近日有媒體報(bào)道，擁有北京最大小產(chǎn)權(quán)房的鄭各莊村37套四合院和6棟聯(lián)排別墅被拆除。雖然鄭各莊的規(guī)劃獲得北京相關(guān)部門的批復(fù)，宅基地使用權(quán)審批手續(xù)也好辦理，但小產(chǎn)權(quán)房的帽子摘不掉，土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)辦不了，則大面積的土地被認(rèn)定為非法，大量的違法建設(shè)被強(qiáng)制拆除將是其唯一命運(yùn)。
小產(chǎn)權(quán)房不合法是明文規(guī)定，“依法拆違”本不值得過多討論，但學(xué)界對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房問題實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)混亂，及媒體人士對(duì)于城郊農(nóng)民的同情心泛濫，卻使小產(chǎn)權(quán)房被罩上各種學(xué)理和道德光環(huán)，直惹得善良的民眾也被蒙在鼓里，實(shí)在有必要對(duì)其做正本清源的討論。而鄭各莊小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的光鮮，不僅在于其違建的規(guī)模大、名聲響、底氣足，更在于知名學(xué)者的鼓吹和宣揚(yáng)，“農(nóng)民自主城市化”概念的興起即與鄭各莊的小產(chǎn)權(quán)實(shí)踐有關(guān)。筆者此次的討論也圍繞“農(nóng)民自主城市化”展開。
“農(nóng)民自主城市化”的興起
依照現(xiàn)行的《土地管理法》，“國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制”，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，農(nóng)用地要進(jìn)入土地市場(chǎng)，必須經(jīng)國(guó)家統(tǒng)一征收，實(shí)行土地招拍掛，農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)的路子是死的。土地一級(jí)市場(chǎng)被國(guó)家壟斷使地方政府能獲得大部分土地級(jí)差收益且能主導(dǎo)城市發(fā)展道路。
不可否認(rèn)，現(xiàn)行征地制度是有問題，但提出解決辦法的前提是搞清楚問題的主要原因，而不是眉毛胡子一把抓地大加批判，然后提出不知其所以然的“西化”路徑。筆者從三個(gè)方面簡(jiǎn)要討論征地制度問題。
一是征地沖突問題。征地沖突既與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低有關(guān)，又與被征地農(nóng)民的利益博弈有關(guān)。筆者及其所在團(tuán)隊(duì)在各地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都有提升，但征地沖突依然不斷，主要原因 在于利益博弈無序化引發(fā)的公平問題。博弈無序化與政府的“擺平就是穩(wěn)定、擺平就是水平”的征遷邏輯有關(guān)，也與農(nóng)民“會(huì)哭的孩子有奶吃”的機(jī)會(huì)主義博弈心態(tài) 有關(guān)。筆者以為，征地實(shí)踐的去政治性是當(dāng)前征地沖突的關(guān)鍵原因。
二是失地農(nóng)民生活。失地農(nóng)民生活困頓既 與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，也與失地農(nóng)民的就業(yè)能力不足、市場(chǎng)意識(shí)缺乏有關(guān)，更與農(nóng)民的消費(fèi)觀念落后、生活方式轉(zhuǎn)型不成功有關(guān)。筆者在河南駐馬店、湖北荊門、湖 北襄陽、江蘇宿遷等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低相比，農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的不成功影響更大，有些失地農(nóng)民將大筆補(bǔ)償款一次性變現(xiàn)為高檔住宅、高檔汽車，拿 去賭博，更多的則是因自身素質(zhì)較差而找不到工作，面臨坐吃山空的風(fēng)險(xiǎn)，政府后續(xù)工作的不到位也有影響。總體說來，補(bǔ)償方式較之于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)失地農(nóng)民的生 活困境影響更大。
