鄉(xiāng)村尤其是村一級(jí)，目前已有相當(dāng)成熟的進(jìn)行民主自治的經(jīng)驗(yàn)，若村一級(jí)有一定自上而下轉(zhuǎn)移而來的公共資源，農(nóng)民就可以通過民主辦法來有效使用這筆資源，且可以在資源使用過程中，進(jìn)一步提高組織能力，形成解決農(nóng)村其他事務(wù)的組織資源。
在第六屆縣鄉(xiāng)干部論壇上(2012年12月，河南信陽)，中央黨校徐祥臨教授說：“在各種財(cái)政資金中，腐敗最嚴(yán)重的是財(cái)政支農(nóng)資金”。徐教授在北京了解的財(cái)政支農(nóng)資金的腐敗情況，當(dāng)然要遠(yuǎn)比我所知道的多。我這些年在農(nóng)村調(diào)研，也發(fā)現(xiàn)了財(cái)政支農(nóng)資金中存在的各種問題，其中最嚴(yán)重的大概有兩個(gè)，一是長官意志，地方領(lǐng)導(dǎo)將國家財(cái)政支農(nóng)資金密集投入到幾個(gè)村莊，打造所謂示范點(diǎn)，搞形象工程。二是貪官意志，即主管支農(nóng)項(xiàng)目的部門借批準(zhǔn)項(xiàng)目之機(jī)撈好處。因?yàn)轫?xiàng)目是無償?shù)?，可以相?dāng)任意地安排在不同地方，支農(nóng)資金向下轉(zhuǎn)移，形成了一個(gè)新的圍繞項(xiàng)目而來的利益共同體。一旦這個(gè)利益共同體形成，自上而下的財(cái)政支農(nóng)資金就被無效使用，造成嚴(yán)重腐敗和支農(nóng)資金的無瞄準(zhǔn)率。
正是因?yàn)樽陨隙峦ㄟ^條條轉(zhuǎn)移下來的財(cái)政資金瞄準(zhǔn)率低，中央還有個(gè)瞄準(zhǔn)率幾乎可達(dá)百分之百的辦法，就是目前直補(bǔ)到戶的各類支農(nóng)資金，比如糧補(bǔ)、農(nóng)資補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼等。但就是這些補(bǔ)貼也有問題，即本來是要補(bǔ)到種田農(nóng)戶，卻往往是補(bǔ)到承包耕地農(nóng)戶上面了。當(dāng)前中國農(nóng)村，在承包農(nóng)戶與耕作農(nóng)戶已經(jīng)發(fā)生相當(dāng)分離的情況下，這種補(bǔ)貼的初衷是沒有達(dá)到的。不過，無論如何，這種補(bǔ)貼還是直接發(fā)到農(nóng)戶存折上了，中間流失較少。
但這種補(bǔ)貼的有效性卻極其存疑。每畝100多元的補(bǔ)貼給到農(nóng)民，并不能增加農(nóng)民收入，而農(nóng)民最需要的是構(gòu)成他們生產(chǎn)生活基礎(chǔ)條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。國家給農(nóng)民補(bǔ)貼，也絕不是為了補(bǔ)錢而應(yīng)是補(bǔ)服務(wù)。因此，這種直補(bǔ)即使都可以到達(dá)農(nóng)戶，其有效性卻也存在嚴(yán)重問題。
財(cái)政支農(nóng)資金的失準(zhǔn)(瞄準(zhǔn)率低)和有效性差，與兩方面原因有關(guān)，一是農(nóng)村公共服務(wù)的需求十分多樣，這與農(nóng)村本身的差異有關(guān)。城市生活相對類似，對公共服務(wù)的需求比較一致，而農(nóng)村地廣人稀，各有不同。二是在當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金的使用中，沒有充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性，農(nóng)民主體地位未能得到體現(xiàn)，農(nóng)民對公共品需求的偏好沒有有效的表達(dá)機(jī)制。
如何解決財(cái)政支農(nóng)資金的有效使用?一個(gè)辦法是將自上而下的國家財(cái)政支農(nóng)資金與自下而上的農(nóng)民公共品需求偏好表達(dá)結(jié)合起來。2002年，筆者借外來資金設(shè)計(jì)了一個(gè)“民主化供給農(nóng)村公共品”的實(shí)驗(yàn)。具體地，筆者在湖北荊門選擇了5個(gè)村，每個(gè)村每年投入4萬元，規(guī)定這4萬元只能用于村莊公共工程和公益事業(yè)，不能挪作他用。且這4萬元用在何處，如何用，如何建設(shè)，完全由村民代表會(huì)議決定，且由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生一個(gè)7人的項(xiàng)目理事會(huì)，項(xiàng)目理事會(huì)中，村干部不得超過3人，且村干部既不管錢也不管事，主要起協(xié)調(diào)作用。實(shí)驗(yàn)結(jié)果，幾乎每個(gè)村投入的4萬元都被有效使用到公共工程上了，效果極好。尤其有趣的是，外來資金投入不僅建設(shè)了村民急需的公共工程，而且提升了農(nóng)民的組織程度，其中一個(gè)村，村民代表開會(huì)討論這4萬元如何使用時(shí)發(fā)生嚴(yán)重分歧，其中部分村民代表摔門而去。但這并不影響多數(shù)村民代表的決策，且第二年全體村民代表再次商議決策時(shí)，可以形成對村莊急需公共品的排序。這個(gè)辦法的最大好處是，村民認(rèn)為，這外來的4萬元錢是他們自己的錢，是可以用于改善生產(chǎn)生活條件的錢，是他們可以作主的錢，他們因此積極參與用錢之中，積極想辦法讓錢用得有效率。農(nóng)民在外來資金面前有了主體性和主動(dòng)性，就可以用小錢辦大事。小錢辦大事的過程中，又提升了農(nóng)民的組織化程度，讓農(nóng)民有能力組織起來解決其他問題。
