山西省代縣何平
尊敬的陳錫文同志:
農村土地問題歷來關乎農村的根本穩定，也關乎中國的長遠發展。您是中央農村領導小組副組長、辦公室主任，可謂既是中央農村工作的決策者，又是具體制定農村政策的操作者。您致力于中國農村發展與改革的理論研究和實際推進，您還是連續五年權威解讀關于農村經濟改革“中央一號文件”的官員，為中國農村經濟體制改革與發展把脈。本人是一名改革后從事農村工作的基層干部。下面圍繞農村土地問題，特向您報告基層的情況及本人的看法。
一、農村亟待解決的土地問題
農村改革以來，土地問題始終困擾著農村的穩定和發展，突出表現在土地問題引發的各種矛盾和沖突越來越多，小到家庭內部的糾紛，大到百人以上的群體沖突接連不斷。尤其是最近發生的晉寧征地慘案，實在讓人感到不容樂觀。對此，各級黨委、政府理應高度重視，前提是找準問題。本人多次拜讀您有關土地問題的講話，發現您反復強調土地確權的重要性，分明是把土地的權屬問題當成主要問題。在我看來，您不但沒有找準問題，反而在制造更多的問題。因為自從您提出土地確權后，各地明顯引發更多的問題，不僅開發商紛紛購買土地，而且干部隊伍也有人出面購買土地。正如李昌平同志講：“中國農村的地權一直都是明確的，因為某些地方政府和社會強勢群體想渾水摸魚，地權才由清晰變成了不明晰”。我實在不明白，您作為中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任，竟然站在少數強勢群體的立場上，提出一個非常錯誤的工作導向。如果您只是受官僚主義的影響，我仍然對您報有希望。只要您按照習總書記的要求，深入農村明查暗訪，認真聽取群眾的意見，就會明白，只要家庭經營存在，農戶之間的土地矛盾不可避免，土地權屬問題不值得您考慮，您要考慮的是下面的“四地”問題：
一是違約用地。承包人在承包土地期間沒有按照合同承擔必須承擔的義務，造成土地污染、荒蕪、農田設施損壞、土地用途改變等問題。
二是違規占地。農戶或非農戶隨意將大面積的農田圈為宅基地或個人建設用地。
三是違法賣地。為了一時的紅利，承包人與村干部合伙出賣土地。
四是暴力征地。開發商聯合政府以暴力的形式強迫農民實施征地。
以上問題各地民眾普遍反映強烈，必須下決心解決。否則，社會別想安寧。
二、導致以上“四地”問題的實質原因
1、家庭承包制不利于體現村集體應有的權利。從理論上講：“家庭聯產承包責任制本身就是集體經濟的一種形式，它是由家庭承包集體所有的土地，承包的土地其所有權仍屬集體，農民只有使用權不能買賣。農民在承包土地的同時按照合同必須承擔一定的義務”。然而，具體執行時很難行通。雖然土地的所有權歸集體，但土地的經營權在個體，個體直接掌握著生產決策權和利益分配權，而個體經營者往往把個體利益放在首位，其次才是國家和集體，因而個體生產獲得自由時，國家計劃失控，國家市場失衡，生產危機頻發;農民溫飽問題得以解決時，集體經濟匱乏，集體事業衰落，村政危機凸顯。家庭承包制與舊社會的土地私有制相比，其進步不過是耕者有其田，實質上與新中國土改時期的經濟極為相同，其生產決策和利益分配都是個體直接掌控，實屬個體經濟。
2、政府沒有賦予村集體應有的權利。按理說，土地所有權仍屬集體，村集體才是土地的主人。一個村選擇集體經營還是家庭經營，應尊重全體村民的意愿，政府不應該干預。若村民選擇家庭經營，其土地承包期及承包期內具體事項的約定，應首先取決于村集體，其次是承包人的意見，政府同樣不應該干預。但在實際操作過程中，政府作了許多不必要的干預。如：農村改革采取一刀切的做法，強迫所有農村分田到戶，背離了相當一批村集體的意愿，導致一批改革前的先進村在改革后變成了落后村。