孫新華
(華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究人員)
農業經營主體或者說由誰來種地，是建國以來歷次土地制度變革中的核心問題，在當下也成為了各界廣泛關注的熱點問題。因為這一問題既直接關系到農民的切身利益和長遠發展，又關乎我國的農業現代化和糧食安全，也關涉我國農村的社會穩定和鄉村治理狀況。也正是出于這一點，政府歷來重視農業經營主體問題，近年來工商資本流轉土地、家庭農場的發展都是在政府的扶持下興起的。但是，不管政府扶持何種經營主體都繞不開我國農村自發形成的小農和“中農”。
一、小農與“中農”的融洽
家庭承包制實施后，我國的農業經營主體實現了由集體回歸為農業家庭。由于我國人地關系高度緊張，在農村形成了“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農經營格局。
隨著打工經濟的興起，農村出現了農戶之間的自發土地流轉。即有村民常年外出務工，其承包地無法耕種，就交由同村(多為同組)的親朋好友耕種，并約定回村時收回。這種自發流轉不是完全的市場行為，因為很多流入方不需交給流出方租金，近年來隨著土地價值的增加，雖然要出一些租金，也非常低。我們調查中發現，同樣一個地方的土地流轉給本村的村民只得到1、200元/畝，而流轉給外來的企業或個人卻可得4、500元/畝。這是因為自發流轉的雙方存在一種托管關系，即外出打工者為了不使耕地荒蕪將耕地托管給對方，以便自己以后回來種地時更好耕種。
自發土地流轉帶來三個好處。第一，外出務工者將土地交由親朋代耕，可以安心外出務工，并且當在外務工受挫時隨時可以回到家鄉種地，對他們而言，自發流轉為他們提供了“進可攻，退可守”的物質基礎。第二，土地流入方的種植規模較之前有了擴大，有些農戶就可以耕種較為適度的規模，比如達到2、30畝甚至更多，再加上家庭副業，務農收入可達3、4萬元甚至更多，在村莊中處于中上等水平，成為村莊中的“中間階層”。在村莊的各類公共事務中發揮中堅力量，從而對村莊共同體的維系發揮正功能。第三，其他數量更大的小農依然可以自由地耕種自己的承包地，有機會也可以轉化為“中農”。
在以上這種自發流轉圖景中，小農、農民工和“中農”之間形成了一種各得其所、互利共贏的局面。中青年農民外出務工時將土地交由中老年農民耕種，前者變為農民工，后者變為“中農”;當部分外出務工的中青年隨著年齡的增長無法務工需要返回家鄉務農時，他們收回自家的耕地成為小農，或同時流入其他人的耕地變成“中農”;而之前的“中農”隨著年齡的漸老，退還別人的耕地變為小農。如此以來，不同的農民根據自身的資源稟賦(勞動力、家庭需要等)選擇了最適合自己的與土地的關系，從而使農村形成了小農、中農和農民工之間動態的轉化秩序。這種動態轉化秩序既可實現小農的利益、中農的發展和農民工的進退自如，又可為村莊秩序提供中堅力量。因此，這種自發流轉秩序對各類農民和農村秩序都是有利的。
而從農業角度考察，小農和中農也具有較強的合理性。首先，他們的單位產出非常高，主要緣于兩個方面：第一，他們的農業勞動力都是家庭勞動力，不計入成本，所以他們基本上還是采取的精耕細作方式;第二，無論是小農還是中農都會積極地采用現代技術進行耕種，他們在種子、農藥、化肥、機械等方面都在與時俱進。所以，廣大的小農和中農是我國農產品的主要生產者，也是糧食安全的主要保障者。其次，小農的問題是勞動生產率比較低(耕種規模較小決定的)，但是自發生成的中農在大大提高了勞動生產率。這意味著我國的小農經濟內部正在孕育自我改造，農村有一批農戶正在自發地走向適度規模經營。更重要的是，這種適度規模經營之路是與農村勞動力向非農產業的轉移速度相匹配，他不會對其他需要種田的農戶產生侵害。而且可以預見，隨著農村勞動力的繼續轉移，將有更多的農戶走向適度規模經營，而且其經營規模會越來越大。
當然，目前的自發流轉并不是十全十美的，其主要問題就是無法解決地塊分散的弊病，給耕作、種植面積的擴大和現代技術(如機械化)的應有帶來了不便。這些問題的存在以及小農和中農的有限種植規模不符合社會各界對于規模農業的想象，促使了各地政府近年來普遍掀起了引進工商企業進行大規模經營的高潮。
