在十八屆三中全會上，執政者確立“四化協調同步發展”。作為與工業化、城鎮化、農業現代化密切相關的土地制度改革不容忽視，但是，要解決這一歷史遺留問題恰恰最為棘手。這是因為執政者既要考慮當下現實以及歷史，又要考慮經濟全球化背景下的市場競爭力難題。遠看有美加澳等農業強國的經驗，近看又有日韓等農業國家的教訓。正如此，圍繞土地制度，中國的政學兩界都存在著截然對立的觀點。
作為當今學界主流，市場經濟派強調改革現行土地制度，認為這是目前制約中國經濟發展的主要障礙。與之相對，保守派更多認為，現行土地制度具有很大的合理性，是中國現代化的“穩定器”和“蓄水池”，是中國走出中等收入陷阱的制度紅利。
9月29日，在中央深改組第五次會議上，決策層對現階段深化農村土地制度的改革進行了定調。習近平認為，“現階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進中國農業現代化問題，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題。”
歷經十多年來的農村調查，華中科技大學教授賀雪峰選擇在土地制度上持保守態度。他認為，給農民更大的土地權利，可能不是保護了農民利益，也不是提高了土地資源的配置效率，而是恰恰相反。日前，在接受《第一財經日報》專訪時，他表示，小農經濟仍有長期存在的合理性，國家不能忽視9億農民的需求。至于土地制度改革，要認識到，對農民來說，土地既是農民的保障，又是農民的退路。
現行土地制度做到“地利共享”
第一財經日報：如何評價現行的土地制度?
賀雪峰：中國現行土地制度是由新民主主義革命和社會主義改造所奠基的，現行土地制度最重要的方面是消滅了土地食利階層。這就使得中國經濟發展所形成剩余主要由勞動和資本來分享，而無關土地。農地非農使用所形成增值收益通過土地出讓金的形式用于城市基礎設施建設，真正做到了“漲價歸公”和“地利共享”。
有學者認為，現行土地制度剝奪了農民的利益。但問題是，土地本來就不是私有的，國家征收農民土地是給予了補償的。總體來講，當前國家給予了征地農民比較高的土地補償，農民也是歡迎國家征地的。至于在征地拆遷過程中出現沖突和矛盾，原因很復雜，最主要的是如何分享農地非農使用的巨額增值收益，各利益主體必會有利益博弈。
至于學者認為，同樣是建設用地，城市與農村“不同權也不同價”，這是不公平的。這種說法，我認為似是而非。農村建設用地是服務于農業生產和農民生活的建設用地，是生產生活附屬設施用地，雖然也是建設用地，但是與城市用于二、三產業的建設用地根本就是兩碼事。二者本來就是不同類型的土地，怎么可以同權，且本來就處在不同區位，如何可以同價呢?
小農經濟仍將長期存在
日報：官方公布數據，截至2013年6月底，土地流轉面積已占家庭承包耕地面積的23.9%，你是如何看待的?
賀雪峰：在過去，土地的流轉主要是在村社內部的農戶與農戶之間，是親朋好友之間的自發流轉。最近幾年，隨著新型農業經營主體的涌現，再加上中央以及地方政府的推動，開始向這些新的主體流轉。不過即便如此，后者所占的流轉比例也不大。
表面上看，土地流轉后，農民既有打工收入，還能獲得流轉費用，農民的收入會增加。但這是對于能夠進城務工的農民來說的，對于那些尚在農村從事農業活動的農民來說，就完全不是這回事了。
未來數十年，中國農業一定會是多主體參與，小農經濟之外，家庭農場、合作經濟、種植大戶、工商企業等各種形式的規模農業都可能有進一步的發展。但問題是，一、規模農業不一定比小農經濟更有效率，國家不能通過政策支持規模農業與小農經濟競爭以打敗小農;二、國家在為規模經營服務的同時，千萬不能忽視小農經濟的需求，尤其不能將服務于小農的政策、財政、組織體系碎片化，從而使小農經濟陷于困境。
某種意義上講，小農經濟與規模農業之間存在不兼容問題，尤其是在國家政策支持下的社會化服務體系。若國家重點打造規模農業服務體系，就會進一步破壞為小農服務的體系，這對于小農仍將長期占據中國農業大多數的國情來說，將是巨大的問題。
適度規模經營是方向，但并非規模越大越好。前面說過，中國還有大量的農民需要依托農業來獲得收入和就業，小農經濟還有長期存在下去的合理性。鼓勵土地流轉是有限度的。自發的流轉要遠比政府推動的效果好。很多時候，市場比政府更有智慧。
而且，如果留一定土地權利給村社集體，讓村社集體有一定的調整土地、將農民承包土地小塊并大塊的權力，從而讓繼續耕種土地的農民可以連片經營、方便生產，這就會提高農業生產效率。如果土地確權后再進行流轉，成本會更高，而且集體所有權也會被架空，解決土地細碎問題也無可能。
再來看，日本、韓國和中國臺灣地區，土地已經私有，可以說產權完全明確了，但要想解決土地細碎化的問題，基本上沒有可能。對于中國來說，集體所有制使得我們更可能解決這一問題。
決策者應考慮農業“穩定器”作用
日報：關于土地權屬，“承包權、經營權、所有權”三權分離，你是如何看待這一改革的?這是未來的發展方向嗎?
賀雪峰：以前講土地使用權流轉，現在講“三權分離”，放活經營權，但是，使用權與經營權到底是什么關系，不是很清楚。
過去是將承包經營權當作使用權來流轉給別人經營，要是將土地經營權流轉出去，流轉年限太長，就可能虛化土地所有權和承包權，等于是間接的土地私有化。這樣的后果就是進城失敗的農民不再可能返回農村，農村作為中國現代化“穩定器”和“蓄水池”的功能也就無法保持。
農業是國民經濟的基礎，農村是中國現代化的穩定器。當前中國農業不僅是糧食安全的基礎，而且仍然在為9億農民提供著收入與就業。如果推動土地向資本流轉，即便在農業這一領域可以成功，那么農村作為中國現代化“穩定器”和“蓄水池”的功能就會喪失，遇到經濟周期，經濟上的困難就可能變成政治危機。這是我們不能承受的代價。
不應該將土地簡單當作農民的財產，更重要的，土地是農民的基本保障和社會保險。農業領域的利潤比較少，支撐不起復雜的制度安排。目前在農地制度上出現了太多新的提法，出現了過于復雜的制度安排，比如關于農地“三權分離”的提法就應該謹慎些。
目前全國正在進行農地確權，但是我們一定要明白，確權的目的不能是為了產權交易，也不能是為了推動土地流動。
日報：如何看待關于土地的法律條文，包括國務院辦公廳公文，出現不一致甚至沖突的情況呢?中央為什么一方面鼓勵土地流轉，另一方面還要強調適度經營?
賀雪峰：未來二三十年既是中國經濟快速發展的時期，也是社會矛盾容易爆發的時期，這也就是決策者應該重新考慮的農村所具有的兩個功能的理由所在。
舉例來說，在經濟快速發展的階段，城郊農村土地非農使用會產生巨額增值收益，所有相關利益主體都希望從中獲益，也就容易產生沖突，這種沖突自然就會反映到輿論、政策甚至思想、學說上。在特定的社會轉型時期，這種分歧的存在是很正常的。
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