隨后，從統一規定土地承包期到統一延長承包期，無疑是剝奪了村集體應有的權利，導致村集體無法依據各村承包土地情況的變化，及時進行合理的調整，土地承包長期停留在“增人不增地，減人不減地”的不合理狀態。隨之出現一種怪現象，即種地的得不到國家的補貼，不種地的不僅可以得到國家的補貼，而且可以從種地人手中得到一定的好處。一些農民不愿意接受這一不公的現象，拒絕耕種別人閑置的承包地，導致土地出現荒蕪現象。此外，政府統一取消土地承包費也是不合理的。政府取消農業稅，既體現了國家對農民的關心，又是政府應有的權利，這一點無可非議，但取消土地承包費，顯然是剝奪村集體應有的權利，進一步割斷村集體和承包人的關系。
3、村級組織形同虛設。農村集體經濟的薄弱必然決定村級組織政治上的軟弱。隨著集體經濟的不斷削弱，村級組織顯得更加軟弱渙散，無論是對上完成任務，還是對下解決問題，往往因集體經濟困難而束手無策。這時，在群眾眼里，依靠村組織還不如依靠暴發戶。顯然，村級組織失去了統的基礎。因此，如今的黨支部、村委會很少開會，難于開會，有的甚至連會都無法召開，更不用說開展工作了，簡直是形同虛設。
4、政策導向對“四地”問題長期包容放縱。由于家庭承包制不利于體現村集體應有的權利，政府沒有賦予村集體應有的權利，加之村級組織形同虛設，導致農村出現違約用地、違規占地、違法賣地、暴力征地等無視村集體的行為。對此，政府本應該采取果斷措施，堅決打擊這些不正當行為，然而我們不僅沒有這樣做，反而給予包容和放縱。其中，最讓人難以接受的是將公開賣地、暴力征地的行為解釋為農村城市化的需要，是農民爭取改革紅利的大好機會。這種解釋說白了就是照顧極少數人的利益，受害的必然是大多數人。因此，這樣的改革必然引來大多數人反對，晉寧征地慘案就是最典型的事例。
三、土地承包權確權頒證勢必推動土地私有化
1、土地承包權確權頒證進一步虛化村集體的所有權，強化承包人的支配權。面對違約用地、違規占地、違法賣地、暴力征地等無視村集體所有權的問題，您不僅不予追究，而且還要給承包人確權頒證，分明是進一步虛化村集體的所有權，強化承包人的支配權，注定“四地”問題迅速漫延。
2、承包地確權后允許農民用土地抵押貸款的做法，無疑是徹底剝奪村集體的所有權。從所有權和使用權的角度看，村集體和農戶的關系，就等于房東和房客的關系。農戶用承包地抵押貸款，就等于房客用房東的房子抵押貸款，試問，從古到今，哪有房客將房東的房子抵押給別人的道理。農戶將承包地抵押貸款，實際上等于徹底剝奪村集體的所有權。
3、土地抵押貸款必然導致越來越多的農民失去土地。允許農民用土地抵押貸款，聽起來似乎為農民著想，實際上是一個大陷阱。一方面農民用土地抵押貸款不一定保證用于土地投入，免不了用于經商、買房子，甚至賭博、吸毒等不合理消費。另一方面，農業收入普遍低，加之農產品賣難的問題經常出現，注定那些弱勢農戶無法保證按期歸還貸款，到期無法歸還時，銀行只有將抵押的土地拍賣，導致大量土地被買賣，使土地落入少數有錢人手中，耕者有其田的中國將成為歷史。
由此可見，群眾普遍認為土地確權就是私有化的說法不無道理，您是該好好反思一下自己的理論，不要總是以為群眾在誤判、誤讀。作為頂層設計，制定政策一定要合情合理，連起碼的道理都講不通，怎么能夠成為政策呢?河南的一位農民網友對我說，最近，中央財經領導小組辦公室副主任韓俊的觀點讓很多人失望，韓俊主任一方面表示，土地抵押權的突破，可以解決農民貸款難題，另一方面卻對農村住房財產權的抵押，表示慎重穩妥，因為住房財產權的抵押涉及農民的居住權。顯然，這一立場有問題，難道土地抵押就不涉及村集體的所有權嗎?不涉及農民未來的生存嗎?難怪有人批評體制內某些人口頭上堅持農村集體所有制，與習總書記保持一致，實際上只強調農民個體的所有權，卻并不看重農民集體的所有權。不要以為農民任何時候都會被人欺騙，農民也有覺悟的時候，農民也有處事做人的底線。自古以來，流傳著農民用土地抵押是沒辦法的辦法，任何一家的父母都不希望兒女將自己的土地抵押出去。土地確權一旦出現以上分析預料的結局，你們這些頂層設計的大員勢必成為歷史的罪人。因為耕者有其田的中國來之不易。
