對宅基地使用權(quán)初始取得市場化的反思

　　摘要：既有關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得制度的理論檢討均存在一定的認知偏差，浙北農(nóng)村的實踐經(jīng)驗顯示，地方政府對農(nóng)村宅基地指標的不斷壓縮、村莊內(nèi)部宅基地需求的剛性化和村級治理主體的謀利化導(dǎo)致了宅基地資源在村莊社會分配中的異化。基本家庭再生產(chǎn)難以完成、村莊社會階層再生產(chǎn)模化、宅基地財產(chǎn)屬性顯著增強與城市剝削農(nóng)村隱性化，構(gòu)成了當下農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得市場化的后果，其實質(zhì)是宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利化。農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得的市場化實踐需要進行適度的政府干預(yù)，通過強化宅基地管理和村莊規(guī)劃來確保宅基地資源分配的基本公平。

　　關(guān)鍵詞：宅基地;宅基地使用權(quán);市場化;宅基地管理

　　基于六十多年以來由農(nóng)村宅基地使用制度實踐的歷史所形塑而出的國家宅基地政策，當下國家法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地的基本立場將其定位于村莊社會福利資源。國土部于2004年出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地申請報批程序：農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織提出申請，并在本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核后，報縣(市)審批。顯然，農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得的實質(zhì)在于村莊建房土地資源的分配，村莊的土地資源不僅是村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部需要進行管理的公共資源，更是需要進行政府控制的重要生產(chǎn)資料和戰(zhàn)略資源。

　　就法理而言，國家土地主管部門對農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得的立場是在集約土地資源使用、嚴格控制占用農(nóng)地的基礎(chǔ)上的按需申請審批取得制度。中央目前希望賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)并力推農(nóng)村宅基地制度的改革和完善，其目的在于通過放活宅基地制度的財產(chǎn)化途徑來增加農(nóng)村的財產(chǎn)性收入。中國幅員遼闊，農(nóng)村在經(jīng)濟社會條件高度不均衡的基礎(chǔ)上表現(xiàn)為顯著的區(qū)域差異[1]，在農(nóng)村宅基地初始取得制度實踐中，中西部普通農(nóng)業(yè)村莊、城郊農(nóng)村和沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村各具不同的表現(xiàn)形態(tài)，以浙北農(nóng)村為代表的沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的宅基地初始取得制度的市場化實踐為宅基地制度的理論探討提供了具體的經(jīng)驗空間。

　　一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得研究中的認知偏差

　　初始取得是宅基地資源分配最主要的方式，既有研究表明，農(nóng)村現(xiàn)有宅基地70%是依靠初始取得的方式獲得。[2]目前對農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得制度討論主要從宅基地法律制度的應(yīng)然層面展開：一是主張農(nóng)村宅基地初始取得過于強調(diào)行政審批的公權(quán)力而忽視了宅基地使用權(quán)獲得的用益物權(quán)屬性，具體而言，農(nóng)村宅基地制度中對宅基地使用權(quán)獲取主體、獲取程序、獲取限制條件及權(quán)屬登記上都具有制度邏輯上的漏洞和法律沖突之處，應(yīng)該進行法律制度上的補缺、調(diào)整和改革，應(yīng)該賦予村民委員會獨立的宅基地使用權(quán)設(shè)定人的法律地位并取消宅基地初始使用權(quán)獲得中的行政審批制度，并使得村民通過繼受取得而能夠享有合法律性的一戶多宅。[3]二是認為宅基地初始取得中重男輕女不符合法律面前人人平等的原則，而且宅基地使用權(quán)的獲得程序繁瑣，不利于宅基地的管理和村民的土地權(quán)利的保護;《物權(quán)法》的出臺和市場經(jīng)濟的發(fā)展催生了農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的抵押需求，現(xiàn)有的宅基地取得制度應(yīng)該進行更加有利于實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的角度進行制度變革。[2]

