(一)
最近17位專家上書中央建言“土改”。據(jù)說全文有1.3萬字，我沒有找到建議書的全文，只能從媒體的報道中窺一斑;其核心要點大概是“要徹底改革規(guī)劃和土地用途管制制度，啟動集體土地入市、征地制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)等改革。”因為只有農(nóng)地是集體所有的，所以建議書說白了就是(1)希望弱化規(guī)劃權(quán)，讓位市場選擇;(2)希望放松對農(nóng)地的管制，讓資本進(jìn)入農(nóng)地市場。然后實行土地自由流轉(zhuǎn)，兼并和轉(zhuǎn)換用途。
讓農(nóng)地使用權(quán)放開流動，讓資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，這樣的聲音一致存在。隨著經(jīng)濟(jì)增速的下滑，資本市場的不景氣，這樣的聲音越來越強(qiáng)。這些人提出的理由主要有：(1)防止拋荒，提高生產(chǎn)率，(2)減少征地阻力，(3)提高征地價格，減少房地產(chǎn)開發(fā)的沖動(4)讓農(nóng)民的使用權(quán)變現(xiàn)等。資本進(jìn)入農(nóng)地，世界各國的經(jīng)驗表明，其最終目的都是期待農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的溢價。
其實，資本市場已經(jīng)開始布局，很多大的資本公司已經(jīng)開始投資農(nóng)業(yè)，比如恒大開始涉足畜牧業(yè)。我不喜歡陰謀論，但其背后有沒有對可能的土地制度改革預(yù)期，土地用途轉(zhuǎn)換的超額利潤的覬覦。
世界所有的發(fā)達(dá)國家(包括，國,日本和德國等)都有非常嚴(yán)格的土地用途規(guī)劃制度;嚴(yán)格限制土地用途的轉(zhuǎn)用。即所謂的“規(guī)劃權(quán)”高于“所有權(quán)”的說法。嚴(yán)格的土地的規(guī)劃制度，也是保障土地所有權(quán)的一個重要手段。想象一下，如果沒有嚴(yán)格的土地規(guī)劃制度，在居民區(qū)里面建一個化工廠，其后果會對所有的土地所有者的權(quán)益造成重大損失。
本來農(nóng)地和非農(nóng)地就不是一個市場，這基本在所有國家都成立。我就不明白怎樣才能按17位專家所言，建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場? 如果農(nóng)地可以很容易轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途，除了對中國糧食安全造成重大影響外，對非農(nóng)和農(nóng)業(yè)用地市場的沖擊都是巨大的。
(二)
中國的農(nóng)地問題數(shù)千年歷史以來一直是社會經(jīng)濟(jì)的焦點。土地制度不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個政治問題，和政權(quán)的基礎(chǔ)緊密聯(lián)系在一起。
在中國共產(chǎn)黨18屆三中全會之后，中央對農(nóng)地制度提出的改革方向明確為“鼓勵集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)。規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”我覺得這樣的制度設(shè)計是適合中國農(nóng)地制度的最優(yōu)設(shè)計。
很多人不能理解，為什么中國要把一個土地的制度設(shè)計的這么復(fù)雜?從所有權(quán)要衍生出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。我認(rèn)為這是有中國的現(xiàn)實所決定，是一個歷史的必然選擇。
這樣的土地制度，除了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保中國的糧食安全之外，更重要的是保障了整個社會的政治穩(wěn)定。
中國是一個人多地少的國家，這是決定中國現(xiàn)有農(nóng)地制度的根本原因。據(jù)最新統(tǒng)計，耕地總面積為20.03億畝，中國總?cè)丝跒?3.7億，農(nóng)村戶籍人口約為8億。農(nóng)村人均耕地僅為2.5畝。在東部沿海地區(qū)，農(nóng)村人均耕地不足1畝。這么小的人均耕地，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，僅能糊口，根本不足致富;所以，土地不可能成為農(nóng)民的致富手段。