四、一味鼓動大量農民進城，將土地流轉到極少數人手中勢必導致全民危機
中國人民大學社會與人口學院教授翟振武講：什么時候中國的農村人口占總人口比重達到百分之十幾或二十，中國的城市化就完成了自己的任務，現代化指日可待，這是中國城市化發展的意義。翟教授還講：美國城市化水平幾乎接近80%，住在農村的人口約20%，在美國真正從事農業工作的僅百分之三點九，這是一個現代化的國家。現在，中國農村去走走看看會發現，農村也不再需要那么多勞動力，這也是千百萬農民能夠離開土地到城市打工的重要原因。對于翟教授的觀點，以及各地仍在繼續擴城、造城，并且一味鼓動大量農民進城，將土地流轉到極少數人手中的做法，實在讓人感到困惑不安。
第一，千百萬農民進城打工的實質原因并非各地農村都有那么多剩余勞力，而是城鄉差距拉大、農村勞動收入極低的原因所致。繼續鼓動大量農民進城不是良策。目前，農村老年人無力種地、中年人不愿意種地、青年人不會種地，將來誰來種地的問題已十分突出。由于勞動力不足，農民不得不放棄精耕細作，甚至干脆放棄承包地，進而導致農藥、除草劑、化肥的使用量逐年增加，耕地荒蕪現象愈來愈嚴重。至于如何大搞農田基本建設，興修水利設施，建設生態農業工程等，那就更無能為力了。因此，農業生產后勁不足，糧食進口逐年增加，糧食危機正在逼近。
第二，大量農民涌向城市給城市的就業和環境帶來嚴重的危機。隨著城市人口的不斷增加，市民的生活壓力日益加重，他們不僅為子女的就業擔憂，還為城市人口膨脹帶來的諸多不利因素而煩惱，以至于出門就愁，見人就煩。因此，城市人口應向外疏散而不是繼續增加。試想，美國最大的城市紐約市人口830萬，其次，洛杉磯380萬，芝加哥290萬，其余的城市大都在100萬以下，首都華盛頓不過70萬，而中國的上海市已達2300萬，北京市1900萬，省會城市多在500—1000萬以上，城市人口繼續膨脹的后果不能不予考慮。
第三，即便將來中國實現了農業現代化，農村人口比重絕不能依照美國。一方面，雖然中美兩國領土面積相差無幾，但美國的國土一半以上是平原，中國平原只占12%，大型農業機械只適宜于平原地區，中國大面積的山地丘陵地區只能使用小型農業機械，客觀條件的限制使中國的機械化水平不能與美國相比，如：75型拖拉機在平原地區每小時耕地10畝，小型拖拉機在山地丘陵地區每小時耕地不過3畝，因而完成相同面積的耕作，中國所需勞動力明顯多于美國。另一方面，中國人口是美國的4倍，美國人少地多，實行休耕制度，中國人多地少，實行全年耕作，因而中國農民承擔的耕作任務遠大于美國，所需勞動力同樣多于美國。此外，中國是世界上種植水稻最多的國家，美國則以種植大豆、玉米為主，而水稻種植業屬于勞動密集型農業，二者相比，中國所需勞動力仍然多于美國。
以上分析顯示，我國農村現有勞動力嚴重不足，城市就業危機、環境危機明顯暴露的情況下，教條地依照美國農村人口比重，一味鼓動大量農民進城的做法，不僅是盲目的，而且注定危險。繼續發展下去，農村的糧食危機、城市的就業危機一旦并發，必然爆發全民危機，到時誰也救不了。因為我們不可能采用美國的做法，將國內危機轉嫁給別國，也不可能得到美國等西方國家的同情和幫助。相反，恰好給他們瓦解中國提供難得的機會。我實在不明白為什么有人偏要主張鼓動大量農民進城，將農村土地流轉到極少數人手中，其用意何在?難道就不能像華西村、南街村一樣組織農民就地發展壯大，實現農村生活城市化嗎?
