——四評2014年中央一號文件
一
本來，政策部門尤其是中央決議中很少關注農村宅基地。最近幾年，社會上希望借農村宅基地來做文章的輿論越來越強烈，最高層也異乎尋常地關注起農村宅基地來。十八屆三中全會決議關于農村宅基地的規(guī)定中，也有很多新的內容，集中在決議的第21條：保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。
相對于十八屆三中全會決議，2014年中央一號文件在完善農村宅基地管理制度上面有兩點差異，一是作了更具體的部署;二是在繼續(xù)強調慎重穩(wěn)妥的前提下面，再進一步明確規(guī)定“有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線”。而十八屆三中全會決議中“探索農民增加財產性收入渠道”一句沒有出現。
那么，什么是“農戶宅基地用益物權”?如何理解“農戶宅基地用益物權”?為什么要慎重穩(wěn)妥推進“農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”?
二
十八屆三中全會前后，無論是學界、政策部門還是媒體和商界，都對農村土地制度改革尤其是農村建設用地制度改革高度關注，農民宅基地數量極其龐大，按土地管理分類，農民宅基地屬于農村建設用地，在之前全國很多地方的實踐中，都有通過宅基地整理將農民宅基地轉為農村集體建設用地，并用于建設用途的地方案例。“增減掛鉤”更是將農村建設用地的減少與城市建設用地的增加相掛鉤，而農村建設用地顯然多是農民的宅基地。因此，全社會都對農村宅基地制度改革充滿期待。
國家對土地實行用途管制，并保持偏緊的城市建設用地供給，城市建設用地指標因稀缺而具有很高價值。城市建設用地動輒數百萬元一畝，沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)農民宅基地也往往價值數十萬元一塊，這些都使整個社會對十八屆三中決議中會如何規(guī)定農村宅基地政策充滿想象。有一種很主流的聲音認為，農民宅基地是農民最大一筆財富。
因此，當十八屆三中全會決議中寫有“慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”一句，中央決議中首次提出農民“財產性收入”的概念，承認農民住房是“財產權”，允許住房財產權“抵押、擔保、轉讓”時，媒體幾乎都選擇性地忽視了在這句話前面所加兩個限定語：“選擇若干試點”，“慎重穩(wěn)妥推進”，一些地方政府甚至搶在中央決議前面出臺地方政策推進農民宅基地流轉，媒體鋪天蓋地到處是解放土地、釋放土地價值的報道，本來不合法的小產權房轉正的消息也到處都是，小產權房房價一路飆升。似乎只要允許農民宅基地和住房可以自由上市交易，農民就可以致富。
針對社會上對農民宅基地和住房財產權的混亂認識，十八屆三中全會決議發(fā)表不久，中央各部委即在各種場合為農村宅基地熱和農民財產權熱降溫，2014年中央一號文件因此專門加上一句“有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線”這樣的嚴厲警告。
三
按《土地管理法》，中國農村宅基地是免費獲得，無償使用，實行一戶一宅制度，宅基地是為了方便農民農業(yè)生產和農村生活而安排，農民住房是他們自建自住自有自享，不得用于非農用途，尤其是不得用于經營性用途。這個意義上講，農民的宅基地不是財產而是福利。
在國家采取嚴格土地用途管制并保護偏緊城市建設用地供給的制度背景下面，沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)因為處在發(fā)達的區(qū)域經濟輻射范圍內，農村宅基地上所建住房就可以出租獲得租金，雖然法律并不允許農民自住以外的出租，但實際上普遍存在農民出租住房的情況，而基本上沒有部門管理。一些地區(qū)的農民還在宅基地上自建小產權房銷售，這雖然也不合法，但當前全國小產權房的面積據說占到城市商品房總面積的20%。
無論如何，沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)農村(更不用說城中村了)宅基地和農民住房具有相當價值，雖然不一定合法，但偷偷摸摸的、變相的交易一直在進行。對這一部分農村的農民來講，只要允許農民住房進入市場交易，農民的宅基地和住房就可以變成巨額財產，農民就可以增加財產性收入。
不過，總體來講，在城市經濟輻射范圍之內的農村并不大，如果這部分農村宅基地上所建住房可以“抵押、擔保、轉讓”，甚至上市交易的話，這部分農民從宅基地上所獲收益巨大，但人數卻不可能多。且他們所獲收益來自于對城市正規(guī)商品房的沖擊，從而從根本上是分享了之前由地方政府所獨享的土地財政收益。也就是說，允許宅基地和農民自住的住房入市并沒有創(chuàng)造出新的社會財富，而是將之前由地方政府主要用于城市基礎設施建設的土地財政收入分出一個相當部分來制造出一個城郊暴富群體，形成一群土地食利者而已。
絕大多數農村農民的宅基地和住房都在發(fā)達區(qū)域經濟輻射范圍之外。總體來講，在城市經濟輻射范圍之外的農村，農民大量進城務工經商。不過，進城務工經商的農民工一般不會隨便放棄自己在農村的宅基地，原因很簡單：就是他們不知道自己進城后能否在城市獲得體面安居所需就業(yè)與收入條件。在當前中國經濟發(fā)展階段，城市不可能提供大量穩(wěn)定的高收入就業(yè)崗位，從而使大多數進城農民工不可能在城市體面安居，國家也不可能為大多數進城失敗的農民提供可靠保障。農民進城失敗，他們就要返回家鄉(xiāng)。
如果進城農民將自己的宅基地及其上的住房“抵押、擔保和轉讓”出去了，他們進城失敗了，就不可能回來再要宅基地，他們因此就無法返鄉(xiāng)了。這個意義上可以說，因為進城農民將自己宅基地“抵押、擔保、轉讓”出去了，他們就失去了返鄉(xiāng)的權利。他們“抵押、擔保、轉讓”出去的是他們的基本保障，是他們進城失敗的保險。而我們知道，基本保障和社會保險是不能轉讓也不能交易的，是帶有強制性的福利。
四
更糟糕的是，在城市經濟輻射范圍之外的農村，宅基地及其上的住房不值錢，很廉價，真正有能力進城的農民，他們是不會隨便將自己宅基地和其上住房轉讓出去的，而那些進城困難的農民則可能因為比較缺流動資金、老人生病、孩子上學，而將宅基地和住房廉價轉讓出去。這些進城困難的人更容易進城失敗，一旦失敗，他們又失去了返鄉(xiāng)的保險，他們的處境就會相當艱難。
愿意到農村買農民宅基地和住房的城里人，他們也可能因為消遣而到農村買宅基地和住房，反正不貴。這樣一來，本來是農民基本保險的宅基地和住房就可能變成有錢有閑人的消遣，其結果不是增加了農民的財產性收入，而是讓他們處境更為惡化。
這個意義上講，2014年中央一號文件在十八屆三中全會強調“慎重穩(wěn)妥推進”以外，再加上“各地不得自行其是、搶跑越線”，并且不再提取“探索增加農民財產性收入渠道”，顯然是中央已經看到了將宅基地和住房當作所謂財產性收入及宅基地轉讓所蘊存的巨大風險。
在中國產業(yè)升級沒有完成，城市不能為大多數進城農民工提供可以體面安居的收入與就業(yè)條件時，農村宅基地和“住房財產權抵押、擔保、轉讓”，要慎之又慎。
2014年4月8日
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