從商業(yè)的角度來說，把土地“種上”房子，其收益肯定會大于種莊稼。這也是上面的那些論點的背景經(jīng)濟(jì)驅(qū)動因素。
但是，中國農(nóng)村居民還沒有建立良好的社會保障和養(yǎng)老保險制度。在中國農(nóng)村地區(qū)實施平均分配土地，起到了農(nóng)村居民的社會保障和養(yǎng)老保險的作用。在城市經(jīng)濟(jì)不景氣，大量農(nóng)民工失業(yè)時，可以起到一個社會緩沖作用。這才是問題的關(guān)鍵。如果動了土地制度，讓農(nóng)民徹底失去土地，這個經(jīng)濟(jì)緩沖力量沒有了，在城市發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，數(shù)億的沒有土地，又沒有社會保障的農(nóng)民工，會首當(dāng)其沖失去工作，他們能干什么?學(xué)習(xí)1949年前的歷史，就知道了答案。
2013年中國的城市化率已經(jīng)達(dá)到了53.7%;也就是53.7%的人口居住在城鎮(zhèn)。但是擁有城鎮(zhèn)戶口的人不足35%.。大概有20%的城市人口是沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工，總數(shù)約2.7億。這么大的人群發(fā)生危機(jī)，沒有土地，沒有工作，又沒有社會保障，后果就實社會動亂。如果他們有一塊土地在手，至少不會因為饑餓導(dǎo)致社會動亂。
所以，現(xiàn)有的土地制度里面強(qiáng)調(diào)了“穩(wěn)定承包權(quán)”;其目的就是讓農(nóng)民強(qiáng)制擁有承包權(quán)，而不與土地隔離。在發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)時，這些農(nóng)民還能拿回土地，維護(hù)社會的穩(wěn)定。
的確，中國改革開放35年，沒有發(fā)生大的經(jīng)濟(jì)危機(jī);但是市場經(jīng)濟(jì)必然會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)。居安思危對一個國家的長期穩(wěn)定發(fā)展是必要的。
(三)
從歷史的角度來分析，現(xiàn)在的共產(chǎn)黨政權(quán)就是依靠土地革命和土地改革，吸引了大量農(nóng)民的支持而成功獲取的。從1927年到1937年的土地革命，共產(chǎn)黨在根據(jù)地打土豪分田地，滿足了農(nóng)民的土地需求，城市資產(chǎn)階級為代表的蔣介石數(shù)百萬的軍隊也不能消滅共產(chǎn)黨的軍隊。
在1949年新中國成立后，共產(chǎn)黨把沒收到的地主的土地分配給無地少地的農(nóng)民，為共產(chǎn)黨穩(wěn)固政權(quán)，以及后來的工業(yè)化打下了堅實的基礎(chǔ)。
1978年，改革開放也是從農(nóng)村土地改革，實行分田到戶，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的。
即使35年過去了，時空變幻，土地仍然和政權(quán)的基礎(chǔ)緊密聯(lián)系在一起。
現(xiàn)有的土地制度是一個歷史的選擇。雖然在經(jīng)濟(jì)上可能不是最優(yōu)的一個設(shè)計，但這是為了保障糧食安全和維護(hù)社會穩(wěn)定衍生出來最適合中國的制度。
(四)
要實施農(nóng)地的資本化或者農(nóng)地自由流動，不是不可以;但必須要為農(nóng)民建立和城市居民一樣的社會保障體系。按照現(xiàn)在地方政府財政實力下降，欠有大量債務(wù)，和各地養(yǎng)老保險的緊張狀況來看，短時間還很難實現(xiàn)!如果沒有為農(nóng)民建立良好的社會保障體系，農(nóng)地資本化就應(yīng)該免談.
同時，必須指出的是，按照最新的一些研究，農(nóng)村居民的非農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重已經(jīng)超過60%，確實農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)不占農(nóng)民收入的主要地位。維持現(xiàn)有的土地制度，也不是為了把農(nóng)民禁錮在土地上，而是土地給農(nóng)民一個保險。在沒有社會保障的背景下，在宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣的時候，農(nóng)民有一個最低的生活保障。這才不會導(dǎo)致社會大亂。如果沒有給農(nóng)民良好的社會保障體系，就貿(mào)然實行農(nóng)地資本化，就等于給現(xiàn)有政權(quán)穩(wěn)定埋下一顆不定時炸彈!