五、解決土地問題的根本出路
1、集體化的優越性不可否認。農村改革以來，官方主流媒體始終批判集體化是大鍋飯，甚至把集體化說得一無是處，而民間的真實反映并非如此。當年那些經歷過集體化的大多數人，至今公認集體化的優越性，認為集體化經營不僅土地矛盾極少，而且具有集中土地和人力資源，統籌調度，防止盲目生產，便于推廣新技術和實現農業機械化，有利于培養人們的集體主義思想，有利于實施“全民皆兵”戰略和增強抵御自然災害的能力等優越性。他們常常感言，當年沒有集體化，農業生產條件就不可能極大改善，更不可能創造紅旗渠那樣舉世矚目的奇跡。同樣，沒有集體化就不可能凝聚人心，度過一九六O年的困難。那么，究竟是什么原因導致集體化在中國大地幾乎一夜之間終止的呢?以山西省代縣為例，當時實行分田到戶時，全縣300多個村有三分之一的村積極響應，多數村內部認識模糊且意見不統一，有47個村要求繼續集體化經營，但不管你是否愿意，最終在政策推動下分田到戶，只是那些不愿意的有46個村晚了一年，有一個村晚了二年才實行。于是“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”，成為當時農村干部群眾流傳最多的話題。如果當時的政策允許那些不愿意分田到戶的村繼續集體化經營，那么，今天就會有更多的華西村、南街村。相反，假如華西、南街村改革后同樣放棄集體化道路，注定這些村的今天比小崗村好不了多少。然而，某些社會精英包括體制內的部分權威人士，總是簡單地把華西村、南街村的成就歸結為一個好的帶頭人，甚至認為華西村、南街村的道路不可復制。無疑，他們的觀點會誤導很多人，因而各地對于后期出現類似華西、南街這樣的村莊，很少在全國范圍內宣傳報道，當然不被大家所了解，如：東北三省的縣鄉干部竟然不知道黑龍江的興十四村，農業部、國家社科院的同志竟然不知道全國類似華西、南街這樣的村有多少個。長期的誤導宣傳，勢必讓廣大民眾困惑不前，不僅導致小平同志提出的第二次飛躍未能及時推進，而且導致嚴重的貧富懸殊、兩極分化，進而導致違約用地、違規占地、違法賣地、暴力征地的問題不斷漫延。
2、集體化時代的問題不可否認，但問題的根源不在集體化而在管理。農村集體所有制建立以后，最重要的問題是管理問題。管理的好一個樣，管理的不好又是一個樣。管理好不好，主要看經驗。集體化作為人類歷史上的新生事物在我國推行不足30年，最缺乏的就是經驗。1960年毛澤東主席同美國記者斯諾的一次談話中說道，社會主義建設雖然已經干了11年，可還是缺乏知識，缺乏經驗，就是有一點也不多。正是這一原因，導致我們在實施集體化的過程中出現了許多失誤。如：“集體化進程過急、農業學大寨教條化、農民活動管得過緊、經濟決策過分集中、利益分配苦了農民”等。因此，人民公社的目標與理想雖然是美好的，但其現實情況卻不盡人意。導致這一反差的根本原因不在于“人民公社”四個字，而在于當時的人民公社沒有充分體現村集體自主經營的權利，其一，公社規模的大小都是依據當時的行政區域劃定的，并沒有考慮到當時的生產力水平及地理環境，人文環境等客觀條件的制約。其二，農民加入公社的過程帶有強制性，并非各地各村的農民都是自愿加入的。其三，負責公社經營的所有人員來自國家干部，并由上級組織人事部門提名任免，廣大社員無權決定。顯然，公社的管理是帶有官營性質的，這種管理體制注定公社的工作首先是對上負責，勢必突出體現官員意志，滋生官僚主義，導致農民群眾在很大程度上失去經營自主的權利，從而影響農民的積極性和創造性，最終導致集體化的優越性未能充分發揮。盡管如此，人民公社仍然創造了以往私有制、乃至今天家庭經營條件下無法實現的業績。有關這方面的認識，看了遼寧王忠新作的《消滅人民公社后的十大負面效應影響凸顯》一文，也許會有所悟。因此，農村改革的最大失誤就是把管理上的問題盲目歸罪于集體化，采取一刀切的政策分田到戶。
