（按：這是賀雪峰教授長文《十八屆三中全會決議涉農條款解讀》的第二章，閱讀原文請看：http://www.juliangmedia.com/Article/sannong/2013/12/310609.html）
二、關于“賦予農民更多財產權利”
I、文件解讀。
十八屆三中會全決議第21條：
賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。
尤其值得重視的有以下兩條：
a、“保障農戶宅基地用產物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。
b、“建立農村產權交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。
以下分別解讀。
第一條可以分為相互聯系的三句來讀，即“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”，“選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，“探索農民增加財產性收入渠道”。
第一句“保障農戶宅基地用益物權改革，完善農村宅基地制度”這句話的前面一句基本是對《物權法》條款的重申。“用益物權”一詞是起草《物權法》時，針對農民承包經營權、宅基地使用權所專用概念，農民的承包地承包經營權和宅基地使用權是不同于可以自由轉讓與買賣的物權，因此被特稱為“用益物權”，按《憲法》和《土地承包法》、《土地管理法》等法律條文，農村土地屬于集體所有，農戶只有耕地的承包經營權和宅基地的使用權，而無所有權。沒有所有權，就不是完全意義上的物權。用益物權這個特稱概念的含義十分模糊，因此引起學界和政策部門的廣泛爭論。
這句話的后面一句“改革完善農村宅基地制度”的含義是，當前農村宅基地制度不完善，應該進一步改革完善。當前中國農村宅基地是由集體提供，農戶無償獲得，免費使用的，實行一戶一宅制度。對作為村社集體成員的農戶來講，宅基地是一項基本福利，是為農戶生產和生活提供保障的制度，農戶可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和進行生產生活的附屬設施。按法律規定，農民宅基地及建筑其上的設施只能自用，不得進行非家庭的經營性目的。
現在的問題是，在城郊農村、沿海發達地區農村尤其是城中村，農民普遍在自己宅基地上搭建大面積建筑出租謀利，農民宅基地已經事實上用于非家庭的經營性目的。農民為了謀利最大利益，而盡可能建筑大面積高密度的住房，從而在城中村出現了大量貼面樓、握手樓。在城郊農村出現了以出售宅基地上房屋謀利為目的的巨量小產權房。
而在一般地區的農村，因為大量農民進城務工經商，甚至進城購房安居，他們卻并未退出農村宅基地，結果出現了農村總人口減少，農村宅基地使用面積卻持續增加的怪事，從而“浪費”了土地資源。
改革完善農村宅基地制度，就是要保證農村宅基地的有效有序使用，減少宅基地浪費，節約農村土地資源。
第二句：“選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。此句的關鍵詞是“農民住房財產權”，限定詞是“慎重穩妥”，目標是“抵押、擔保、轉讓”。
“農民住房財產權”的說法在之前的政策性文件中好象沒有過，因為農民住房是搭建在集體無償提供的宅基地上的，是自建自有自用的，因此過去一般不提農民住房財產權。
“推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，也就是說，允許農民以自有住房抵押、擔保，以獲取資金進行建設，也允許轉讓住房，這樣就改變了過去農民住房自建自有自用的規定，使農民可能通過轉讓住房來獲得財產性收入。
“選擇若干試點，慎重穩妥推進”，其中的含義是“推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，其后果如何，風險多大，現在仍然不很明確，需要控制試點范圍和幅度，慎重穩妥推進，邊試邊看，而不可操之過急。風險在哪里?最大的風險是，農民住房及其下的宅基地是唯一的，一戶一宅，一旦農民將住房財產權抵押、擔保、轉讓出去，雖然可能獲取進城資金，但若進城失敗，農戶卻不再可以返回農村來了，因為根據一家一宅政策，既然已經將住房和宅基地轉讓出去，集體就不可能再為農戶分配宅基地了。