2012年4月、7月兩次到成都調(diào)查，發(fā)現(xiàn)成都市最近幾年推行城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程中，由政府為行政村提供村均20~30萬元公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)。市政府規(guī)定，這20~30萬元公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的使用目錄，大致有7大條20多小條，這個(gè)錢必須用在使用目錄范圍之內(nèi)，且經(jīng)費(fèi)使用必須由村民議事會(huì)討論決策。從筆者調(diào)查情況看，這筆經(jīng)費(fèi)使用效果是不錯(cuò)的，且這筆經(jīng)費(fèi)提升了農(nóng)民的組織化程度。
應(yīng)該說，自1980年代末開始試行《村委會(huì)組織法》以來，村民自治的理念已經(jīng)深入到了農(nóng)村之中。但在農(nóng)村幾乎所有公共資源都被“應(yīng)確盡確”到各家各戶的情況下，農(nóng)村基層民主自治就失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因?yàn)槊裰鳑Q策的對象沒有了。
取消農(nóng)業(yè)稅前，雖然三提五統(tǒng)經(jīng)費(fèi)和共同生產(chǎn)費(fèi)的大部分是用于農(nóng)村公共事務(wù)的經(jīng)費(fèi)，因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)民繳費(fèi)積極性不高。取消農(nóng)業(yè)稅后，如何解決農(nóng)村公共品供給，國家的政策是推出“一事一議”，實(shí)踐效果卻極差，原因是只要有一戶農(nóng)民不出工出錢，這個(gè)少數(shù)就會(huì)決定多數(shù)，“一事一議”就搞不下去。在農(nóng)村公共品需求極其多樣復(fù)雜，且農(nóng)民已經(jīng)嚴(yán)重分化，甚至有1/3的農(nóng)民都不在家的情況下，“一事一議”不成功幾乎是必然的。
而若將農(nóng)民組織起來，決策一筆公共經(jīng)費(fèi)的具體用途和具體用法，情況就要好得多。少數(shù)人的反對是無效的，因?yàn)椴辉傩枰蛎考颐繎羰斟X，而是要研究如何分錢。但決策層對取消農(nóng)業(yè)稅前基層干部各種侵犯農(nóng)民利益的行為印象太深太壞，不再信任基層干部和基層組織，因此自上而下的大量轉(zhuǎn)移財(cái)政資金要么直補(bǔ)到戶，要么通過條條向下轉(zhuǎn)移，而極少(幾乎沒有)通過鄉(xiāng)和村這兩個(gè)塊塊向下轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)和村都成了財(cái)政轉(zhuǎn)移資源的空白地帶。
在過去的壓力型體制下面，鄉(xiāng)村侵害農(nóng)民利益，責(zé)任不在鄉(xiāng)村而在體制，在上級(jí)?，F(xiàn)在取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村不再向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，這就為農(nóng)民通過民主來表達(dá)自己公共品需求偏好提供了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村尤其是村一級(jí)，目前已有相當(dāng)成熟的進(jìn)行民主自治的經(jīng)驗(yàn)，若村一級(jí)有一定自上而下轉(zhuǎn)移而來的公共資源，農(nóng)民就可以通過民主辦法來有效使用這筆資源，且可以在使用資源過程中，進(jìn)一步提高組織能力，形成解決農(nóng)村其他事務(wù)的組織資源。
這個(gè)意義上講，財(cái)政支農(nóng)的一個(gè)重要辦法是借村莊這個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自上而下國家轉(zhuǎn)移支付與自下而上農(nóng)民公共品需求偏好的對接。
2012年12月11日上午
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