附文;十七專家上書中央建言土改 呼吁市場化
十八屆三中全會《決定》出臺后，土地改革領(lǐng)域仍爭議不休。目前，中央及有關(guān)部門正在制訂土改方案，但各界對《決定》有不同解讀。部分專家向中央政策研究室寄出一份土地改革建言書，建議切實推進(jìn)土地資源配置市場化改革。
這份建言書即名為《關(guān)于全面落實中共十八屆三中全會精神 切實推進(jìn)土地資源配置市場化改革的建議》，由上海( 農(nóng)用地、 商住地、 工業(yè)地)財經(jīng)大學(xué)高等研究院特聘教授、原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源、經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾、張曙光、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明、上海財經(jīng)大學(xué)高等研究院農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心主任文貫中等十七名專家學(xué)者聯(lián)名發(fā)出。
負(fù)責(zé)起草建言書的鄭振源等人期望，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組能組織和引導(dǎo)政府相關(guān)部門與專家學(xué)者及社會各界人士進(jìn)行全面深入的研討，以避免走入誤區(qū)，及時修訂《土地管理法》和其他法律法規(guī)和政策，加快推進(jìn)土地制度改革。
建議改革土地用途管制制度
在“市場是否在土地資源配置領(lǐng)域起決定性作用”“用途管制的地位”“土地開發(fā)權(quán)歸屬”“經(jīng)營性建設(shè)用地的界定”等方面，對土改的理解尚有不少分歧。
國土部在《決定》公布之后出版的《新型城鎮(zhèn)化之土地制度改革路徑》一書中提出，要“強(qiáng)化規(guī)劃、計劃的管控作用”，但沒有談規(guī)劃和用途管制制度的改革。
有觀點認(rèn)為，就土地資源的配置，用途管制規(guī)劃起決定性作用，大于市場的作用，且土地開發(fā)權(quán)不屬于所有者。
對此，建言書認(rèn)為，這與全會 “總綱”精神不符。建立開放競爭、統(tǒng)一有序的土地市場，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，不是不要用途管制，而是要劃清政府與市場的界線，把土地用途管制限定在糾正市場缺陷，以彌補(bǔ)市場失靈的范圍內(nèi)，而不是像現(xiàn)在這樣以用途管制取代市場配置，管制到市場機(jī)制不能發(fā)揮作用的地步。
他們認(rèn)為，中國目前這套土地利用規(guī)劃和用途管制制度實為計劃配置——每塊土地的用途都由規(guī)劃確定，一切用途轉(zhuǎn)用都要經(jīng)過行政審批，集體土地要有指標(biāo)、經(jīng)過審批，征為國有后才能入市。
西方市場經(jīng)濟(jì)國家雖然也普遍實行用途管制，但是上述專家學(xué)者認(rèn)為這其實不同于中國，屬于與市場經(jīng)濟(jì)相洽的用途管制。這些國家都有土地利用規(guī)劃，但沒有一份土地利用規(guī)劃中有配置土地的指令性計劃指標(biāo);這些國家都實行分區(qū)管制制度，對各個分區(qū)都規(guī)定有一套土地用途、地塊大小、建筑密度、建筑形式的管制規(guī)則，但這些管制規(guī)則只是一張土地用途和利用方式的負(fù)面清單，并不規(guī)定每塊土地的具體用途。在這張負(fù)面清單下，土地所有者還是有相當(dāng)大的建筑自由。并且，作為對以前過于機(jī)械的土地分區(qū)和建筑使用限制的匡正，新的管制對土地的混用和建筑的混用越來越寬容。
建言書認(rèn)為，應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府職能：政府不能再繼續(xù)壟斷土地供應(yīng)，不能再繼續(xù)用指令性計劃指標(biāo)來配置土地、決定土地用途，經(jīng)營性建設(shè)用地的總量和構(gòu)成應(yīng)根據(jù)工業(yè)化和城市化進(jìn)程由市場做動態(tài)調(diào)整。政府也不要直接經(jīng)營土地，要取消政府的圈地權(quán)、土地定價權(quán)，土地價格由市場來決定。以此建立開放競爭、統(tǒng)一有序的土地市場。
在規(guī)劃制訂上，建言書建議要參考西方模式，改指標(biāo)控制式規(guī)劃為公眾參與式規(guī)劃。規(guī)劃與計劃不再是土地資源的基本配置者，而是土地市場配置的指導(dǎo)者、調(diào)節(jié)者。分區(qū)管制上，也要改用市場經(jīng)濟(jì)國家通行的分區(qū)制，主要針對負(fù)外部性，提高總體的土地利用經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益。而且分區(qū)和分區(qū)的管制規(guī)則要根據(jù)市場需求經(jīng)過一定程序適時調(diào)整。
建議擴(kuò)大可入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇
《決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”有觀點認(rèn)為，只有過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才算作經(jīng)營性用地。
建言書指出，所謂過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地只占16.5萬平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地的10%。隨著工業(yè)化、城市化以及新農(nóng)村建設(shè)(包括鄉(xiāng)村合并與舊村改造)的加速推進(jìn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生很大變化，必須根據(jù)新型城鎮(zhèn)化和征地制度改革的需要對所謂經(jīng)營性建設(shè)用地做動態(tài)調(diào)整。建言書提問，如果把入市的農(nóng)地僅限于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地，如何能夠建立起“統(tǒng)一開放、競爭有序”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場?