三是土地財(cái)政問題。現(xiàn)行的土地財(cái)政有很多問題，如政府高度依賴土地出讓和土地抵押帶來政府財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，干部的五年一任制及錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)造成城市的攤大餅式擴(kuò)張，土地利用不節(jié)約現(xiàn)象嚴(yán)重，地方官員利用權(quán)力尋租，對(duì)于土地收益大張貪婪之口等等。問題在于，通過制度變革瓦解土地財(cái)政是否可行，土地財(cái)政的問題是否大于其功績(jī)，“地利共享、漲價(jià)歸公”的分配模式是否需要廢止，土地憲法秩序是否需要 改革，等等。中國(guó)30多年來高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和工業(yè)增長(zhǎng)率是不爭(zhēng)的事實(shí)，不經(jīng)詳細(xì)考察，只是掛一漏萬的討論土地財(cái)政問題，然后提出推倒重來的建議，于中國(guó) 現(xiàn)代化建設(shè)并不是件好事。
然而，現(xiàn)在的主流法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)者并不做深入的實(shí)地調(diào)查，只是拿著概念和理論說事，如此做出不少偏離常識(shí)的學(xué)術(shù)論 斷。如張曙光說，“小產(chǎn)權(quán)房的‘小’主要指房屋下面那幅地的權(quán)利配置‘小’”。問：到底是土地權(quán)利配置小，還是本身就是違法?小產(chǎn)權(quán)房的“小”似乎不只是 詞與物的區(qū)別。又如周其仁說，“土地資源經(jīng)轉(zhuǎn)讓而提升收入流”是經(jīng)濟(jì)鐵律，則農(nóng)地建設(shè)用地入市就能提高農(nóng)民收入。那么請(qǐng)問：土地變資源、資源變資產(chǎn)的秘密 是土地級(jí)差地租的存在，還是只是自由流轉(zhuǎn)造成，一般農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)能有收入流么?
土地問題本是個(gè)很專業(yè)很特殊的問題，妄談“同地同價(jià)同權(quán)” 不僅于土地問題的解決無益，反而沖擊了土地問題的基本常識(shí)。筆者在基層調(diào)查時(shí)，有國(guó)土局干部對(duì)有些經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)學(xué)者瞎攪和土地制度的情況很是反感，痛陳他 們對(duì)土地專業(yè)問題(尤其是“同地同價(jià)同權(quán)”)無知無畏的觀點(diǎn)。但掌握話語權(quán)的大牛們不調(diào)查，不學(xué)習(xí)，只是拿著權(quán)利至高無上、效率高于一切說事，全然不顧土 地制度背后的社會(huì)問題、政治問題，“農(nóng)民自主城市化”即是學(xué)者發(fā)明的較熱概念。
“農(nóng)民自主城市化”的悖謬
“農(nóng)民自主城市化”與政府主導(dǎo)的城市化相對(duì)，指農(nóng)村土地入市不再經(jīng)政府征地和出讓，只需要在遵守城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的前提下實(shí)行土地的商品化。鄭各莊 作為“農(nóng)民自主城市化”的經(jīng)典案例，曾被劉守英、蔡繼明、張曙光等學(xué)者不斷引用和宣傳。從他們的案例介紹來看，鄭各莊的自主城市化有兩種方式：一是通過宅 基地的商品化來發(fā)展房地產(chǎn)，二是通過土地非農(nóng)化發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。
鄭各莊以地生財(cái)?shù)陌l(fā)展經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)的城郊村、城中村都有表現(xiàn)，筆者2014年帶隊(duì)去襄陽調(diào)查城中村問題，也發(fā)現(xiàn)不少村留地發(fā)展的情況。鄭各莊的優(yōu)點(diǎn)在 于，它在盤活宅基地利益時(shí)，實(shí)現(xiàn)了徹底的利益分配，平衡了多方利益，村莊環(huán)境改善，農(nóng)民收入提高、集體經(jīng)濟(jì)壯大，有些村則是集體經(jīng)濟(jì)一團(tuán)糟，村組織黑灰化 色彩明顯。
