧世界各國二十世紀發展歷程后發現，沒有采用“私有化+市場化”的日韓臺順利實現現代化，而土地資源豐富并采用以上土地制度的國家卻長期走不出發展陷阱[4]。主張建立私有產權制度的研究比較重視理論模型而較少關注經驗現實。
第二種是主張完善集體土地所有制。賀雪峰認為經過三十年的改革，當前我國農民已經獲得農地上各項排他性權利，困擾農業生產的主要問題不是權利不清晰，而是一家一戶的權利過于固化，并從公共品供給與生產便利性的角度指出單純擴大農民權利的改革主張有可能會損害農民利益[5]。農業生產具有較強外部性，桂華考察土地整治工作后發現，細碎土地權利不僅不利于農業生產而且極大降低國家投資效率，證明農地“反公地悲劇”的存在[6]。主張擴大一家一戶農戶權利的后果是瓦解集體經濟組織的統籌功能，會嚴重影響農業公共品供給并提高農業生產成本。相關實證研究發現，最早進行“增人不增地、減人不減地”實驗的湄潭縣有93%農民主張重新分地，孫新華認為這是農民對當前農業生產無效率所作出的反應，并指出周其仁等人將湄潭失敗教訓當做成功經驗宣傳的謬誤之處[7]。堅持集體土地所有制的學者認為私有化加市場化手段不能解決當前問題，主張發揮集體經濟組織服務農業生產的功能，限制工商資本下鄉與民爭地，依托集體經濟組織實現農地使用權在農村內部的優化配置。
（二）改革農地轉用制度的爭論
為提高土地利用效率和保護耕地紅線，我國實施嚴格的土地用途管制政策。土地管理法嚴格限制農地轉化為建設用地，并等規定除少數特殊情況外，任何單位和個人利用土地從事建設必須申請國有土地。土地集體所有與國有這兩種所有權形式實質發揮土地用途管制功能。在土地私有制國家，土地用途管制主要用于解決土地利用中的外部性問題，除此之外，土地用途管制制度在我國還具有重要的政治社會意義。基于城鄉二元土地制度，城市建設用地一級供給由國家壟斷，農地非農轉用所產生的級差地租轉化為政府公共財政，體現土地“漲價歸公”與地利共享的社會主義公有制原則[8]。針對農地非農轉用的爭論主要圍繞土地用途管制是否必要、征地制度是否堅持和小產權房是否合法等問題展開，并形成兩種對立觀點。
第一種觀點對現有制度持否定態度，這部分學者認為城鄉土地二元制度造成同地不同權。茅于軾認為沒有必要設置18億畝耕地紅線，土地自由買賣可以實現土地資源不同用途均衡配置并促進物盡其用[9]。蔡繼明等人擴大對中央文件所規定的探索“集體經營性建設用地入市”條款，主張修改《憲法》以實現農村宅基地和公益性建設用地全部入市[10]。周其仁避開土地是否私有化的問題，著力從建設用地供給方面“拱開”現有制度，倡導“農地農房”入市并呼吁“小產權房”合法化，其真實目的是取消土地用途管制和征收制度[11]。土地用途管、土地征收和小產權房非法是農地非農轉用制度的一體三面，否定其中一個就足以否定現有制度。
第二種觀點對現有制度持肯定態度，認為土地制度改革上的“財產權”話語存在極大誤導性。陳錫文認為土地用途管制是現代世界通例，堅持土地用途管制是土地制度的基本組成部分，也是改革不能突破的底線之一[12]。華生等以西方發達國家的土地管理經驗為例，說明市場手段不能解決土地利用中的外部性問題，堅持土地建設使用必須符合政府規劃和管控，批駁周其仁、天則經濟研究所、文貫中等所持的建筑放任觀點[13]。賀雪峰從社會財富公平分配角度指出，“小產權房”合法化會再造出一個土地食利階層，既不利于社會發展也是對社會主義成果的否定[14]。