二、政府推動工商資本的尷尬
調查中我們發現，2008年前后以來的這幾年，全國各地地方政府都在積極推動以工商資本為經營主體的大規模經營，其規模動輒幾百上千畝，很多地方政府設定的最低門檻就是上千畝，湖北大冶的“中國糧王”侯安杰經營規模最大的時候達到2萬多畝。為了便于耕作和使用機械化，工商資本往往要求耕地連片，因此其中的土地流轉往往整組甚至整村推進。這牽扯到大量小農和中農的切身利益，因此會碰到很大阻力。所以，在實踐中地方政府往往會借助其政治地位、社會權威與行政隸屬關系強行推動流轉土地。
地方政府之所以強行推動工商資本進行大規模經營，主要有三個方面的原因。第一，很多地方政府認為規模經營又是實現農業現代化的必由之路，是促進農村發展、農業增效、農民增收的有效手段。第二，吸引工商企業流轉土地進行規模經營有助于完成地方政府的招商引資任務。第三，在以上兩方面原因的作用下，不少地方都將土地流轉和規模經營納入了政府的績效考核體系，成為衡量下級政府所做政績的重要指標，從而導致各地政府在推進土地流轉和規模經營上大有競爭、攀比之勢。為更好地招徠工商企業發展規模經營，各地政府不惜投入大量獎補資金、出臺多項扶持政策，而且總體趨勢是經營規模越大，獎補資金越高，扶持力度越大。
從實踐來看，工商資本進入后往往會購置大批大機械、建造倉庫、使用最先進的農資(種子、化肥、農藥等)、雇傭成群結隊的農業工人，我國農業大有瞬間實現現代化的勢頭。但是深入觀察，我們會發現工商資本經營農業存在諸多問題。
首先，從農戶利益和村莊秩序來看，工商資本的侵害極大。大規模的土地流轉迫使占據多數的小農和中農讓出土地。這使這些農戶的勞動力和消費品都被強行推向商品化進程。在勞動力商品化過程中，村莊中的很多半勞動力很難在務工市場上實現再就業，但是消費品商品化卻抬高了他們家庭的貨幣性開支。來自這兩個方面的壓力導致大多數務農戶都承受著市場化帶來的殘酷煎熬，其中處于弱勢地位的老年人尤甚。而隨著眾多勞動力的被迫外出，村莊只剩下老弱病殘，原本在村莊起到中堅力量的中農也被瓦解，村莊秩序和社會穩定堪憂。
其次，從農業產出和糧食安全來講，工商資本有嚴重威脅。從總體來看，工商資本進入農業經營領域普遍有非糧化生產的傾向。韓俊表示，工商資本的規模經營有85%用于非糧食生產。工商企業選擇非糧化生產，其實道理也非常簡單。糧食作為大田作物的價格偏低，利潤率較低，在追逐利潤最大化的驅動下，他們自然傾向于種植高附加值的經濟作物、發展觀光農業等。而這種巨大面積的非糧化生產勢必對我國的糧食安全構成極大威脅。而無論是在經濟作物還是糧食作物的生產中，由于工商資本大量使用雇傭勞動，而又無法解決勞動監督問題，導致土地產出率急劇下降。
最后，從內部經營來看，工商資本也無法克服經營難題。最大的經營難題就是雇傭勞動帶來的問題。由于農業生產的特殊性，大量雇傭勞動必然導致磨洋工的出現，這將直接威脅到土地產量并抬高了生產成本，而這兩個方面都在壓縮工商資本的盈利空間。另一個經營難題是，無法較好應對自然風險。這是因為工商資本經營中收益者、生產者和管理者是分離的，從而形成的科層體制無法像三種身份融于一身的農戶具有靈活性，因此會在稍瞬即逝的自然風險面前更易遭受慘重損失。這兩個方面的經營難題，都使嚴重威脅著工商資本的盈利。我們在調查中發現，絕大多數工商資本在農業生產環節都使虧損的，只不過借助政府的扶持才勉力維持。更有不少資本干脆將土地轉包給家庭農場，坐收政府的獎補資金和轉包費。
至此，我們發現政府大力推動的以工商資本為經營主體的大規模經營呈現出多方面的尷尬：政府出了巨大資金、做了大量工作換來的是土地產出下降、糧食安全受到威脅、農戶利益受到侵害、村莊秩序堪憂、一些工商資本入不敷出。
三、家庭農場的興起與隱憂
正是對政府推動工商資本經營農業尷尬的認識，今年的中央“一號文件”指出，探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地的準入和監管制度，培育和壯大專業大戶、家庭農場等農業經營主體。這實際上對近年來政府推動工商資本經營農業的“撥亂反正”。