“農(nóng)民自主城市化”的本質(zhì)是土地級(jí)差收益全部歸村民所有，其次才有村莊和村民間的土地收益分配問題。劉守英、張曙光等人在宣傳“農(nóng)民自主城市化”主張時(shí)，主要從兩個(gè)方面論述其學(xué)術(shù)和現(xiàn)實(shí)的合理性。
一是農(nóng)民權(quán)利論。他們認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度下的農(nóng)民是城市化的犧牲者，權(quán)利的薄弱是政府肆意侵害的根源，提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即能夠保證農(nóng)民的收入大幅提高和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的迅速瓦解。問題在于，誰才是農(nóng)民?農(nóng)民是職業(yè)，還是身份，或者其他?農(nóng)民定義恐怕不只是分類標(biāo)準(zhǔn)的差異。
如果城市化可以無止境的擴(kuò)張，則農(nóng)民權(quán)利保護(hù)論尚能勉強(qiáng)通過。問題在于，依照現(xiàn)在的城市化速度，即使中國(guó)再高速發(fā)展30年，大部分地區(qū)的農(nóng)民依然難有機(jī)會(huì)分享城市擴(kuò)張的收益。那么，有些學(xué)者維護(hù)的農(nóng)民就只是不到5%的城郊農(nóng)民利益。而政府將大部分土地級(jí)差收益掌握在自己手上，本來是要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)施民生工程，讓公共財(cái)政的陽光普及全社會(huì)的。現(xiàn)在則因?yàn)檗r(nóng)民自主城市化，讓一小撮農(nóng)民的利益得到保護(hù)，卻讓大部分農(nóng)民的利益受損，主張這樣的農(nóng)民權(quán)利，造成隱性的城郊村農(nóng)民 對(duì)一般農(nóng)村農(nóng)民的隱性剝削，從而大大延緩他們的城市化進(jìn)程。如此的土地食利者是學(xué)者們孜孜以求的么。
二是土地效率論。土地效率是個(gè)典型的經(jīng) 濟(jì)問題，鄭各莊為了實(shí)現(xiàn)土地利益最大化，對(duì)村莊土地實(shí)行集約利用，本來是個(gè)極簡(jiǎn)單的投入-產(chǎn)出問題，卻被有些研究拿過來拷問現(xiàn)實(shí)土地的利用效率問題。現(xiàn)行 的政府主導(dǎo)的城市化，建設(shè)了大量的大馬路、大廣場(chǎng)，一些工業(yè)用地不集約、一些農(nóng)民宅基利用粗放等，都是問題。但我們?nèi)绾卧u(píng)估經(jīng)濟(jì)效益呢?
筆者2013年在江蘇沭陽調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，十年前縣里建設(shè)大馬路時(shí)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)，通過本縣的車輛也不多，一些居民很有怨氣，說是資源浪費(fèi)。現(xiàn)在不少市民卻 說主政者眼光高遠(yuǎn)，現(xiàn)在要再建設(shè)大馬路，工程難度和資金使用都加大，更重要的是，因?yàn)榻煌ǖ谋憷瑸楸镜卣猩桃Y提供很大便利，此案例中的經(jīng)濟(jì)效益如何評(píng) 估。
一些地方的工業(yè)用地不集約與政府和開發(fā)商有關(guān)，政府盲目的招商引資，開發(fā)商囤地待機(jī)圈錢，但筆者2014年在湖北襄陽調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)?出臺(tái)《提高用地標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)集約用地》文件，其中規(guī)定，凡是工業(yè)用地變成商住用地，市政府都要收回，招商優(yōu)惠地價(jià)、土地增值收益都?xì)w政府，開發(fā)商用土地抵押 貸款的期限不能超過建設(shè)期限，否則，政府有權(quán)將閑置土地?zé)o償收回。如此，投機(jī)炒地的行為也得到嚴(yán)格控制，襄陽的工業(yè)用地浪費(fèi)問題因此大大減少。也就是說， 工業(yè)用地不集約是個(gè)實(shí)踐問題，只要在實(shí)踐中完善即可。
