農業部要求保證土地流轉規范有序進行

防范土地“非糧化”“非農化”

不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮

　　附文參考：賀雪峰：農業承包經營權市場化或造成不利局面

　　本報北京2月21日電　(記者馮華)記者從農業部獲悉：當前農村土地承包經營權流轉呈加快之勢，農業部21日發出通知，要求各地切實做好農村土地承包經營權流轉工作，保證土地流轉規范有序進行。

　　通知指出，當前農村土地承包經營權流轉總體是平穩健康的，但是也存在一些值得注意的問題，有的地方片面追求流轉規模和流轉比例，靠行政命令下指標、定任務、趕速度，違背農民意愿，損害了農民利益;有的地方盲目引進工商資本長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，加劇了土地“非糧化”、“非農化”，對此必須高度重視。

　　農業部通知要求，要全面準確把握中央精神，使土地流轉規范有序進行、平穩健康發展。土地流轉中，要始終堅持依法自愿有償原則，不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力;要因地制宜，循序漸進，尊重農民意愿，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。

　　通知要求嚴格規范土地流轉行為。土地流轉的主體是農戶，任何組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，鼓勵土地在農戶間流轉，向種田能手流轉。嚴禁以下指標、定任務、趕速度等方式行政推動土地流轉。流轉的土地要用于農業特別是糧食規模化生產，嚴禁借土地流轉之名搞非農建設，嚴禁破壞、污染、圈占閑置、撂荒耕地。

　　此外要合理把握土地流轉規模。土地經營規模要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，并充分考慮地區差異，自然經濟條件、生產費用成本、農業機械化水平等因素，不是流轉規模越大越好。要防止脫離當地實際、違背農民意愿，片面追求超大規模經營的傾向，嚴禁人為歸大堆、壘大戶，搞政績工程。

　　通知還提出，防范工商企業租賃土地風險。一方面要鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，重點從事農產品加工流通業和農業社會化服務。另一方面要加強工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范，堅決制止“非農化”，切實保護農民利益，對違法違規行為要及時查處糾正。

　　農業部有關負責人表示，土地流轉涉及億萬農民切身利益，各級農業部門要牢固樹立政策觀念，守住底線，認真履行職責，嚴格依法辦事。要抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，加快健全土地經營權流轉市場，強化土地流轉合同管理，健全承包糾紛調處機制。要加強調查研究和檢查監督，有問題及時向黨委政府報告，對違法違紀行為會同有關部門嚴肅查處，對基層和農民群眾創造的好經驗、好做法及時總結推廣。

　　附文：賀雪峰：農業承包經營權市場化或造成不利局面

　　當下中國大力鼓勵承包經營權在公開市場上向規模經營流轉的政策或許會造成不利局面。不排除出現政府出了錢，規模經營虧了本，農民不滿意，糧食又減產的可能后果。

　　——訪華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰

　　十八屆三中全會后， 鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，作為發展農業多種形式規模經營的重要途徑，引起了涉農經濟領域專家學者的持 續關注。專門從事“三農”問題研究的華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰，圍繞農業承包經營權面向市場的問題接受了中國經濟時報記者采訪，指出在利用市場資源的同時，切莫忽視其經營及流轉中產生的風險，要防范因經營成本高、風險大、農民失地無助等引發的結構性失衡所產生的連鎖反應。

　　中國經濟時報：國家已表明鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉的態度，未來會有哪些支持，什么樣的流轉更能獲得支持?

　　賀雪峰：國家要給予土地流轉以政策和資金支持，從“在公開市場上”的表述來看，農民自發進行的土地流轉不在鼓勵之列，只有公開的、規范的、簽訂正式土地 流轉合同的、有固定土地流轉年限的承包經營權流轉才被鼓勵，才能得到政策和資金支持。只有形成規模經營，有了規模經營才有可能發展現代農業，實現農業現代化。

　　中國經濟時報：承包經營權市場化的條件是否成熟，有沒有一定風險?