　　以村莊為本位的田野經(jīng)驗表明，農(nóng)村宅基地初始取得關(guān)乎到村民日常生活的最大社會生活利益，從宅基地的社會內(nèi)涵來看，宅基地對農(nóng)民而言更多的是一種社會保障福利[4]，宅基地在村莊社會現(xiàn)實中其面積范圍對法律規(guī)定實現(xiàn)了社會利用上的突破并具有更多的生產(chǎn)生活功能而非資產(chǎn)屬性。[5]因此，村莊社會經(jīng)驗顯示，既有的關(guān)于農(nóng)村宅基地初始取得制度的理論檢討均存在一定的認知偏差，忽視了農(nóng)村宅基地制度在國土用途管制、宅基地社會功能等視角的分析，并且尤其缺乏宅基地初始取得實踐中的社會后果及原因分析，更沒有在村莊社會經(jīng)驗的機制基礎(chǔ)上來討論農(nóng)村宅基地使用權(quán)的初始取得問題。

　　筆者認為，現(xiàn)有的宅基地初始取得制度具有巨大的合理性和正當性，基本符合我國人多地少、土地稀缺、農(nóng)村土地具有社會保障功能等的基本國情。浙北農(nóng)村是我國沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，其宅基地初始取得的高度市場化特點，對于思考目前學(xué)界對宅基地取得問題的制度思辨具有較好的參考作用，因此，本文以浙北農(nóng)村的宅基地初始取得中的市場化實踐為例，來加強對宅地基初始取得制度的辯護并對既有的認知偏差進行反思。

　　二、宅基地使用權(quán)初始取得的市場化實踐

　　宅基地使用權(quán)初始取得實踐中的利益主體在總體上可區(qū)分為地方政府(縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村級組織和村民三級。浙北農(nóng)村的實地經(jīng)驗表明，宅基地使用權(quán)初始取得實踐中的三大主體均具有不同的主體利益追求，以至于使得國家的宅基地使用權(quán)初始取得制度在落實中出現(xiàn)了巨大的偏差。

　　宅基地屬于農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地，屬于村集體所有，需要建造住房的村民需要獲得宅基地的使用權(quán)。盡管宅基地初始取得執(zhí)行的是申請/審批制度，但在建設(shè)用地總體管控和建設(shè)指標城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實條件下，宅基地資源必然成為稀缺性的土地資源。筆者在江西贛州、河南駐馬店、陜西關(guān)中、浙江紹興等地的調(diào)查中均發(fā)現(xiàn)，村莊的宅基地處于嚴格管控狀態(tài)，地方政府對農(nóng)村的宅基地實行嚴格的指標管理。按照村莊正常的人口增長，特別是在我國近年來農(nóng)村總和生育率不斷下降的情形下[6]，村莊對宅基地的需求在總量上并不太大，但是村莊社會中面子競爭、代際關(guān)系、村民對居住質(zhì)量的不斷提高和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非均衡性，使得舊有的宅基地因地理位置的偏遠而無法作為新的宅基地，進而使得村莊內(nèi)部建新宅就必需劃分新宅基地。

　　在土地財政的刺激下，地方政府均傾向于將土地指標投向城鎮(zhèn)建設(shè)，由此便導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地指標的逐年減少。如此，村莊社會便形成剛性的宅基地需求。浙北市場經(jīng)濟發(fā)達，小城鎮(zhèn)建設(shè)興旺，建設(shè)用地指標大量用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，2010年以來，浙北農(nóng)村的宅基地指標明顯減少，各個村莊每年均只有不到3個宅基地指標。