讓人感到慶幸的是，華西、南街等個別農村改革初期頂著巨大的壓力，沒有教條執行一刀切的政策，而是尊重群眾意愿，繼續堅持集體化道路，不久，便證明他們的選擇是正確的。這些村不僅沒有外出打工現象，而且吸引了許多外來者，不僅實現了共同富裕，而且早已跨越了小康，實現了農業生產機械化、農業管理企業化、農業科技信息化、農業發展生態化、農村生活城市化、農村民主大眾化、農村保障集體化;實行了教育免費、住房免費、醫療免費、養老免費，部分衣食用品免費的分配制度。當你走近這些村，你會覺得不像是農村，倒像是美麗的小城市，你會看到文明生產，體面生活的農民，發現他們工作有序、生活有度的思想境界，感受人與人平等熱情，人與社會、自然和諧的氣氛，因而這些村遠在城市工作的人退休后紛紛回村養老，中國人葉落歸根的文化理念得以體現和傳承，這對農村和城市之間的交流、相互促進，以及緩解城市人口的壓力等，無疑是有益的。這些村便是改革以來出現的一批新型集體化村，同時也是全國的明星村。如：江蘇的華西村、蔣巷村、長江村、三房巷村、河南的南街村、劉莊村、河北的白沙村、黑龍江的興十四村、北京的韓村河村、竇店村、留民營村、浙江的騰頭村、航民村、將軍村、湖北的洪林村、四川的寶山村、江西的進順村、山西的東四義村、山東的西霞口村、廣東的崖口村、深圳的南嶺村。
以上新型集體化村的成功經驗，可以集中概括為兩點：一是堅持集體化道路;二是堅持農民集體自主經營的管理原則。而以往集體化時代的農村只是具備第一點，卻不具備第二點。這就是管理上的區別。以往的集體化沒有擺脫官營體制的束縛，許多事都是政府強制的，并非村集體的意愿，今天的新型集體化擺脫了以往的束縛，完全以民營的方式運行，充分體現了農民集體當家做主的地位。顯然，集體化時代的問題不可否認，但問題的根源不在集體化而在管理。
3、家庭承包制使農民勞動由長期缺乏自主權一下過渡到完全擁有自主權，因此改革初期農民迸發出極大的熱情。但這一熱情是短暫的。不久，農民的怨氣越來越多，這一現象又在于家庭經營固有的弊端日益暴露。其中，最主要的弊端是“統分結合易分難統，集體經濟名不符實”。家庭經營作為小農經濟固有的自私性、封閉性、落后性，決定了在家庭承包的土地上不利于群眾之間的相互監督、合作、不利于實現民主集中制式的管理，勢必各自為政，一盤散沙，引發各種矛盾。恰好強化了人們的私欲，暴露出貪婪的自私行為，往往伴隨著偷盜、搶劫、貪污、制假、詐騙、行賄受賄、賣淫、嫖娼、迷信、賭博、販毒、吸毒等落后腐敗犯罪現象的滋生和漫延。因而勢必出現違約用地、違規占地、違法賣地、暴力征地等突出問題。您總是強調家庭承包制調動農民的積極性，卻沒有意識到這一積極性僅僅體現在承包的土地上，而不會體現在集體經濟的發展上。改革初期農民積極性再高，都未能顧及到集體經濟的發展，結果很快導致水利設施嚴重毀壞，農村集體經濟不斷削弱和瓦解，農村的生產條件及生活環境遭到了極大的破壞，澆地難、上學難、看病難、養老難等一系列問題隨之出現，這才促使大批農民棄農經商，外出打工。
通過以上集體化的優越性、集體化時代的問題及家庭經營的分析、對比，不難發現，以往集體化時代的問題不是集體化方向有誤，而是當時的管理受官營體制束縛。而家庭承包制的問題就在于家庭的局限性。獨有華西、南街等一批新型集體化村既堅持集體化道路，又堅持農民集體自主經營的管理原則，因而顯示出明顯的優越性。可見，集體優越于家庭，民營優越于官營。但民營和官營不等于私有或公有。華西村、南街村是民營，小崗村也是民營，二者卻是有區別的，前者是農民集體自主經營，體現的是集體所有。后者是農民家庭自主經營，體現的是家庭所有。顯然，解決土地問題的根本出路在于集體化。