　　賀雪峰：當前農村已經出現比較嚴重的人地分離，即很多承包土地的農戶進城務工經商，已經不再耕種土地，土地被流轉出來。不過，農民承包地流轉往往是非正規的，既無固定流轉年限，又無正式流轉合同，往往是口頭協議。流轉對象大多數也是在村莊范圍內發生的，是親朋好友、兄弟姐妹之間的土地流轉。有無租金不重要，一旦自己進城失敗，返回農村可隨時要回承 包地耕種。因此，進城農民寧愿低租金將土地非正規地流轉給鄰里親朋，也不愿高租金正規地流轉給外來大戶。流入土地的農戶，只支付較低租金，又有適度規模經營，可能每年有3萬—5萬元農業收入，進而成為農村的“中堅農民”。“中堅農民+留守老人”就形成了當前農村穩定的社會經濟結構。

　　外來大戶通過公開市場正規地流入土地進行規模經營，這種規模經營必須連片，連片經營的耕地中一定會有仍然不愿或不能進城而需要留村務農的農戶，他們與進城農戶不一樣，對土地經營收入很看重，若要流入他們的土地，土地租金必須很高，甚至要高到不低于自己務農的土地純收入，部分農戶索要高租金，必定帶動其他土地高租金，結果導致規模經營者從事農業經營的風險較高。

　　中國經濟時報：這種潛在的風險對農業的穩固和國家的負擔方面會有不利影響么?

　　賀雪峰：高租金流入土地從而經營風險較大的規模經營者，必然要求國家更多更高的政策和資金支持，國家因此增添了財政負擔。規模經營又使之前農民自發土地流轉消失，從而消滅了“中堅農民”，又使之前以中老年農民為主的老人農業消失，在城市并無任何就業優勢的中老年農民失去土地，會無事可干。

　　以高租金流入土地的規模經營者經營風險較大，一旦失敗，他們不再有能力按年度支付農民土地租金，隨之破產，于是簽訂的固定期正規合同就變成了政府負擔。

　　中國經濟時報：是不是多年來在聯產承包基礎上自發產生的農民流轉土地經營方式有其存在的合理性?

　　賀雪峰：以農民自發流轉土地所形成的農業經營格局，不說完美無缺，卻大體是不錯的，不僅保持了農民家庭的收入，給了農村中老年人就業機會，讓不能離開村 莊的中青年人有農業適度規模經營的機會，讓進城失敗的農民可以順利返鄉，不但提供了全國糧食“十連增”，而且真正讓農村成為了中國現代化的穩定器與蓄水 池。

　　中國經濟時報：如果以后出現規模經營大范圍經營困難會產生怎樣的影響?

　　賀雪峰：在農村中可能會出現以下格局：

　　在城市無就業優勢的中老年農民將不再有農業就業機會。一旦離開農業，部分中老年農民就成為吃進城務工經商子女白食的消費者。不再有通過自己勞動來獲得尊嚴的機會。

　　留守農民將因為土地高租金而無法以低價租入土地，因此無法再在農村待下去，而被迫到城市謀生。進城失敗農民將不再可以隨時返回家鄉種田，出現經濟金融危機時，農村的蓄水池作用也無法發揮。

　　以高租金租入土地進行農業規模經營的經營者，因為租金高、規模大，導致利潤薄、風險高，政府為了讓其不破產，就不得不為之提供政策和資金支持，要為規模經營提供政策性保險，農業財政支出上將增添沉重負擔。

　　中國經濟時報：一旦規模經營出現大范圍經營不善，最終將形成一些不好“消化”的結構性問題嗎?

　　賀雪峰：因為農村人口不可能都轉入城市，留守在村、無事可做的農村老弱病殘仍然居住在村莊，他們的土地卻在政府支持下流轉給規模經營者，這樣農村就形成 了龐大的“老弱病殘+經營大戶”的結構，這是脫節且對立的結構，經營大戶賺了錢，農民眼紅不滿，經營大戶是希望只要農民的地而不要農民的人。這樣一種沖突的結構將帶來巨大治理成本。

　　更大的問題是，規模經營者很可能虧本，甚至破產。一旦破產，經營大戶一走了之，之前按年支付的土地租金無人再付，農民就會群體性去找支持大戶下鄉的政府。地方政府之前為了便利大戶經營而安排農民進城進鎮，使農民不再能回到過去“老人農業+中堅農民”的結構中去，政府就將面對棘手的結構性難題。

　　在當前，中國還有大量農民仍然沒有轉移進城，進城務工經商的大部分農民也并未能在城市安居，大力鼓勵承包經營權在公開市場上向規模經營流轉的政策或許會造成不利局面。不排除出現政府出了錢，規模經營虧了本，農民不滿意，糧食又減產的可能后果。

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