　　村級組織對村莊的土地規(guī)劃、土地管理和宅基地指標的具體分配具有直接管控權(quán)力。村民建設(shè)房屋需要兩項基本條件：一是依法獲得宅基地建設(shè)指標，國家對土地用途的管制政策決定了任何建設(shè)用地的獲得都需要國家權(quán)力的批準或是法定認可。二是在村莊內(nèi)部獲得具體的宅基地建設(shè)地塊，宅基地指標的獲得并不表明在村莊內(nèi)就可以任意建設(shè)房屋，宅基地具體的建設(shè)地塊需要得到村級組織的批準并在村莊規(guī)劃的范圍內(nèi)進行房屋的建造。在有的村莊即使獲得了宅基地指標，但是村莊的宅基地規(guī)劃土地已經(jīng)被使用完畢，那么即使有土地指標也無法建設(shè)新宅。在宅基地指標的分配和宅基地建設(shè)地塊的規(guī)劃及批準中，村級組織具有村社內(nèi)的強大體制性權(quán)力。

　　盡管國家法律、政策規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得實行的是無嘗申請審批獲得制度，但是浙北的經(jīng)驗表明，村級組織對宅基地指標的分配實行的是招拍式分配的市場化模式，即凡是需要獲得宅基地的村民均需對宅基地指標進行競標，出價最高者獲得宅基地指標及相應(yīng)的宅基地建設(shè)地塊。2008年，在地方政府對宅基地指標尚未進行削減時，浙北某村村級組織便通過招拍宅基地及相應(yīng)的建設(shè)地塊而獲得了1800萬的集體資金，近五年來，宅基地指標的價格從6萬飆升至30萬，而宅基地建設(shè)地塊則從每平米數(shù)百元上升至上千元。在宅基地指標和權(quán)屬資格需要地方政府管制的前提下，村級組織利用體制性權(quán)力通過宅基地指標的具體分配來謀取利益。現(xiàn)在地方政府對農(nóng)村的宅基地側(cè)重于從土地使用指標上進行管理，而對指標分配并沒有進行行政干預(yù)，但是如果將宅基地使用權(quán)的設(shè)定人直接賦予村級組織，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)的分配有可能更加的混亂和無序。

　　地方政府和村級組織均可視為宅基地資源的供給主體，地方政府從指標數(shù)額上進行控制，村級組織則負責宅基地指標的具體分配和村莊宅基的基本規(guī)劃。村民則是宅基地使用權(quán)的需求主體，既有的理論分析視農(nóng)民為單一、抽象的需求主體實在有失偏頗。1980年代以來，農(nóng)村社會便開始出現(xiàn)社會分化，1990年代特別是農(nóng)業(yè)稅費取消之后，農(nóng)村社會的階層分化日益明顯[7]，而浙北農(nóng)村社會更是出現(xiàn)了明顯的階層區(qū)隔化。因此，農(nóng)村社會中的宅基地需求主體理應(yīng)進行社會階層視野下的進一步劃分，為了分析的便利，可以將農(nóng)村宅基地需求主體區(qū)分為強勢階層主體和弱勢階層主體。

　　在宅基地使用權(quán)初始取得制度實踐中，強勢主體具有更強的競標實力并往往是最終的競標獲勝者，而弱勢主體則一般無法依靠自己的經(jīng)濟實力來獲得宅基地指標。如果說強勢主體和弱勢主體均具有大致相同的宅基地需求，那么通過市場化模式來分配宅基地指標尚有一定的公平性可言;但是，浙北農(nóng)村社會中宅基地初始取得強勢主體大多屬于五金企業(yè)主階層，其所需要的宅基地指標大多被用于工業(yè)生產(chǎn)而非生活用途，如此，宅基地初始取得的市場化實踐便徹底扭曲了國家的宅基地初始取得制度的設(shè)計初衷。

