華生：土地改革關(guān)鍵在于破解土地財政

　　土地不是完全市場化的商品

　　新京報：最近你和周其仁等學(xué)者關(guān)于土地改革的辯論引起關(guān)注，其實你們目標(biāo)一致，那就是中國如何從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型。但對于什么樣的制度安排有利于這種轉(zhuǎn)型，雙方認識不同。

　　華生：周教授等學(xué)者認為，市場經(jīng)濟就是市場決定和支配，土地也不例外，應(yīng)該讓產(chǎn)權(quán)所有者自己來決策如何使用、是否轉(zhuǎn)讓。

　　但我認為，市場不可能決定所有這些東西，世界不是一維的，其中相當(dāng)一部分是市場本身決定不了的。因此我們要研究，在哪些地方市場能直接起作用，哪些地方只能間接發(fā)生作用。一個社會中除了市場交換機制，還有哪些機制起作用。

　　新京報：就是純市場和半市場的差異。

　　華生：其實，就是市場與政府作用的混合。在市場經(jīng)濟的美國，其財政預(yù)算占國民經(jīng)濟的30%、40%，就是說整個國民收入的30%、40%都是美國政府來分配，可見他們政府在經(jīng)濟中的作用。

　　由于觀念不同、視角不同，因此在土地開發(fā)這個問題上就產(chǎn)生了分歧。周教授等學(xué)者認為，土地、資本、勞動都是市場在配置。但我認為，在土地開發(fā)的問題上，現(xiàn)代社會中，你有地但你并不能按自己的意志蓋房子，從這個現(xiàn)實情況看，土地開發(fā)權(quán)不屬于你自己。因此，土地產(chǎn)權(quán)的界定，跟其他物品的界定就不一樣了。

　　土地的使用權(quán)是受限的，土地所有權(quán)并不意味著你有權(quán)利去蓋房子、搞開發(fā)。中國是這樣，在土地私有的西方發(fā)達國家也是這樣。

　　土地改革這些年來舉步維艱、進展不大，恐怕主要是改革的主導(dǎo)思路還不清晰。

　　應(yīng)限制資本下鄉(xiāng)購地

　　新京報：出了什么問題?

　　華生：現(xiàn)在改革的方向是鼓勵土地流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)在地方政府的推動下，很多都是流轉(zhuǎn)到下鄉(xiāng)的工商資本企業(yè)手上，在我看來這不符合農(nóng)村改革的方向。

　　在土地流轉(zhuǎn)過程中，要保護好留守的農(nóng)戶。農(nóng)村改革方向是讓大部分人進城，剩下的農(nóng)戶能擴大規(guī)模，如果放手讓工商資本下鄉(xiāng)的話，這些留守農(nóng)民可能就破產(chǎn)了。

　　而工商企業(yè)下鄉(xiāng)，獲得流轉(zhuǎn)的土地絕大多數(shù)不種糧食，土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)非糧化和非農(nóng)化很嚴重，問題是中國是人口大國，需要保證糧食的供給。

　　新京報：土地不轉(zhuǎn)給工商資本，那流轉(zhuǎn)給誰?

　　華生：農(nóng)地流轉(zhuǎn)給誰，這是真正的難點，也是真正的焦點。農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要流轉(zhuǎn)給留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民。

　　現(xiàn)在中央提出來“三個1億人”的安置計劃，安置了以后，他們的土地一定要流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰?應(yīng)該是流轉(zhuǎn)給沒走的農(nóng)戶，他的經(jīng)營才會擴大，規(guī)模經(jīng)濟顯示出效益來，收入才會提高;整體收入上去見效益了，這樣才能達到縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)，跟三中全會提出來的“堅持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)”相吻合。

　　新京報：沒有工商資本，留守的農(nóng)民能實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營嗎?

　　華生：土地不變，人少了就可以規(guī)模經(jīng)營。比如說原來一家種6、7畝地，如果現(xiàn)在一家種到60、70畝地，人和土地的關(guān)系改變了以后，人均的產(chǎn)出跟收益就增加了。像美國那樣人少地多的國家，一個農(nóng)場有幾千上萬畝地，也還是以家庭經(jīng)營為主體。我們這樣人多地少的發(fā)展中國家，動搖家庭經(jīng)營這個基礎(chǔ)，是很危險的。

　　新京報：工商資本涌入農(nóng)村承接土地流轉(zhuǎn)，怎么防止這種情況?

　　華生：從其他國家地區(qū)的過程來看，都對工商資本下鄉(xiāng)采取控制措施。城市化轉(zhuǎn)型期，日本、韓國和臺灣地區(qū)都嚴禁資本下鄉(xiāng)購地，美國最大的九個農(nóng)業(yè)州立法限制農(nóng)業(yè)土地資本化公司化經(jīng)營。

　　比如臺灣，臺灣有平均地權(quán)，就是一個單位不能占有太多的土地。而我們是相反的，搞成幾千畝、上萬畝。強調(diào)規(guī)模經(jīng)營。不能走到另外一個極端去，不能脫離人口耕地比例關(guān)系。

　　土地改革關(guān)鍵在于破解土地財政

　　新京報：土地財政是這些年來一直想解決卻解決不了的問題。現(xiàn)在多個地方政府出現(xiàn)了債務(wù)危機。還要繼續(xù)賣地嗎?不賣地，地方政府怎么辦?