以住房財產權作為抵押、擔保獲取的資金可以用在三個方面，一是生活，二是農業生產，三是進城。前兩者仍然要在村莊生活，若因為抵押、擔保而失去住房，對農民是不可承受之重，因為住房是農民最基本的保障。若是進城，往往是進城困難的農戶才會通過抵押、擔保、轉讓來獲取進城所需最低費用，真正有能力進城安居者很少會將住房抵押、擔保、轉讓出去。或者說，住房財產權抵押、擔保、轉讓，真正實踐的恰恰是只能勉強進城的農戶，這些農戶進城后，若遇失敗，無法在城市安居，他們就無法退回農村。因為住房財產權的抵押、擔保、轉讓，農民失去了之前在城鄉之間的進退有據。而農民在城鄉進退有據正是中國可以保持發展中的穩定的關鍵之一。因此，住房財產權的抵押、擔保、轉讓，其結果可能是不該抵押的農戶去抵押，該轉讓的農戶卻不愿轉讓的結果。
“探索農民增加財產性收入的渠道”，這句很值得討論。據說當前農民之所以窮，是因為捧著金飯碗討飯吃，農民的金飯碗就是他們承包地的承包經營權、宅基地使用權和自建自有自用的住房，重慶市市長黃其帆形象地稱之為農民的“三件衣服”。但是，農民承包地的承包經營權是用于農業生產的，承包地上不可能種金子，承包經營權轉讓是不可能獲得巨額財產性收入的。因此，所有希望都在宅基地及其上所建住房。農民的確可以在宅基地上建寬大住房，可以有農家小院，但農民在農村，要住在自家房屋進行農業生產和生活，即使進城務工經商，也很可能會進城失敗，因此不會隨意將住房轉讓出去，以留退路。農民不隨便轉讓住房變現為財產性收入的決策相當理性，因為在中國這樣一個發展階段，全世界進城農民都很難在城市安居。若不愿淪落到城市貧民窟，那就返鄉吧。
有一種意見認為，農民進城了，他們擔心進城失敗而留下退路從而保留農村住房是理性的也是應該的，問題是可以讓進城農民將他們閑置在村的住房出租以獲取租金。現在的問題是，第一，在一般地區農村，農民大量外出，農村閑置住房很多，即使有人租房，租金也一定極低，何況很少會有人來租。有人說，既然閑置在那里浪費，為何不讓農民退出住房而由國家或集體給農民以補償?閑置是浪費，不僅浪費土地資源，而且浪費了農民花錢搭建的住宅。但是，從另一方面來講，誰也不敢斷定自己進城就可以獲得在城市體面安居的就業與收入條件，且國家在現階段不可能為如此大規模進城農民提供足以在城市體面安居的保障，農民留下退路，就是風險投資，就是基本保障，降低風險從來都是要成本的，基本保障是不可交易的。
第二，在沿海發達地區，大中城市近郊，尤其是在城中村，農民在自己住房上建了很多住房以出租獲利。雖然這些行為不合法，但實際上在全國廣泛存在，這部分人已經獲得了巨大利益。但這部分農民只占全國農民總人數的不足5%，這部分農民本已成為土地食利者階層的一部分，再討論這部分農民“增加財產性收入的渠道”，就是無的放矢。
也就是說，對于全國絕大多數農村的農民來講，一戶一宅的宅基地及其上的住房，是農民用于生產生活目的的，不可能轉讓出去，即使已經進城的農民，具有在城市安居能力的農民不會將宅基地和住房轉讓出去而愿意留作“鄉愁”，而缺乏進城能力的農民將宅基地和住房轉讓出去，卻可能帶來進城失敗后無處可歸的困境。在目前中國發展階段，農民進城并在城市安居是一個漫長而艱難的過程，在農民能在城市體面安居前，試圖通過農民轉讓宅基地和住房而進城，就等于將農民置于極高的無家可歸的風險中。這個意義上，農村的宅基地和住房是農民的基本保障，基本保障是不能交易和轉讓的。
這個意義上提“探索農民增加財產性收入的渠道”，似乎為時尚早。
此外，因為土地不可移動，建筑在宅基地上的農民住房也是不可移動的，而決定住房價值最重要的因素是區位。在北京中心地區，一平方米住房價值數萬元，在一般農村，一平方米住房價值幾百元，相差百倍甚至千倍。允許農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，對于城郊農民來講，因其區位優勢，他們就可以在宅基地上建大面積高密度住房轉讓獲利，他們完全可以成為千萬甚至億萬富翁，成為土地食利者，而對于一般農業型地區農民業講，住房即使低于建筑成本也無人來買，農民根本不可能從住房財產權的轉讓中獲取增加財產性收入的渠道。
倒是有一種可能，即城市過剩資本為了實現保值增值目的而到農村購買農民的住房，農民用低價將住房轉讓出去了，獲得不多的財產性收入，農民很快即將所得甚少的貨幣性財產性收入用掉了，卻永遠失去了不動產的家。
第二條可以分為相互聯系的兩句：“建立農村產權交易市場”，“推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。
此條內容筆者已在解讀決議第20條時進行說明。稍作補充：農村產權主要是不動產，包括承包經營權、宅基地使用權、住房等，過去不動產交易都是在村社熟人社會內進行的，傳統時代如此，新中國集體經濟制度安排亦如此。建立公開、公正、規范的產權流轉交易市場，就可能徹底破壞已有數百年歷史的熟人社會及其規則，其后果的嚴重性不言而喻。不動產不可移動，農村熟人社會社區不同于城市，這要切記。若是農村產權交易所主要交易地權指標，筆者將在后文解讀。