　　三、宅基地使用權(quán)初始取得市場化的社會后果

　　市場總是被譽為提高資源配置效率的最佳方式，但是作為村莊社會福利資源的宅基地使用權(quán)，市場化配置卻起到了完全相反的社會后果。對宅基地使用權(quán)制度分析的主流觀點認為，隨著中國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，大量農(nóng)民能夠進入城市，于是村莊的宅基地會出現(xiàn)大量的閑置，為了保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，于是需要對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度進行改革。[8]但是從全國絕大部分的農(nóng)村社會現(xiàn)實來看，能夠在城市化進程中順利進入城市并獲得穩(wěn)定收入的只是少數(shù)農(nóng)民，大部分農(nóng)民在年老勞動力衰退而無法承擔高強度的勞動后只能回到農(nóng)村，因此農(nóng)村住宅出現(xiàn)的打工經(jīng)濟背景下的季節(jié)性閑置本身并不構(gòu)成重大的土地資源浪費問題。在市場經(jīng)濟發(fā)達的浙北農(nóng)村，村莊更加不存在宅基地閑置的問題，但是對宅基地初始使用權(quán)的市場化分配，不僅無法實現(xiàn)宅基地資源配置效率的最大化，反而是造成了社會福利資源配置效率的最小化。

　　(一)普通農(nóng)戶家庭再生產(chǎn)障礙

　　在宅基地使用權(quán)的競標中，村莊社會中的普通農(nóng)戶無法獲得宅基地指標，在社會競爭異常激烈、國土管制嚴格的浙北農(nóng)村，宅基地指標是建設(shè)房屋的基礎(chǔ)，而新的住宅給兒子結(jié)婚娶媳的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果父代無法為子代爭取到宅基地使用權(quán)，那么子代的婚姻締結(jié)就會面臨巨大困境。對于已經(jīng)成家的年青農(nóng)戶而言，在老宅翻修容易出現(xiàn)鄰里糾紛的前提下，沒有宅基地則無法進行家庭生活的正常展開，而只能忍受在破舊房屋中居住的日子。也就是說，普通家庭對宅基地使用權(quán)的需求均屬于正常的生活需求，但是在宅基地使用權(quán)初始取得市場化的模式下，普通家庭會普遍地遇到宅基地使用權(quán)初始取得的困境，進而遭遇家庭再生產(chǎn)的障礙。

　　(二)村莊社會階層再生產(chǎn)模化

　　宅基地使用權(quán)初始取得市場化的直接后果是富者豪宅連片而窮者無立足之地。更重要的是，村莊中的強富階層群體在獲得宅基地使用權(quán)后，往往會以宅基地為基礎(chǔ)來進行大面積的廠房建造，即將住宅作為工廠來使用以擴大五金企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模。因此，宅基地使用權(quán)在村莊內(nèi)部被作為工業(yè)建設(shè)用地來進行使用，宅基地在強富階層的資本投資邏輯中成為最為重要的生產(chǎn)要素而非生活要素，于是強富階層通過對宅基地的高價競標來獲得進行資本再生產(chǎn)的必要性購買，而村莊中的普通農(nóng)戶卻連最基本的家庭再生產(chǎn)都無法順利完成。如此，村莊社會中的階層分化不斷明顯，以至出現(xiàn)階層再生產(chǎn)的“模化”[9]，即村莊社會階層依靠既有的社會生產(chǎn)模式而不斷地進行自我階層的塑造與維系以至于出現(xiàn)固化的階層再生產(chǎn)方式。

　　(三)城市剝削農(nóng)村隱性化

　　宅基地原本是村社內(nèi)家家都有權(quán)享有的社會福利資源，但是現(xiàn)在卻成為富人階層獨享的資本要素或是家庭消費品。在浙北農(nóng)村，獲取一塊宅基地需要30—50萬元，而建造一棟樓房則又需要花費30萬元，如此高昂的住宅建設(shè)成本逼迫村莊中的普通農(nóng)戶借錢花30萬在小鎮(zhèn)上買商品房，然后全家住在城鎮(zhèn)里打工還債;也有的村民則因為在村里蓋不起房而在小鎮(zhèn)上租房居住。最后的隱性事實是，村莊中的貧困戶被迫去小鎮(zhèn)上購買原本相對于在村建房更高昂的商品房居住，還必須承擔高度貨幣化的城鎮(zhèn)生活成本和消費壓力，而富人則能留在村莊中享受寬大的住宅和良好的居住環(huán)境。村莊中的強富階層的社會關(guān)系和主要利益均在城市，是生活在村莊中的城市人，現(xiàn)在這群城市人通過競標宅基地使用權(quán)的方式進行著新的城市剝削農(nóng)村。

