2014年底，中辦、國辦印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(以下簡稱《意見》)，在堅持家庭聯產承包責任制不動搖的前提下，提出了“引導農村土地(承包耕地)有序流轉、發展農業適度規模經營”的目標。《意見》的出臺標志著農地流轉將要進入新的階段，但在實踐中如何回應這一重要改革議題的現實要求，則還須厘清。
土地流轉后農民怎么辦
農業部部長韓長賦就《意見》的出臺接受記者采訪說，《意見》是我國土地制度改革的重大制度創新、理論創新和實踐創新。他的理由是，此前農地領域只有土地集體所有權與農戶承包經營權的“兩權分置”，《意見》則提出了土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”。
“三權分置”早就在實踐中長時間存在了，從農村向城市的大規模勞動力轉移持續了多長時間，農地的“三權分置”實踐就已經存在了多長時間。道理很簡單，大量外出打工的農民不會任由土地拋荒，所以必定會把土地在村社內部進行流轉。
自發的土地流轉在熟人間進行，大體上有以下幾個特點：一是租金低，相當多的情況下是流轉方拿了國家補貼之后就不再收取租金;二是流轉期的約定靈活，打工不順，可以隨時回家把土地收回來接著種;三是原本種什么流轉后還種什么，使用上沒有重大變化。
這種土地流轉是適應當前中國的實際情況的。中國的城市化率百分之四十幾的統計數字，其統計口徑是把2億多農民工也算作城市人口計算出來的，但他們根本沒完成進城的過程，勞動力再生產還嚴重依賴農村。
2008年危機到來之后，中國出現了一波農民工失業潮，數千萬打工者被迫離開工廠。換到任何一個國家，這都將是一個重大的社會問題，但在中國，問題化解于無形之中了。奧秘就在于特殊的土地制度，數千萬從工廠失業的農民工不需要徘徊在街頭，而是回家種地，等形勢好了再出來。
這樣的制度，我們不能說它是好的，但要說它是最不壞的，可以防止更糟糕的情況發生。
現在是改變這一制度構架的時候了嗎?國家引導農地向家庭農場、專業大戶、龍頭企業等“新型農業經營主體”匯集，數年后農村經營格局必定發生了質的變化，如果那時宏觀經濟再次波動(這是非常可能的)，大批農民工失業，怎么辦?
我們擔心的是，土地流轉之后，如果未來失業回家的農民工再無法拿回土地，回到原來的生活軌道，即便土地流轉的租金可以支持他們不至于被餓死，那他們也將成為無所事事的人。
可見，《意見》所提出的目標是正確的，農村土地確實存在過于細碎，需要規模經營等問題，但解決這些問題應該首先解決進城農民工在城市真正落腳的問題。只有農民工真正融入城市，退休了也無需回鄉，失業了也可以就地安置，農村土地才可以放心地“有序流轉”。
要讓農民增收資本賺錢
從農業的角度，土地流轉的目的是“優化土地資源配置和提高勞動生產率”、“保障糧食安全和主要農產品供給”;從農民的角度看，土地流轉是為了實現農民的財產權利。目的都是好的，但目的能否實現，就是另一回事了。
目前在實踐中嘗試的土地流轉模式大體是這樣的：龍頭企業按一定的租金流轉農民的土地，承諾給農民土地分紅，農民也可以受雇企業成為農業工人。邏輯上，農民就有了地租和工資兩份收入，比原本種地要賺錢多;農業資本在效率提高之后也可以實現贏利。但這可能嗎?
農業勞動不同于辦公室工作和工廠的流水線作業，最大的特點是難以考核。農民把種地說成是“伺候莊稼”，既然是“伺候”，態度便是關鍵的，多彎一次腰，多流一滴汗，對產出都有影響，卻沒有辦法納入績效考核體系中。家庭經營被公認為是最有效的農業生產方式，不是沒有道理的，因為農民在這種體制下是不計勞動投入的。如果變成農業工人，激勵就會再成問題，龍頭企業要和當年的人民公社頭疼同一件事：干好干壞一個樣。
農業規模經營的優點僅在于人均產量要比家庭經營高，如果比畝產，規模經營是注定要輸給小農經濟的。要想真正發揮土地規模經營的優勢，對土地人口比的要求極高，比如在機械化的前提下，一個人管理數千甚至上萬畝土地。然而這種經營模式在中國無法實現，因為我國的實際情況是人多地少，就此《意見》也明確提出，土地流轉“既要注意提升土地規模經營，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平”。
《意見》的這一要求無疑是對的，但在效率無法大幅提高(甚至還可能下降)的前提下，既讓農民有更高收入，又讓資本賺到錢，這并不容易。
農民：受益或受損?
對無法實現的雙重目標的設定，各級政府恐怕是知道的。虧本的買賣不會有人做，那么推動流轉的辦法就變成了對各類“大戶”予以補貼，這樣一來，流轉土地的“大戶”有利潤，政府則有了政績。未來，土地流轉恐怕還得靠這個模式支撐，《意見》明確說了，“新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜”。
從流轉了土地的農民角度看，短期內可能得到實惠，因為地租提高了;但是這個收益是否能夠持續則要打一個問號，現實中已經發生不少農業企業虧本跑路的事了，企業都倒閉了，地租當然不會再付。如果土地的用途已經被改變，比如從種糧食的大田改為種蔬菜的溫室，農民要把土地調整回熟悉的用途，就要投入資金，到頭來是賺是虧，實在難說。
土地是不能移動的要素，這一特性在流轉時體現得最明顯。每戶出資1萬，1萬戶便能聚攏起1億的資金，形成資金的規模效應;但每戶出1畝耕地，1萬戶卻未必能聚攏起1萬畝可供規模經營，除非這1萬畝土地恰好連成一片。出資者可以隨時贖回資金，流轉土地者卻不能隨時贖回土地。
《意見》明確提出，“沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。防止少數基層干部私相授受，謀取私利。”出于防止侵害農民利益的動機，這樣的規定是好的，但是土地的特性又決定了，農地流轉需要以土地所有者暨集體發揮主導性作用，因為一個村有一個“釘子戶”，規模性的流轉就無法實現。這是實踐中要面臨的難題。
土地流轉對農民的意義，恐怕比不上對一些等待著從流轉中獲利的中間組織的意義大，土地流轉電商平臺大量涌現，土地流轉信托等金融工具的開發，都是明證。如果農地流轉的政策目標本身和廣大農民的切身利益以及全社會的安定出現沖突，那么，必定是要以后者為重的。
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