《決定》還指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”有意見認(rèn)為，農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。故農(nóng)民住房的宅基地不能作為財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。
建言書則提出，中國農(nóng)村的宅基地占整個集體建設(shè)用地的70%，是農(nóng)民財產(chǎn)的主要形式，如果集體土地沒有與國有土地平等的法定的建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)不能處分(出租、出讓、抵押)，建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的建設(shè)用地市場也無從談起。
建議立法先行
建言書認(rèn)為，應(yīng)選準(zhǔn)土地制度改革的突破口和各項改革的次序，排出一張路線圖和時間表。
在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)增速下行、房地產(chǎn)泡沫、工業(yè)產(chǎn)能過剩、地方債風(fēng)險的背景下，應(yīng)以旨在土地財政轉(zhuǎn)型的財稅制度改革為突破口，保證地方政府有一穩(wěn)定合理的財政收入流量，擺脫對土地出讓金的依賴。如果集體土地所有人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人和宅基地使用權(quán)人獲得的土地增值收益過多，引起社會不公，可以在二次分配中通過征收與國有土地同等的稅收加以調(diào)節(jié)。
其次，要徹底改革規(guī)劃和土地用途管制制度，啟動集體土地入市、征地制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)等改革。與此同時，要做好集體土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整頓，明確集體土地入市的市場主體。村支書、村主任沒有出租、出讓土地的決策權(quán)。
建言書認(rèn)為，習(xí)近平總書記指出：凡屬重大改革都要于法可依，要確保在法治軌道上推進(jìn)改革。所以，當(dāng)務(wù)之急是要抓緊《土地管理法》等涉地法律的修法、立法工作，把各項改革措施法律化。
鄭振源等人表示，如集體土地入市這項改革，農(nóng)村集體建設(shè)用地(包括宅基地)隱形市場已存在30年;政府主辦的集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點遍及22個省區(qū)，已有近20年實踐經(jīng)驗;廣東( 農(nóng)用地、 商住地、 工業(yè)地)等五六個省市、20多個市縣已有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)出臺，各地做法不一，利弊盡顯。只要深入實際，用社會主義市場經(jīng)濟(jì)的理論加以梳理總結(jié)，就可以成功地總結(jié)出一套集體土地入市的法律體系。
因而，問題不在于要不要試點，而是要解放思想，拋棄計劃經(jīng)濟(jì)的思維定式，用市場經(jīng)濟(jì)的觀點、按《決定》改革總綱的要求來分析研究問題，就可以很快得到一套符合《決定》改革目標(biāo)的、可行的土地制度改革方案。“否則，再做100個試點也沒有用。”
建議人簽名(按姓氏拼音順序排列)：
蔡繼明(清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任)
陳 釗(復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)研究中心副主任)
傅蔚岡(上海金融與法律研究院執(zhí)行院長)
李韋森(復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授)
劉 愿(華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授)
陸 銘(上海交通大學(xué)特聘教授、復(fù)旦大學(xué)教授)
茅于軾(原天則經(jīng)濟(jì)研究所所長)
喬依德(上海發(fā)展研究基金會秘書長、上海發(fā)展研究所所長)
盛 洪(天則經(jīng)濟(jì)研究所所長，山東( 農(nóng)用地、 商住地、 工業(yè)地)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院教授)
史清華(上海交通大學(xué)教授)
石憶邵(同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院教授)
陶 然(中國人民大學(xué)教授)
田國強(qiáng)(上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、高等研究院院長)
文貫中(上海財經(jīng)大學(xué)高等研究院農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心主任)
楊俊峰(北京( 農(nóng)用地、 商住地、 工業(yè)地)天則經(jīng)濟(jì)研究所研究員)
張曙光(北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會主席)
鄭振源(中國老科協(xié)國土資源部分會土地與環(huán)境專業(yè)委員會主任)
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