　　(四)宅基地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)利化

　　宅基地使用權(quán)的初始取得原本具有無償性，因而本質(zhì)上不具有財產(chǎn)屬性。宅基地的財產(chǎn)性屬性并非源于市場化的配置模式，而來自村莊內(nèi)生性的工業(yè)化歷史進程，但是宅基地的市場化配置卻使得宅基地的財產(chǎn)屬性得到不斷的增強，以至于成為基礎(chǔ)性的資本要素。如此，在今后的宅基地使用權(quán)分配中，宅基地指標的競標價格只會上升而不會下降，并且會成為村莊強富階層之間進行資本要素爭奪的對象而越發(fā)將普通村民排斥在外。由此，宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性不僅更加用益物權(quán)化，而且更加財產(chǎn)權(quán)化，最終使得村民的宅基地產(chǎn)權(quán)觀念在無形中被塑造出來。但是這種宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利化所導(dǎo)致的并不是主流觀點所認為的農(nóng)民能夠依靠宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)設(shè)定來獲得更多的財產(chǎn)性收入，反而是大部分農(nóng)民并無法獲得這一具有財產(chǎn)權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)而極可能在村莊社會的代際再生產(chǎn)中逐步淪為無產(chǎn)者。

　　在我國農(nóng)村的宅基地分配制度中，宅基地使用權(quán)的初始獲取原本就具有社會福利性質(zhì)，因而宅基地是村莊中最基礎(chǔ)的福利性社會生活資源，而不能僅從《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)的角度來考慮，更加不能直接將其視為純粹的財產(chǎn)權(quán)，而需要從土地需要養(yǎng)活中國億萬人口的角度和宅基地作為村民生活必需品的人權(quán)高度來進行理解。[10]但是浙北農(nóng)村的經(jīng)驗顯示，宅基地使用權(quán)的市場化分配導(dǎo)致了各種違背制度設(shè)計初衷的社會后果，使得村莊的宅基地使用權(quán)在社會現(xiàn)實中發(fā)生了更具財產(chǎn)權(quán)屬性的產(chǎn)權(quán)變換。也就是說，宅基地使用權(quán)初始取得市場化的實質(zhì)性后果實際在于宅基地使用權(quán)在宅基地制度實踐過程中的財產(chǎn)化。

　　四、宅基地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)化的基本原因

　　工業(yè)區(qū)位理論認為，作為一般區(qū)位因素的地租對工業(yè)發(fā)展具有重要影響，盡管韋伯基于工業(yè)用地的一致性而認為地價在工業(yè)區(qū)位中不具有“成本優(yōu)勢”[11](p.37)，但是我國農(nóng)村工業(yè)化的特點卻恰好在于地價最終成為了工業(yè)發(fā)展中的最大成本優(yōu)勢。在市場經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市工業(yè)化使得農(nóng)村土地的工業(yè)區(qū)位優(yōu)勢在工業(yè)化早期便凸顯出來，因此土地資源的工業(yè)稀缺性被過早地發(fā)掘出來。浙北五金工業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展后，農(nóng)村五金工業(yè)的優(yōu)勢便在于工業(yè)用地成本的低廉。浙北農(nóng)村宅基地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)化的主要原因便是宅基地在用途上日益成為重要的工業(yè)用地。浙北農(nóng)村1990年代便開始在宅基地使用權(quán)的初始取得中進行市場化的分配模式，但是卻并未出現(xiàn)上述的社會后果，這表明宅基地資源的市場化模式并不必然導(dǎo)致嚴重的宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)化。下面筆者將從村莊工業(yè)發(fā)展與村莊社會結(jié)構(gòu)變遷等方面來進行解析。