II、政策辨析
“賦予農民更多財產權利”給人以極多聯想，筆者以為，討論農民財產權利，需要回到當下中國發展階段及農民具體處境中討論，千萬不可泛泛而論，也不可想當然。為著厘清問題，以下幾個問題不能不進行認真辨析。
1、基本保障能否成為財產權進行交易。
顯然，承包地的承包經營權、宅基地使用權和住房都是在村生產和生活的農民進行生產和生活的基本條件，是不能夠失去，是一旦失去將無法再繼續在村莊生產和生活下去的基本保障，因此，對于依然要在村莊中進行農業生產的農戶來講，他們的“三件衣服”不可交易，也就不能成為所謂財產權。
對于進城農民，情況又分兩種，一種是有能力在城市體面安居者，這部分進城人口在城市有穩定就業和可靠收入，他們不會將宅基地、承包地和住房抵押、轉讓出去，因為在一般農業型地區，這“三件衣服”轉讓出去可獲財產性收入相對城市是極少的。他們寧愿將這“三件衣服”留作“鄉愁”。
還有一種進城農民，因為子女結婚要在城市買房，縣城買一套房要21萬元，只有19萬現金，還差2萬元，就將“三件衣服”轉讓出去獲得2萬元買房吧。在城里買房并不一定可以住得下來，因為全家進城，收入沒有增加，開支卻增加了，全家進城，更加貧困。
或者將進城做生意、打工十多年所獲20萬現金用于店鋪裝修，還差5萬元流動資金，就將“三件衣服”轉讓出去獲得流動資金。開店鋪運氣不好，一年下來，連本帶利全部虧掉，無處可去，問題就大了。
或者子女上學缺錢，父母治病缺錢，將“三件衣服”轉讓出去以獲取這種急錢的農戶，往往同時又是進城失敗風險極高的農戶，他們進城失敗了，又不再能回到農村，這對于農民，對于城市，對于中國現代化，顯然都不是什么福音。
在當前“三件衣服”仍然是大多數農民基本保障的情況下面，期待通過農民以“三件衣服”的抵押、擔保、轉讓上來獲取財產性收入，無疑是風險極大的，是可能造成嚴重后果的，是不應該的。基本保障不能交易應是一條基本原則。
2、因為農民無法實現財產權才導致城鄉差距越拉越大?
周其仁、文貫中等人認為，之所以城鄉差距越拉越大，是因為不允許農民實現自己的財產權，即不允許農民將自己承包地的承包經營權、宅基地使用權和住房用于抵押、擔保、轉讓和買賣，若可以的話，農民就可以從中獲得財產性收入從而可以進城，而城市人到農村買地買房，成為農村人，這樣一來，農民帶著賣地賣房所得財產性收入進城了，城市工商資本和富裕人群通過買地買房下鄉了，城鄉差距自然就縮小了。
若這樣來講縮小城鄉收入差距倒真有可能。現在的問題是，農民賣地賣房可以獲得多少收入。
在一般農業型地區，農地價值來自其地租除以利率，大致每畝1~2萬元，因為沒有區位優勢，農民住房最多也就10萬元，一個農戶“三件衣服”可以賣20萬元，他們進城，最多只可能在縣城買房。到了縣城，年老父母不再能從事農業，年輕子女在縣城務工的收入很難維持一個家庭在城市的體面消費，農民家庭因為進城而生活艱難。他們即使在縣城有住房，也很難說是在縣城體面安居下來了。
城市工商資本到農村買地買房，若是用于經營，農地經營很難賺錢，休閑旅游，投資保值，將之前農民的土地和住房“有”在那里，狡兔三窟，反正有錢，不在乎買地買房的那點小錢。這樣的人，就相當于已在城市安居的農村進城者不會將自己在農村的“三件衣服”拿去抵押轉讓換錢而會留作“鄉愁”一樣。過去生產性和保障性的土地和住房現在變成了保值手段，變成了休閑手段。
通過讓農村窮人進城、城市富人下鄉來拉平城鄉差距，這樣的結果，卻不僅沒有改善原有農村窮人的處境，反而惡化了急需變現農民的處境，又給資本過剩的城市人以資產增值保值手段。表面上看起來給農民更大財產權對農民有利，實際上卻是讓農民失去了最后的基本保障，進城失敗后，只能落入到城市貧民窟中。
在中國目前發展階段及中國所處全球化分工體系的位置，中國一定會有一個龐大的就業不穩定收入不高的底層，這個龐大的金字塔結構的底層，在當前的中國，因為農村基本經濟制度安排使他們還可以在城鄉之間往返，進城失敗，他們仍然可以回到農村，過溫飽有余的熟人社會的生活，他們可以有自己的農家小院，可以與土地結合起來自給自足。總之，他們可以有比在城市貧民窟更好的生活。正是中國進城失敗農民還可以返回農村，而使中國成為同等收入國家絕無僅有的沒有大規模城市貧民窟的國家。
通過讓農村窮人進城而讓城市富人下鄉來拉平的城鄉收入差距，是目中無人，是偷換概念，是別有用心。
這個意義上，讓作為基本保障的農民的承包地承包經營權、宅基地使用權和住房以抵押、轉讓等形式變為財產權，是對農民的不負責任，是后患無窮的政策主張的。
3、農民進城卻仍然占有宅基地是嚴重浪費?