宅基地利用不集約也只是個(gè)地方實(shí)踐問題。筆者2013年在山東東營(yíng)城郊村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐恼乩煤苁枪?jié)約，原因無他，該村人地關(guān)系緊張，村莊很早就有建設(shè)規(guī)劃，村莊對(duì)農(nóng)民建房有嚴(yán)格限制，村干部的積極及村民的支持帶來了土地利用的高效。劉守英研究員說，鄭各莊土地的集約利用源于土地商品化只是其一，筆者調(diào)查的河南駐馬店的城郊村，土地商品化程度較高，但亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，問題的關(guān)鍵是村莊治理混亂。
“農(nóng)民自主城市化”的好處有待重新評(píng)估，帶來的問題卻是致命。“農(nóng)民自主城市化”與土地級(jí)差收益的分配有關(guān)，只有在城郊村特定位置的土地上才有可能。而所謂的自主城市化，不過是全部占有土地增值收益。筆者在此做個(gè)比較。
農(nóng)民占有土地收益有兩大功能，一是消費(fèi)，二是生產(chǎn)。在多數(shù)地方的城郊村或城中村，農(nóng)民占有土地增值收益只是提高他們的消費(fèi)能力，而對(duì)于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展沒有多大好處。鄭各莊利用土地非農(nóng)化發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)不過是大建小產(chǎn)權(quán)房、成立一些服務(wù)型公司，無法對(duì)城市生產(chǎn)有助益。更重要的是，社會(huì)主義革命帶來的兩大果實(shí)：勞動(dòng)最光榮、打掉地主階級(jí)，也將被消解。城郊農(nóng)民無償分享土地增值收益而并不需要付出多少勞動(dòng)，工業(yè)化、城市化發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)流量越大，城郊農(nóng)民占有的越多，越是會(huì)演變?yōu)橥恋厥忱摺Ｗ屚恋厥忱邚氖律鐣?huì)主義建設(shè)，基本是妄想。
“漲價(jià)歸公”的國(guó)家意義
土地增值收益的大部分被國(guó)家占有具有深遠(yuǎn)的意義。國(guó)家既可拿來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展民生事業(yè)，如建學(xué)校、建醫(yī)院、建鐵路，也可以扶持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)革新。人民生活水平有大提高，國(guó)家經(jīng)濟(jì)有大發(fā)展，于推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，有重大意義。由于官員個(gè)人境界、權(quán)力過大帶來的貪污腐化問題當(dāng)然有，解決辦法也不在土地制度上。與級(jí)差地租歸少數(shù)村民相比，歸國(guó)家占有的好處大得多。
鄭各莊的小產(chǎn)權(quán)房被拆除及國(guó)家土地部門的“從未停止清理”，即是對(duì)“農(nóng)民自主城市化”宣言的根本否定，也是對(duì)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和全體社會(huì)福利的肯定。實(shí)事求是的說，一些地方(如成都)創(chuàng)造的“留地安 置”的發(fā)展模式，對(duì)化解征地制度的問題很有益處。它與農(nóng)民自主城市化路子不同的是，政府留給城郊村一小塊土地作為村莊發(fā)展之用，征地補(bǔ)償方式的創(chuàng)新帶來失地農(nóng)民的福利不下降。
小產(chǎn)權(quán)房問題的具體解決路徑可以再討論，但在思想淵源上，要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的不合法有根本覺悟。現(xiàn)行征地制度問題很多，但解決問題的前提是搞清問題，實(shí)事求是，同時(shí)具體問題具體分析。國(guó)家發(fā)展大局和全社會(huì)福利應(yīng)是考慮問題的終極天平。
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