　　(一)地方政府的宅基地指標管控

　　地方政府既是國家土地指標的使用者又是下一級土地使用單位或組織的分配者，在土地財政所帶來的巨大的經(jīng)濟利益刺激和壓力型體制的官僚運作模式下，地方政府為了發(fā)展本地工業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)往往會犧牲農(nóng)村的建設(shè)用地指標。浙北農(nóng)村的經(jīng)驗表明，在國家出臺對土地實行嚴格管理的法規(guī)政策后，地方政府實際上擴大了對土地指標使用的權(quán)力管控，將土地指標優(yōu)先供應(yīng)工業(yè)用地、商業(yè)用地和城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);而農(nóng)村宅基地指標在總體上大幅度縮減。另外，地方政府在小城鎮(zhèn)大力倡導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)，鼓勵農(nóng)民進城買房也使得一部分農(nóng)村宅基地指標轉(zhuǎn)化為小城鎮(zhèn)商品房建設(shè)用地。

　　(二)鄉(xiāng)村宅基地需求的剛性化

　　地方政府對農(nóng)村宅基地指標的管控使得宅基地供給總量不足，但是最重要的原因則在于農(nóng)村宅基地需求的不斷剛性化：一是家庭代際關(guān)系變動后老人獨立門戶使得宅基地需求總量不斷擴大化，浙北某村3800口人，卻有1200余戶，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大量老人獨居老宅之后，其子與老人進行法律分戶和社會性分家后便依法申請宅基地，當宅基地指標匱乏時，已成社會慣習(xí)的分戶建新宅便出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性困境;二是國家土地執(zhí)法一線棄權(quán)常態(tài)化致使國家規(guī)定的“一戶一宅”規(guī)定被不斷突破，國家法律規(guī)定建新必須拆舊，但是在土地執(zhí)法中，村莊老宅并沒有被拆除掉，有的農(nóng)戶通過購買破舊無法使用的房屋充抵老宅，最后一戶多宅大量存在;三是相鄰權(quán)制約老宅維修翻建，鄰里建房糾紛倒逼地方政府出臺建房需鄰居一致同意原則，卻使老宅陷入翻修改建困境，進而導(dǎo)致宅基地需求主體泛化。在老宅上重新建房不僅可以集約土地而且能夠節(jié)省建房花費，但是在老宅上建房需要征得鄰里同意，否則鄰居便向上舉報;四是村莊企業(yè)主階層需要宅基地作為工業(yè)生產(chǎn)用地，使得宅基地成為稀缺性的生產(chǎn)要素。2010年恰好是村莊企業(yè)發(fā)展的瓶頸時期，處于產(chǎn)業(yè)鏈底端的村莊五金企業(yè)只能通過擴大生產(chǎn)規(guī)模來維持基本利潤，于是在土地執(zhí)法不嚴的前提下，將宅基地變相為工業(yè)用地來使用便成為村莊工業(yè)發(fā)展的無奈之舉。

　　(三)村級組織的謀利化

　　宅基地使用權(quán)初始取得在1990年代便實行市場化供給，但是當時村級組織的目的在于使得宅基地的分配更加公平、公開，以減少村莊內(nèi)部的糾紛。調(diào)研經(jīng)驗表明，2000年左右的宅基地指標的競標價格在5萬左右，而且競標的村民總量也十分有限。隨著鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的不斷加速，村級組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系發(fā)生劇烈變動，村莊的發(fā)展需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大力支持，沒有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)良好的關(guān)系，國家的農(nóng)村建設(shè)項目便難以進入村莊，因此為了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持更好的上下關(guān)系，村干部需要利用一定資金來發(fā)展村莊的政緣關(guān)系;而村莊治理經(jīng)費也需要從集體經(jīng)濟中來支付，村莊的土地承包費不足以維持村級工作的日常開支，宅基地競標便成為村級組織能夠獲得的最大的日常性收入。