六、解決土地問題的當務之急
1、徹底清理“四地”問題。首先對違約用地、違規占地、違法賣地、暴力征地等無視村集體所有權的問題，進行全面的調查摸底。然后，將村集體該收回的土地收回來，對于土地問題造成嚴重后果的一定要追究責任，確保村集體的權益不受任何人侵犯。這項工作涉及到違法、違規一類的問題，應有政府主抓。
2、還村集體應有的權利。一是還村集體選擇道路的權利。決定一個村走華西、南街村的路還是走小崗村的路，完全由村集體內部民主討論決定，政府一律不予干預。二是還村集體自定管理辦法的權利。實踐證明，過多的機械教條的行政干預，往往是成事不足敗事有余。如：政府統一規定土地承包期，統一取消村集體的承包費等，都是不必要的干預。只要堅持農村土地集體所有權不受侵犯，大的方面不違法、不違規，本著耕者有其田的原則分配土地，本著實現共同富裕的目標，本著村集體內部實行民主集中制的原則進行決策，應當允許村集體自定管理辦法，最大限度地發揮村規民約的作用，從而做到因地制宜，真正體現農民群眾集體當家作主的地位，調動農民集體的積極性和創造性。各級黨委、政府應熱情地鼓勵村集體自治，幫助他們總結經驗，支持他們維護村集體的正當權益。
3、重新認識集體化道路。目前，大多數人對集體化道路的認識仍然停留在改革初期，已明顯落后形勢的發展，遠離現實的要求。今天的集體化與過去的集體化有很多不同。過去的集體化受官營體制的束縛，今天的集體化則以民營的方式實施，不再受官營體制的束縛;過去的集體化處在“一窮二白”的年代，人們只能靠大干苦干的精神，今天的集體化處在科技迅速發展的年代，愚昧落后已被科學進步取代;過去的集體化處在帝國主義封鎖的年代，今天的集體化處在經濟貿易全球化的開放年代;過去的集體化處在戰亂時有發生的國際環境，今天的集體化處在和平發展的國際環境;過去的集體化伴隨著“集體化進程過急、農業學大寨教條化、農民活動管得過緊、經濟決策過分集中、利益分配苦了農民”等嚴重制約集體化發展的因素，今天的集體化則伴隨著“農業生產機械化，農業管理企業化，農業科技信息化，農業發展生態化、農村生活城市化、農村民主大眾化”等有利因素的不斷增加。我們完全沒必要擔心今天的集體化會使我們退回到過去的年代，華西、南街等一批新型集體化村的實踐就足以證明。因此，農村是該實現第二次飛躍的時候了。切不可羞羞答答、遮遮掩掩，只強調合作化，卻不提集體化，只講規模經營的優越，卻回避家庭經營的制約，用發展民營經濟的提法掩蓋集體經濟和個體經濟的區別，用農民自主經營掩蓋農民集體自主經營與農民家庭自主經營的區別，用農民利益掩蓋農民集體利益與農民個體利益的區別，實際上只講個體經濟發展，不講集體經濟發展，只講農民家庭自主，不講農民集體自主，只講農民個體利益，不講農民集體利益。試想，離開集體化的合作可以改變各自為政，一盤散沙的現狀嗎?可以讓弱勢群體和有錢人一樣擁有決策的權利嗎?可以體現各盡所能，按勞分配的原則嗎?可以消除貧富懸殊，兩極分化，實現共同富裕的目標嗎?建議您不妨聽聽三農專家李昌平同志的回答。同時，建議您到各地鄉村第一線認真聽取那些與您持有不同觀點的意見，并且一定要去華西、南街等新型集體化村實地看看，聽聽他們的成功經驗，然后再回過頭來反思我們的改革，或許我們可以形成共識。希望您上不辱使命，下不負眾望，爭取農村今后的發展不走彎路、少走彎路。
以上情況及個人看法供您參考，如有冒犯，還望您諒解。
2014年12月
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