針對周其仁等人以保護農民之名所推動的土地市場化改革思路，桂華從土地不可移動屬性角度予以駁斥，桂華認為農地農房入市最終受益的僅限于總量不足5%的城中村和城郊農民，這部分人獨占土地增值收益既消耗城市發展的公共財政基礎，也造成“城市—近郊農村—一般農村”的三元社會結構[15]。基于社會財富再分配的不同立場，周其仁研究團隊與賀雪峰研究團隊對深圳市“土改”政策做出截然不同評價，前者認為深圳市的“小產權房”合法化政策應當成為全國典型[16]，后者認為由深圳市三十萬原居民獨享土地增值收益的改革既不合法也無推廣的條件[17]。
（三）農村集體土地制度改革的重大意義
1.與社會主義公有制的關系
社會主義經濟制度的基礎是實施生產資料社會主義公有制，土地是最基本的生產資料，土地公有制是我國全部土地制度的基礎，所有涉及土地的具體法律法規都要遵循公有制這一最高“憲法原則”[18]。在農用地方面，一些法學學者分析集體土地所有權權能發現，取消土地承包費和土地承包關系“長久不變”政策造成所有權虛化，農民擁有的土地承包經營權實質具有所有權性質[19]。針對許成鋼、文貫中等深受新自由主義經濟學影響而堅持中國土地私有化改革觀點，華生認為農地實質私有化已經成為現實，繼續爭論是否私有化并無意義[20]。2014年中央一號文件提出“堅持所有權、鞏固承包權、放活經營權”的“三權并行分置”的農地制度改革方案，為完善集體土地所有制開啟新方向。
堅持土地公有制的學者按照勞動價值論解釋土地財產，馬克思認為土地本身并不生產價值，地租不過是土地所有權參與社會財富分配的實現。社會主義公有制的基本特征是消滅基于生產資料占有所產生的人剝削人的制度，堅持各盡所能、按勞分配的原則，實施土地公有制即取消私人擁有土地以參與社會財富分配。持土地私有化改革觀點的學者片面調土地的“財產權”屬性，否認土地用途管制規律并忽視土地增值收益來源，喪失批評現有制度的理論依據。對現有農地轉用制度持肯定態度的學者認為不僅農地非農轉用只限于特定區域中，且認為城市建設帶來的土地增值收益歸公的制度設置體現社會主義公有制。堅持社會主義公有制不動搖是當前農村土地制度改革必須遵守的底線。
2.與“三農”問題的關系
農村集體土地制度改革關涉“三農”問題能否順利解決。通過土地制度調整解決“三農”問題的前提是正確把握土地與農業、農民和農村的關系。土地不僅是基本生產資料，而且承擔社會保障功能，在土地的財產屬性與社會屬性之間存在張力。當前關于農村集體土地制度改革的爭論，很大程度源于不同學者對土地屬性認識的差異，具體表現是，強調土地財產屬性的學者一般傾向運用市場手段配置土地資源，重視土地社會屬性的學者一般強調公共政策在土地管理上的必要性。基于這種差異，當前學界形成旗幟鮮明的兩派關于解決“三農”問題的觀點。第一派被稱作為“四化同步派”，其核心觀點是通過城鎮化、農業現代化等手段改造傳統小農生產方式、消滅農村，在土地制度上主張土地私有化改革或者是放開土地流轉市場、引導扶持工商資本下鄉從事規模經營;第二派被稱作為“小農經濟派”，其核心觀點是認為中國“四化”戰略不可能在短期實現，當前小農生產方式在農業上有優勢，農村村社制度構成一種低成本社會治理方式，因此要堅持集體土地所有制、限制工商資本下鄉，發揮小農和農村的社會穩定器功能[21]。這兩派觀點所形成的爭論本質是關于中國農村發展的路線之爭。
3.與新型城鎮化的關系