　　另外，在富人治村的治理模式下[12]，村干部均為企業(yè)老板，利用村莊集體經(jīng)濟資源為個人擴展政緣關(guān)系以防止國家對自己的土地違建行為嚴格執(zhí)法便成為常態(tài)。正是村級組織在基層治理架構(gòu)中對集體經(jīng)濟資源具有巨大的結(jié)構(gòu)性依賴，否則自己便需要承擔巨額的治理經(jīng)費，于是村級組織在宅基地使用權(quán)的初始分配中便對宅基地的建設(shè)地塊進行打包拍賣，在村民獲得宅基地指標的同時還根據(jù)村民建造房屋及院墻的面積來轉(zhuǎn)讓建設(shè)地塊的使用權(quán)。如此，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格不斷升高，而且宅基地使用權(quán)落地的建設(shè)規(guī)劃地塊的價格也隨之增加。

　　五、反思與討論

　　農(nóng)村宅基地是村莊內(nèi)最基本的社會生活福利資源，更是重要的土地政策資源，不能僅從土地法律制度的角度來理解農(nóng)村宅基地的使用權(quán)和主張農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)化。法律制度的設(shè)定和發(fā)展的重心在于社會本身，農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得制度的既有設(shè)定實際上充分考慮到了農(nóng)村社會的現(xiàn)實情況和農(nóng)民對宅基地的土地認知。現(xiàn)有的主張農(nóng)村宅基地初始取得制度改革的觀點實際上忽視了對宅基地屬性的基本認識而僅在缺乏足夠而完整的農(nóng)村社會經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對宅基地進行法權(quán)屬性和制度邏輯上的理論演繹。

　　調(diào)研經(jīng)驗表明，即使在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，宅基地也更多的是表現(xiàn)為社會福利資源，而村莊內(nèi)宅基地使用權(quán)分配市場化所形塑而出的宅基地財產(chǎn)權(quán)觀念恰好使得富人豪宅連片而窮者無處可居;而鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背景下村級組織在宅基地使用權(quán)分配中的謀利化傾向也使得村委會應(yīng)該成為宅基地使用權(quán)設(shè)定人的觀點難以成立。宅基地是基本的社會福利資源，考慮到其本身在國土用途管制下的稀缺性，“一戶一宅”的法律設(shè)定的目的在于最大限度地確保村民有宅可居，如果在法律制度上強制性規(guī)定或明示規(guī)定宅基地初始取得男女有份、一戶可以通過繼受而擁有多宅，則會使得高度格式化、統(tǒng)一化的法律制度規(guī)定不僅無法適用于復(fù)雜多變的農(nóng)村社會環(huán)境，反而有可能預(yù)期中良好的法制化的宅基地秩序未得，而原有的宅基地秩序卻遭到了破壞。

　　從村莊社會現(xiàn)實條件和農(nóng)村的宅基地需求現(xiàn)狀來看，村莊發(fā)展最亟需的是加強村莊宅基地建設(shè)的總體規(guī)劃和宅基地管理，以滿足新農(nóng)村建設(shè)對村民未來住房發(fā)展的需求，對村莊中的無主宅基地需要進行及時的整理和復(fù)墾。在宅基地使用權(quán)初始取得高度市場化的農(nóng)村，應(yīng)該加強政府的適度干預(yù)，以防止宅基地資源分配中的嚴重不公。中央鼓勵農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易，其目的在于提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，但是農(nóng)村現(xiàn)實經(jīng)驗的復(fù)雜性理應(yīng)使得對農(nóng)村宅基地制度的改革保持審慎而理性的態(tài)度。

　　致謝：本文的田野調(diào)查與譚林麗、王海娟、張建雷共同完成，仇葉提供了重要的調(diào)查資料，劉銳提出了寶貴的批評意見，特此一并致謝。

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　　本文原載于《天津行政學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。

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