【財新網(wǎng)】（記者 林韻詩 常紅曉）“無論是承包地經(jīng)營權(quán)的抵押、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，還是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，都要先搞試點(diǎn)，而且試點(diǎn)是要報批的。”12月6日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在國新辦新聞發(fā)布會上，對農(nóng)地改革的熱點(diǎn)作出回應(yīng)。
十八屆三中全會《決定》明確，允許農(nóng)地承包權(quán)抵押和融資、集體經(jīng)營性建設(shè)用地可直接進(jìn)入市場、慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓等。韓長賦的上述表態(tài)被認(rèn)為是決策者對土地制度改革可能走偏的一種警告。近日，中農(nóng)辦主任陳錫文也提出類似警告。
中農(nóng)辦主任陳錫文、農(nóng)業(yè)部長韓長賦的表態(tài)，要點(diǎn)有三：一是明確“農(nóng)地承包權(quán)”不能抵押，可抵押的僅僅是“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”;二是“農(nóng)地入市”僅限“經(jīng)營性”集體建設(shè)用地;三是《決定》所言農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)可抵押，并不意味著“宅基地可自由買賣”。
農(nóng)地承包權(quán)不可抵押 可抵押經(jīng)營權(quán)
中共十八屆三中全會《決定》提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變;賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
此前，中共十八屆三中全會《決定》開放了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保。有學(xué)者分析指出，這將使農(nóng)民的承包地物權(quán)更加完整，有利于保障農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)，增加財產(chǎn)性收入。這相當(dāng)于給8億農(nóng)民一個選擇的權(quán)利，可根據(jù)自己的家庭和就業(yè)情況，決定是否保留承包地。
韓長賦則在12月6日上午的新聞發(fā)布會上解釋稱，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押，抵押的客體是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，不是農(nóng)地承包權(quán)。也就是說，“在承包或者流轉(zhuǎn)土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并處置農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)利，所以不是承包權(quán)，更不是所有權(quán)，而是經(jīng)營權(quán)。”
就在發(fā)布會召開前一天，12月5日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在接受《人民日報》記者專訪時指出，“按照中國現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的。”
財新記者注意到，2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在農(nóng)地由農(nóng)民集體所有的前提下，農(nóng)民享有“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”。而陳錫文和韓長賦的此番解釋，意味著中國決策者放棄了“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”的說法，將把該權(quán)利分為兩類，一個是承包權(quán)，是一種物權(quán)，不能抵押;一個是經(jīng)營權(quán)，可以抵押、擔(dān)保。
陳錫文還進(jìn)一步解釋說：為給予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，“此次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣，既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險可控。農(nóng)民最多失去幾年的經(jīng)營收益，而不會損失承包權(quán)。”
土地問題學(xué)者指出，把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)分為農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)兩類。這是一種全新的提法，值得高度重視。值得重視的是，陳錫文還就此指出，未來的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，“應(yīng)該明確規(guī)定，只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以接受抵押擔(dān)保的土地。”
“小產(chǎn)權(quán)房”不合法 宅基地不能自由買賣
中共十八屆三中全會《決定》提出，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。
此前，有土地學(xué)者分析指出，《決定》明確，農(nóng)村住房可抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，意義重大。這是因?yàn)椋坏┺r(nóng)村住房抵押實(shí)現(xiàn)了抵押權(quán)，或直接賣掉，這就意味著農(nóng)民的房屋將轉(zhuǎn)手。而根據(jù)中國現(xiàn)行“地隨房走”的政策，農(nóng)民的宅基地也將隨之轉(zhuǎn)讓，即實(shí)現(xiàn)了“宅基地買賣”。
對此，韓長賦表示，這種理解是有問題的。他指出：三中全會《決定》的上述表述，不能理解為宅基地可自由買賣。他說：“絕不能誤以為農(nóng)民的宅基地可以自由買賣了”，也不能誤以為“城里人可以到農(nóng)村買宅基地蓋房子”。
韓長賦表示，此次中央政策的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。而推進(jìn)土地制度改革，是為了增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，而不是為了解決城市建設(shè)的用地指標(biāo)，不是讓城市居民到農(nóng)村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農(nóng)村去圈地。
陳錫文在接受《人民日報》專訪時也表示，住房財產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，并不意味著農(nóng)民的宅基地可以買賣。因?yàn)檗r(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，而宅基地則屬于農(nóng)民集體所有。
“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正也是遙遙無期。三中全會《決定》公布一周后，11月22日，國土部和住建部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》;11月24日，兩部門召開視頻會議明確：對違規(guī)為“小產(chǎn)權(quán)房”辦理有關(guān)許可和登記手續(xù)的，要嚴(yán)肅處理，并追究責(zé)任，堅決遏制近期“小產(chǎn)權(quán)房”回潮之勢。
國土部副部長徐德明強(qiáng)調(diào)，要準(zhǔn)確把握中共十八屆三中全會精神，堅決查處違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”行為。無論是國有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，都必須嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度，“這是大前提，是前置條件”。
農(nóng)地入市僅限“經(jīng)營性建設(shè)用地”
中共十八屆三中全會《決定》指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。對此，一些輿論解讀為“農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市”。
在發(fā)布會上，韓長賦表示，“現(xiàn)在有些解讀不全面”，按照《決定》，只有農(nóng)村集體“經(jīng)營性”建設(shè)用地可以入市。
韓長賦表示，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，首先需要確權(quán)、確地，不能無證轉(zhuǎn)讓。而且，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以出讓、租賃、入股。同時，還要規(guī)范公開市場操作，不能私下授受。
12月5日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文接受《人民日報》專訪表示，“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的。
陳錫文介紹，農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類，即宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利，但這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。
陳錫文表示，三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。對此，也有土地學(xué)者表示疑慮，認(rèn)為目前還是應(yīng)盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。■
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