城鎮化不僅占有農村土地資源，而且包含城鎮吸納農村人口的過程。如何解決城鎮化擴張占地問題，如何解決農村人口進城問題，是當前改革農村集體土地制度的重要議題。文貫中認為禁止土地買賣的集體所有制阻礙農民進城，造出農業人口過多、城鄉收入惡化、城市服務業滯后和城市集聚效應浪費等負面后果，他認為土地私有化可推動農民進城、發揮城市集聚效應并帶來中國全面發展[22]。對于文貫中、許成鋼等學者將社會轉型、經濟發展的原因與土地私有化直接掛鉤的觀點，華生運用日韓臺等東亞國家和地區的經驗給予有力反駁，并指出土地私有化所造成的“城郊農民和地產商暴富”普遍構成后發國家發展過程中的土地陷阱[23]。周其仁認為當前中國“城鄉關系”的癥結在于農民財產權保障不充分，打破征地制度、允許農村集體土地直接參與城市建設用地市場可以幫助農民進城[24]。周其仁的觀點是建立在土地財富論基礎上，賀雪峰則認為當前建設用地地租高于農地地租的原因是基于特定位置和建設用地指標管控等造成的，放開土地用途管制和指標管制就喪失建設用地漲價的政策基礎，允許農民賣房賣地也不能帶來農民致富[25]。與文貫中、周其仁等將城鎮化當做發展手段不同，賀雪峰認為城鎮化是工業化現代化的自發產物，以拉動內需刺激消費為目的的城鎮化只能制造出GDP泡沫和劣質城鎮化，他指出在現有土地制度上可建立“小農經濟+加工制造業+技術創新”三輪驅動的中國現代化模式[26]。由此可以看出，不同學者關于中國城鎮化道路的不同判斷決定其土地制度的改革思路。
（四）若干需要深化研究的問題
農村集體土地制度改革不僅關涉“三農”問題解決、新型城鎮化推進、城鄉一體化發展等重大現實問題，而且涉及我國基本經濟制度是否堅持以及我黨領導基礎能否鞏固的重大戰略問題，因此需要結合當前中國發展現實，從理論上辨明各類改革主張及其可能帶來的影響。回顧2014年的相關研究發現，農村集體土地制度改革議題較為集中，媒體平臺在爭論上發揮較大作用，社會公共關注度高，但存在專業研究不足之處，有影響力的觀點和論點僅限于少數幾位學者。鑒于此，農村土地制度改革問題研究需要從專業角度進一步推進，未來研究可從以下幾個方面深化。
一是廣泛深入開展實證研究。當前農村土地制度問題充斥較多意識形態上的爭論，反對或者支持私有化的觀點都將“保護農民”作為目標，卻缺乏對農民農村的深入認識，包括不同區域農民的差異、村莊內部不同階層農民的差異、不同年齡農民的差異，還包括農民對農業、農村、城鎮化等問題的認識等。經過多年發展，農民、農村已經高度分化，只有區分農村集體土地制度改革中不同農民的不同利益訴求，才能夠避免從道德層面抽象討論“保護農民”問題。二是圍繞新型城鄉關系構建農村集體土地制度。新中國以來的社會主義建設過程中農村集體土地制度一直發揮重要作用，當前我國正處經濟社會全面轉型階段，對農村集體土地制度提出新要求。需要從農業發展前途、新型城鎮化方向、新農村建設目標等方面對農村集體土地制度進行“頂層設計”。三是研究集體土地所有制的完善舉措，具體包括所有權、承包權和經營權“三權并行分置”這種產權結構和合理性與合法性問題、村民自治制度與集體土地所有權行使機制問題、戶籍制度改革與集體土地制度的關系問題、土地確權頒證工作和經濟經濟組織股份制改革對集體土地制度的影響等問題。
總體而言，當前農村集體土地制度正處于改革的十字路口，從經濟社會現實出發探索集體土地所有制實現形式，是十分迫切的一項工作。
（桂華：華中科技大學中國鄉村治理研究中心，湖北武漢，430074）
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