　　華生：我認為現(xiàn)在的土地財政是維持不下去的。現(xiàn)行土地分配制度的主要模式就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個收入來建設(shè)城市，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種做法遭到了輿論界、學(xué)術(shù)界的廣泛批評。

　　政府賣地真賺了大錢嗎?其實并沒有，現(xiàn)在政府債務(wù)累累，帶來了潛在的金融風(fēng)險，經(jīng)濟還被房地產(chǎn)綁架了。

　　土地制度改革到現(xiàn)在沒有進展，最根本就是沒有破解土地財政的問題。土地財政是土地改革的起點，用什么來替代現(xiàn)在的土地財政，這個問題不回答，確實沒辦法往下走。

　　新京報：那用什么可以替代現(xiàn)在的土地財政呢?

　　華生：原來提的一個思路，是縮小征地范圍，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。但現(xiàn)實是，現(xiàn)在不縮小征地范圍地方政府都已經(jīng)負債累累了，再縮小范圍，地方政府更活不下去。讓農(nóng)民全部土地直接入市，這種方法其實既不可行也不合理。

　　不可行是說，這種做法意味著政府現(xiàn)行土地收益全部喪失，相反還要另外籌巨資進行公益土地征收和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這對于現(xiàn)在靠賣地還深陷債務(wù)泥潭的地方政府而言，顯然極不現(xiàn)實。

　　說不合理是因為城市化導(dǎo)致了城區(qū)和城郊土地的巨大升值，這是人口集聚和公共設(shè)施投入帶來的，當(dāng)然不能簡單歸原住民所有。城市郊區(qū)的土地直接入市，這些農(nóng)民富裕了，問題是其他人特別是幾億進城務(wù)工農(nóng)民的利益呢?現(xiàn)在政府賣地的收入，其中有大部分會做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如果農(nóng)民土地直接入市的話，他不會去做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣做的后果就是，中國的貧富差距更大了，農(nóng)民工家庭的市民化和城市化建設(shè)更困難了。

　　城郊農(nóng)民土地直接入市問題也是我跟其他學(xué)者爭論的焦點。

　　用分地取代“完全征地”

　　新京報：不能繼續(xù)賣地，也不能讓農(nóng)民直接出售變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，那土地財政問題何解?

　　華生：肯定要停止土地財政，但需要給地方政府提供公益用地和城市基礎(chǔ)建設(shè)的資金來源。

　　看看世界上成功的例子，二戰(zhàn)以后唯一成功現(xiàn)代化的就是東亞。日本、韓國、中國臺灣地區(qū)既沒有搞出貧民窟來，又實現(xiàn)了城市化轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在農(nóng)村人口都只剩百分之幾。而且它們的情況跟中國特別相像，人均耕地都很少。它們走的是一個分地的道路，城市化擴大到城郊農(nóng)村土地上，這塊土地要分成很多塊。

　　在新開發(fā)一個區(qū)域時，首先要劃出一塊來做基礎(chǔ)設(shè)施;還要有一塊用于準(zhǔn)公共設(shè)施建設(shè);另有一塊要給移居打工的農(nóng)民工家庭，還有是劃出來做商住的部分需要拿出來標(biāo)售，彌補公共設(shè)施建設(shè)費用;當(dāng)然還要留一塊給原來這塊土地上的農(nóng)民。

　　現(xiàn)在政府的做法是先把這塊地全征了，其實其中很大一塊補給農(nóng)民，還有搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但政府說不清楚，大家認為錢都被政府拿走了。進城的農(nóng)民工家庭完全沒有考慮。

　　我建議的做法是，這塊地的分配跟政府沒有關(guān)系，政府在里面應(yīng)當(dāng)什么好處都沒有，政府純粹是來做服務(wù)工作的。這塊地要變成城市建設(shè)用地，就要把它重新分配，分成幾塊。原來農(nóng)民的利益也是受到保護的，原來農(nóng)民拿到土地的價值，肯定不應(yīng)低于以前的土地價值，以后的增值空間也會更大。這樣做了以后，政府也不存在負擔(dān)了，也不用征地來做建設(shè)，用這塊土地自己解決。這樣政府的債務(wù)負擔(dān)只剩下過去的舊債，消化起來就容易多了。

　　新京報：這種分地的方案不也會造成農(nóng)民貧富差距加大嗎?

　　華生：不會，他實際上是解決幾個問題。

　　第一是這塊地方的農(nóng)民不會暴富了，也沒有受損失。分走的地都很明白，都很必要：做公共設(shè)施，平價供公共機構(gòu)、建保障房，出售一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施投入。

　　第二，分地的辦法比直接拿地給錢的辦法要好很多，給錢是一次性給農(nóng)民。其實任何人一下子有了一大筆錢之后，都難以自持，過幾年有人又返貧了，因為他沒有技能。但是分地解決了這個問題。住房得到了保證，此外你可以收房租或者是做其他的開發(fā)，而這個收益是一年一年體現(xiàn)出來的，農(nóng)民在這里逐步變成了市民。

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