現在有一種認識，認為當前農民進城了，農村宅基地卻沒有退出，出現了農村人口減少和農村宅基地面積擴大的倒掛，又有人形象地說，現在農民工是兩只老鼠：在城市租房住，是地下室的老鼠，而留在農村的住房又是老鼠在住。如果允許農民將農村宅基地和住房與城市住房相交易，就既可以改善農民在城市的居住條件，又退出了農村宅基地，節約了土地資源。
這種兩只老鼠的說法十分形象，但比喻不當，因為宅基地和住房的最大特點是不可移動，因為不可移動，在不同區位的住房就具有完全不同的價值，過去上海流行的“寧要浦西一張床，不要浦東一棟房”，即是如此。農民在農村的住房與已經形成經濟聚集具有規模效益的城市住房，是完全不同的兩碼事。
現在的問題是，即使農民不能將農村住房搬到城市，農民已經進城后，還留作農村住房和宅基地，讓老鼠住，這至少是很浪費的，為什么不拆掉住房，將農民宅基地復墾為耕地種糧呢?
進城農民工之所以仍然要保留農村住房，其中最根本(注意“根本”二字)的原因是，進城農民工對自己能否在城市體面安居有清醒而且理性的判斷，就是僅僅依靠打工收入，他們即使在城里買得起房子，也很難全家在城市體面生存。年輕時進城務工，年齡大了，在城市難以立足，還是要返回農村，且回到農村居住比較舒服。他們留下農村住房，是為了防止進城失敗而留的退路，這是一種風險防范機制，是退路因此是基本保障。如前已述，當前中國發展階段，進城農民工的大多數都難以在城市體面安居，因為他們難以獲得在城市體面安居所需要穩定就業與收入條件，國家也不可能為所有進城農民工提供高額的全覆蓋社會保障，這與政策、制度和良好愿望無關，而只與中國經濟發展階段有關。
保留進城農民工的宅基地，給了進城失敗農民的退路，從而也就給了中國現代化中應對危機的能力。在一般發展中國家，因為進城失敗農民不再能退回農村，他們落入到城市貧民窟中，就成為發展中不穩定的重要助推器。中國之所以可以保持發展中的穩定，其中一個重要原因就是進城失敗農民有退路。
因此，讓進城農民工保留農村宅基地和住房，就不僅降低了農民進城的風險，而且極大地降低了中國現代化中出現不穩定的風險，保留進城農民宅基地因此成為一種風險分擔機制，這是農民與國家的合謀，是風險成本而非浪費。
從另外一個方面來講，當前認為農民進城沒有退出宅基地，急于讓農民退出宅基地并認為不如此即浪費土地資源的觀點，似乎當前中國耕地已經緊張到非得將農民宅基地復墾種糧，否則就要餓死人的地步。實際情況完全不是這樣。在當前中國農村，耕地季節性拋荒比比皆是，可以開荒的土地是到處都有，而當前中國農產品供給總體過剩，就說明，現在中國耕地上生產農產品足以養活中國，中國還沒有到非得現在就去拆農民房子將農民宅基地復墾種糧的地步。
未來20~30年是中國能否走出中等收入陷阱的關鍵時期，也是中國現代化的高風險時期，在當前中等收入階段，城市不可能為所有人提供在城市體面安居的高收入的穩定就業，進城失敗也一定是常態，讓進城失敗農民可以返鄉，從而降低中國現代化中不穩定的風險。待到中國走出中等收入陷阱，躋身發達國家行列，城市就有能力為大部分進城農民提供高收入的穩定就業，國家也有財力為少數進城失敗農民提供高水平保障，進城農民就可以在城市體面安居，這個時候，他們自然不需要留下農村這個退路，這個時候，就可以自然而然地將之前空出來的宅基地地復墾種糧了。
當前輿論中拿農民宅基地做文章，認為農民宅基地空在那里是浪費的觀點，是拿土地說事，而非真正關心糧食安全和土地資源的浪費。至少在目前，中國土地還未緊張到非得復墾農民宅基地種糧的地步。反過來，保留農民宅基地，讓進城失敗農民有退路，就為中國現代化提供了農村這一穩定器與蓄水池。這個意義上，閑置的農村宅基地，功能重大，意義重大。
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