按照目前通行的認識，家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。這一概念看似清晰，其實也很模糊，比如何為規模化、何謂集約化都是比較概化的概念。這種概化本身意味著家庭農場應該是一個極具包容性的農業經營主體，從經營規模上看也應該是一個較大的范圍。而農村自發形成的中農也應該包含在這個范圍內，應為從這個概念上來看，中農所有的條件都是符合的。但是，目前多數地方政府對家庭農場的理解普遍是種植規模在100到200畝之間，這實際上是把中農排斥在外了。而目前從中央到地方都在探索建立對家庭農場的扶持政策，包括土地、生產、銷售、貸款等全方位的扶持。而由于各地政府對家庭農場的界定較為狹隘，中農是不被扶持的。
我們先來看下政府所扶持的家庭農場的狀況。從全國范圍來看，目前這種家庭農場多數都是政府推動的結果。大體分為兩類：第一類是政府直接推動的家庭農場，這最早出現在上海松江等少數較發達的地區和個別農業改革試驗區，而隨著中央政府的推動，從而在全國各地普遍開來;第二類是作為工商資本的“二包戶”出現的家庭農場，因為工商資本經營農業的低效率，它們往往將規模土地進行分開轉包，從而催生出一大批家庭農場，但是隨著政府限制工商資本經營農業會慢慢減少，但是這些土地上的家庭農場不一定會減少，因為地方政府往往會順勢扶持，從而演化為第一類家庭農場。因此，可以預見，今后家庭農場還會繼續興起，而主要推動力量仍是政府。
從這種家庭農場的經營狀況來看還是比較良好的。這部分家庭農場主要依靠家庭勞動力并輔助性的使用雇工，因此家庭農場的家庭勞動力可得到最大程度的利用，實現了充分就業，不僅勞動生產率比較高，而且可以收獲高于社會平均收益的較高收入。而較少使用雇工，且往往與雇工一起勞動，因而可以進行更好地監督，雇工的勞動效率較高，加之家庭農場主有動力采用更好的技術，所以土地產出較高，甚至與小農和中農小差無幾。因此，家庭農場較之于工商資本，優勢在于生產成本低而單位產出高;較之于小農和中農，其勞動生產率、收入較高，在采用新技術上也更有動力。
盡管這種家庭農場具有一定的優勢，但是政府大力推動這種家庭農場也存在不少隱憂。第一，在政績的驅動下，假如地方政府仿照推動工商資本在較大范圍內推動家庭農場，依然會對各類農戶的利益和村莊秩序帶來較大侵害和沖擊。第二，較高進入門檻(流轉100畝)的設置，其實為諸多有志發展適度規模經營的農戶設置了有形壁壘，真正能發展家庭農場的只有那些富有階層，這將進一步加劇農村的兩級分化。第三，消解了農村原有的中農階層，雖有個別中農可以發展成家庭農場，但是其他更多的中農則不得不離開土地。這種土地分配實際上將分散在多數中農手中的土地集中到少數家庭農場手中，換句話說，將原本多人分享的土地利益集中于若干于“寡頭”。這是在瓦解農村的中間階層。
四、政府應該做什么?
在當代中國，我們的政府有很多事情該做而沒有做到，還有很多事情不該做卻做了太多，而在我國農業經營主體的選擇上體現的也比較明顯。
我國農業經營主體的選擇理應從農村實際出發、通過綜合考慮各方利益的基礎上做出。而要做到這一點，就需要政策設計者深入到農村中去考察現實的農業經營主體的合理性和不足，從而通過綜合考慮農民、農村和農業的多方利益提出可行的政策選擇。
我國高度緊張的人地關系決定了我國仍將長期是個以小農經濟為主的國度。而在小農經濟的國度里，其實也在內在地生發出一股力量來突破小農經濟，這就是中農階層。這個階層在與小農和農民工的動態轉化中在逐步實現適度規模經營，而且在村莊秩序中扮演著中間階層的作用。這樣一個小農和中農并存的格局對于各類農戶利益、農村的穩定和農業的發展都是有利的。政府應該做的在尊重農業經營主體的內在發展規律的基礎上，為這個自發的格局提供更好的外在條件，比如各種農民都期盼的農業基礎設施的完善、解決田塊分散的難題等。
而政府推動的工商資本和家庭農場其實都是在沒有充分研究農村實際的基礎上做出的政策選擇。而無視農業經營主體自身的發展規律，往往好心卻辦成了壞事。
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